第四章 我国地方政府重大行政决策程序法治化的主要问题
通过上文的研究，对重大行政决策程序的现状有了清楚的认识，在此基础上进一步探讨重大行政决策程序法治化存在的问题。主要有以下几方面：
一、全国没有统一的重大行政决策程序法律规范
立法是法制建设的前提与基础，但是针对重大行政决策程序的专门性的法律法规非常缺乏，以至于重大行政决策程序缺少法律保障，也造成了行政决策过程缺乏法律约束的不良后果。建国之后我国非常重视法制建设，改革开放以来国家大力推进社会主义法制建设，到目前为止我国的法治建设取得了一定的成绩，建立了较为系统的社会主义法制体系。但是我国的社会主义法制建设还不完善，特别体现在重大行政决策程序领域内，发展仍较为滞后，严重影响了我国重大行政决策程序法治化的进程。
通过梳理规范性法律文本我们发现，对于行政决策的法律规定多散见于部分行政法规中，如《行政组织法》、《行政法》等。在我国的中央立法中，关于重大行政决策程序的法律规定几乎空白，目前还没有任何一部法律涉及重大行政决策的程序性规定。现已有的三部中央文件中对重大行政决策程序的规定也只是起到宏观指导的作用，无法运用到实际的操作中。十八届四中全会提出要建立重大行政决策法定程序制度，然而这种规范性文件的效力对重大行政决策程序的规定依然没有上升到法律的高度。我国的重大行政决策程序一直以来都处于法制化的边缘，而且缺乏行政规制。从严格意义上来说，目前，中央的重大行政决策立法缺位，我国目前的重大行政决策程序无法可依。
二、地方规章及规范性法律文件效力低
目前出台的重大行政决策程序规定主要是地方政府规章和规范性文件，而且绝大多数集中于地方行政规范性文件，这种地方性立法层级低，并且只在一定的区域范围内具有约束作用。由于每个地区的实际情况不同，不同地区就会出台不同的规范性文件，而每个文件规定的重大行政决策程序不同，尤其是对重大行政决策事项范围界定的不同导致了重大行政决策决策程序混乱，从而致使行政机关工作效率低下。从另一方面体现了我国重大行政决策程序立法不完善，所以加强并完善我国重大行政决策程序的立法，规范其法律体系迫在眉睫。
由于没有统一的重大行政决策程序法律规定，各地区制定的地方性规定内容不相同，程序不统一，一旦发生跨越行政区域制定重大行政决策的行为，就没有任何一部法律规范可以对其进行约束，这对推进重大行政决策程序法治化是极为不利的。通过对地方规范性法律文本的分析看出，只有近期出台的重大行政决策程序规定才算全面涵盖了四中全会关于重大行政决策法定程序的五个方面，在此之前，很多规定都只是涉及其中一到两点，立法上的不完善将直接导致在实际的决策活动中出现的一系列问题。没有统一的重大行政决策程序法律规范作为依据，重大行政决策法定程序依然没有完全确立起来。导致决策者主观随意制定、执行重大行政决策的现象屡屡发生，并且重复决策，错误决策和违法决策的现象屡禁不止，而且制止效果不明显等问题。
三、重大行政决策程序法治观念不强
决策法治观念的增强有效地推动行政决策法治化的发展，同理，法治化水平的提高也会积极带动全社会法治观念的增强。近年来，随着国家依法政策大力实施，政府决策的法治意识与公民的法治观念都有所增强，但是行政决策法治观念发展依然尚未成熟，仍需进一步提高。限制重大行政决策程序法治观念增强的因素有以下几点：第一，传统官本位思想的影响。两千多年的封建思想在中国这片土地上早已经根深蒂固，领导者习惯了发号施令，前呼后拥；公众也已经适应了“跟着政府转”的状态，要改变这种状态，从传统官本位的思想束缚中摆脱出来，还需要较长时间的努力。第二，依法治国的理念和依法行政的原则贯彻的不够彻底。上世纪九十年代我国就已经提出了依法行政的原则，但是由于人们法制意识不强，法律宣传工作的不到位以及违法行政的现象时有发生，致使依法治国的理念没有深入到每个公民心中。第三，公民法治意识尚不成熟。我国是一个传统的农业社会，其本身的局限性使国民接受西方先进的思想文化洗礼的条件不够成熟，近年来，随着法治社会的大力推进，虽然公民的法治意识有所发展，却仍不成熟，公民往往能够意识到对自身发展有益的权利，却忽视了维护社会共同利益的公益性目的。公民对待重大行政决策程序法治化也只是抱着观望的态度，没有在心底真正意识到这件事的神圣性，没有认真对待重大行政决策程序法治化的工作。
四、重大行政决策程序执行不力
立法工作固然重要，执法工作也不容轻视，行政决策执法是行政决策法治建设的重要保障。一些执法部门执法不严，抱着“上有政策，下有对策”的执法态度，没有严格按照法律原则执行任务，偏离了行政决策法治建设的轨道。另外，行政决策违法不究的现象也时有发生。众所周知，违法必究是法治建设的重要原则，对行政决策违法行为的责任追究是行政决策法治建设的后盾，可以起到对违法行政决策者的警惕作用。但是，由于违法行政决策责任难以明确、责任人难以确定、后果难以量化，我国对违法行政决策的追究力度不大，给违法行政决策者可乘之机。
在我国行政决策实践中，科学的、合理的行政决策程序并没有完全被运用到行政决策的制定过程中，一些行政决策的必要程序，如决策事项的确立、决策问题的界定、决策的事后评估等往往被忽略。有少数的决策者在执行的过程中完全凭借个人的经验随意的操作，不考虑自身作为人民推举的代表，不考虑现实情况，甚至不在乎法律的约束，肆意确定行政决策，更不管最终结果到底是否有效可行。在一般行政决策程序都无法达到科学化、民主化和法治化的前提下，重大行政决策程序处境更是岌岌可危。
一个治理得当的社会不仅应有完善的法律，而且应努力将法律推行开来，使法律得到有效的实施。相反，如果法律仅仅成为了装点法治社会的门面与摆设，而不切实执行，那制定再多法律也是徒劳无功。只有依法执行重大行政决策程序才能推进重大行政决策程序法治化的发展，才能使依法治国在实践中取得实效。
五、公民参与重大行政决策的渠道不畅
案例 1:2014 年 4 月，杭州市为解决垃圾增多、处理难等问题，规划在城市西区的余杭区中泰乡建立一个垃圾焚烧发电厂。但是出于对垃圾焚烧造成的二次环境污染质量以及影响当地居民身体健康等方面的担心，附近的居民进行集体抗议，拉横幅游行示威，有的群众甚至殴打民警、打砸车辆，一度引起交通瘫痪并且出现了部分人员受伤状况。该事件被称为余杭中泰垃圾焚烧厂事件。事实上，在当地群众爆发集体性事件的当时，该项目仍未正式动工，只是处在规划阶段。市民对政府如此强烈的反对一方面体现在担心自身利益受到损害，而另一方面也体现了公民参与政府决策的渠道不通畅。同 2011 年四川什邡事件的发生一样，最后为了顺应民意，政府不得不选择妥协。但规划项目就此夭折，即便后期政府举行多次无害性论证和可操作性座谈，依然换不回民众的支持。
余杭中泰垃圾焚烧厂事件值得我们思考。随着法治化进程的推进，民主化作为一项政府行政的阳光通道，在政府的重大行政决策中是必不可少的，因此，积极提倡公民参与重大行政决策，也是公民行使权利的有效保证，更是阳光通道中的重点内容，所以重点在于公民参与决策的渠道是否畅通。中国的重大行政决策权力主要集中于党和政府，普通公民很难真正参与到重大决策的制定中。这主要是因为，一方面我国民间社团组织和利益团体的发育不良，公民很难在体制之外找到组织化渠道影响重大行政决策的制定。另一方面，我国政务透明度还不太高，政府决策信息不轻易向社会公开，通常只是以“红头文件”的形式在行政机关内部交流或只将最终结果进行公布。
因此，虽然在规范文件中规定公民有各种途径参与重大行政决策，但真正能参与到其中并发挥影响力的则很少。
六、决策信息公开不全面，政府缺乏与公众的信息互动
案例 2:2015 年 3 月 4 日，兰州市民发现饮用水出现异味、浑浊的情况，向兰州威立雅水务公司反映，但是该公司表示经检测水质没有问题。3 月 5 日，兰州市政府也就此事发布报告，报告中明确说明经过检测，兰州市近期水质都达标，符合国家安全饮用水的标准。直到 5 日后的 3 月 11 日，兰州市政府才紧急通知，称检测到自来水中苯的含量超标，通知全市市民不宜饮用自来水。从 4 日到 11 日，整整八天的时间，水污染事件中市民得不到有效的信息，致使全市人民无法正常饮用自来水，从而导致超市抢购矿泉水的现象愈演愈烈，部分心怀恶意的人员随意在网络散布水污染的不实消息，扩大水污染的严重性，引起市民的极大恐慌。给兰州市民生活带来严重影响，同时影响了兰州市社会秩序，使兰州在全国市民中的形象也随之降低。
该案例是政府决策信息公开不全面，政府缺乏与公众的信息互动的典型反映。而且这并不是孤例，近些年来，地方政府经常出现水污染信息被延迟公布的案例，例如2011 年的四川省绵阳市涪江出现水污染信息被延误的类似情况在全国其他地区也多次发生。因此，通过此案例研究政府决策信息公开问题是具有一定的代表性的。对于公民的知情权，虽然宪法中没有明确的规定，但是宪法赋予了公民的基本自由和政治权利，这就为建立完善的公民知情权制度奠定了法律基础，并提供了法律依据。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权利都属于广大人民，人民可以通过各种方式和有效途径参与到政府管理经济、社会、文化事业中。”但是面对兰州市水污染事件，政府的“沉默的 18 小时”以及“捂着瞒着”的习惯性动作导致公民的知情权受到严重损害。历次水污染事件中总能见到政府对于污染情况“秘而不宣”的现象，这是否已经成为一种政府处理突发事件的“行政惯例”?透过此次兰州水污染事件，我们应该思考的是政府信息该如何公开，如何与公众达成良性的信息互动。剖析上述案例，可以总结出政府决策信息公开仍存在一些问题：
第一，侧重结果的公开，而忽视了对决策过程的公开。政府重大行政决策从决策目标的开始选定，到决策方案的讨论，最终定夺，再到评估和后期的反馈，程序较多。
然而，这些决策阶段并不是一一公开在公众面前。许多地方政府在重大行政决策的过程中，往往认为只要告知公众行政决策的最终结果就是信息公开了。可是这中间忽略了公众对政府重大行政决策只知其一，不知其二的问题，决策过程是怎样的，有哪些阶段，决策的程序是什么，在决策中又有哪些是做的好的，那些是需要改正的等问题让公众对政府信息公开感到迷茫而不知所措。如果在此情况下，还不顾一切的呼吁公众参与到重大行政决策制定中，最终结果只能是脱离决策实际，导致信息交流不畅，许多有价值的决策方案没有用到实处，所以也就无法保证决策的科学化和民主化。
第二，政府决策过程缺乏与公众的信息互动。一项成功的政府决策不是光靠政府单方面的决定而完成的，它需要政府和公众一起集思广益，真正成为惠民的民心政策，这样会有效减少行政决策在执行中的阻力。但是，在一些公开的行政决策中，由于专业性强，信息无法被公众理解，而政府在这期间又没有及时向公众解释，导致了行政决策的执行力度下降。此外，还有由于为公众提供的表达意见渠道有限，有些公众的意见和建议不能及时被政府决策部门收集和整理，一些政府网站上的重大行政决策专栏互动性不强，也会降低行政决策的科学性。这表明，在政府重大行政决策的过程中，政府与公众作为两大主体，其信息的沟通不畅，互动率低，信息公开价值降低。
自从《中华人民共和国政务信息公开条例》颁布实施以来，各级政府开始重视政府信息公开，我国的政务信息公开工作取得了较大的发展，为公众获取参与行政决策信息创造了环境。但是，政府行政决策信息公开仍然存在着一些不足，主要表现为两个方面。一方面，行政决策信息公开的内容不够详细。详细的决策信息是公众科学参与行政决策的前提条件，但决策部门往往以保密原则为借口，只向公众公开一些无关紧要的信息，严重影响着决策的透明度，降低了公众参与行政决策的有效性。另一方面，行政决策信息公开的方式不够多样。决策信息公开部门通常是通过媒体向公众公布信息，而公布的内容完全由掌握信息的部门自主决定，根本不顾公众的现实需求，而公众只能选择被动的接受，严重影响了公众对决策信息的获取，不利于公众参与行政决策。
七、重大行政决策程序监督力量薄弱
作为实现重大行政决策程序法治化的重要环节，行政决策监督发挥着不可替代的作用。虽然我国的行政决策监督在发展中取得了一定的进展，但是相对于我国高速发展的政治文明建设，行政决策监督力量仍显薄弱。第一，行政决策内部监督流于形式，没有真正独立于行政机关开展监督工作，有时甚至迫于行政机关的压力，做出不和规定的监督结果。要使行政决策内部监督真正发挥效果，必须完善监督机制，保持行政机关内部监督的独立性。主体素质不高。第二，监督主体的素质高低直接决定了监督工作开展的好坏，我国行政决策监督主体多但对其具体职权尚不明确，有利可图的监督行为，各个争先巩后；而无利可图甚至会引起麻烦的监督行为就相互推诿。这样极易形成“九龙治水”而“群龙无首”的局面，加之监督者主观意识浓厚，法律素质不高，不能用客观的视角、法律的思维判断行政决策的科学与否，从而严重影响了行政决策监督工作的质量。第三，社会监督力度不够，公民没有形成自觉监督行政机关的意识，媒体监督在信息泛滥的今天极容易被湮没，行政决策监督没有形成完善的机制。
