第五章 推动地方政府重大行政决策程序法治化建设的对策建议
随着社会的进步，公共管理领域面对纷繁复杂的社会现象与问题，传统的行政决策程序已无法适应新的行政决策环境，诸多的决策弊端已日渐显现。要进行科学民主的行政决策，关键在于将决策的程序法治化。没有法治化的程序保障，科学决策、民主决策都只能是空话。因此，将科学的、民主的行政决策程序再通过法律将其固定下来，并严格执行，相信中国行政决策的法治化也将迈入一个新台阶。
一、推进重大行政决策程序的法制体系建设
目前由于中央层面立法的缺失，地方性法律法规“群龙无首”,加之地方规范的法律效力没有国家制定的法律的效力强，因此，如果不完善重大行政决策的法规体系建设，仅仅依靠地方一方面的力量推动重大行政决策程序的法治化，更显得鞭长莫及，力不从心。完善重大行政决策程序法律法规体系建设，主要有以下几点：
（一）强化对重大行政决策程序的理论研究
以充实的理论研究结果作为基础，行之有效地提出立法建议。为了解决当前行政学和行政管理学两个学科对重大行政决策程序法治化一个内容的研究易产生背道而驰的研究结果的问题，建议针对专业的问题进行分门别类的研究，特别是针对重大行政决策程序的规范问题要进行专门的立法研究。进一步加强行政决策的理论研究，使其更为成熟、全面、系统。有了这些具有说服力的研究结果作为依据，立法机关的采纳程度就会更高，对立法的建议也就更为实际并且有效。不论是自上而下的政府主导还是自下而上的群众积极参与，都说明我国的重大行政决策立法工作迈入了一个新的发展阶段，重大行政决策的法规体系建设也会逐步健全。
（二）推进重大行政决策程序专门法规的出台
虽然国家目前尚未具体开展立法活动，但是对于重大行政决策的立法重视程度，不论是地方还是中央都普遍较为重视。国务院法制办副主任袁曙宏在接受采访时曾经提到：“在中国要形成内在统一的行政程序法，必须要经历一个较为漫长的过程。制定行政程序法对世界任何一个法治国家来说都具有一定的困难，都需要从长期的实践活动中积累一定的丰富经验经验，从而在全社会形成共识。尽管这个过程听起来艰难无比，但是中国的统一的行政程序法最后终就会根据人民的意愿应运而生。”即使面对行政决策程序立法的巨大困难，我们也仍抱有希望。十八届四中全会之后国务院正在着手制定重大行政决策程序条例，相信具有更高效力的统一的行政决策程序立法的出台将不再是遥远的事。在中央立法进一步完善的前提下，地方政府关于重大行政决策程序的规定也将依照上级法的精神陆续出台并不断完善。
二、增强重大行政决策程序的法治观念
法治观念是指人们内心对于法治的认识、信念和情绪，是以意识形态表现出来的法治目标以及人们对此的信仰和情绪。①对于重大行政决策法治意识的增强不仅要从决策者的角度考虑，同时也要强化公众的法治观念。用法治的思想武器积极武装人民和执法者的意识。
（一）加强重大行政决策程序法治观念的宣传引导
加强重大行政决策法治化观念是实现法治化的思想基础，是依法行政、依法治国的重要保证。法治观念是法治社会发展程度影响的结果。我国目前正处于深化行政改革阶段，人民群众的观念意识多元化。加之我国目前的法治建设仍处于初期阶段，如果不对群众及决策者的决策观念加以引导，一旦形成根深蒂固的传统决策观念，将极大的阻碍我国重大行政决策程序法治化的发展。加强重大行政决策程序法治观念，首先要正确认识法制观念宣传引导的重要性，要重视对重大行政决策法治观念的引导，积极学习提高法治观念的理论知识，并多与其他人员进行交流，在思想火花的碰撞中使法治观念得到升华。然后要结合各种宣传引导的途径，大力宣传法治观念。如每年国家定期开展的“12·4”普法宣传活动，结合活动的主题，开展有针对性的法治观念的宣传。在实际工作开展中，也有很多宣传的机会，可以利用会议、座谈会、茶话会等形式，提高对法治观念的认识。最后要通过一些群众喜闻乐见的宣传媒介开展宣传活动，如建立微信群、制作法治宣传公益广告、制作多媒体动漫宣传片等形式，将群众的目光吸引过来，只有先引起群众的注意，才能将这种注意转化为重视，进而逐步提高其法制观念水平。
（二）防止传统官本位思想对重大行政决策程序的影响
我国是一个有着悠久传统文化的国家，传统文化对国民思想领域的影响从未中断。而官本位思想长期以来深深的影响着我国的行政官员。当今社会是一个民主法治的社会，要求各级政府向服务型政府的目标转变，如果传统官本位思想不能得到有效遏止，将会阻碍我国的法治政府建设。行政决策的过程中不乏法律意识低下，程序意识淡薄的决策者，对其要加强法律法规的学习，提高法治意识。同时要注意调整行政决策的队伍结构，对不同文化水平、法律素养的行政决策者要进行合理搭配，提高队伍整体素质。重大行政决策官员要结合自身情况积极主动提高自身法律素养，树立法律至上观念，真正做到一个合格的决策者，将国家赋予的权力科学、合法的行使。
三、以严格执法为重点全面推进重大行政决策程序的执行
（一）严格捍卫宪法和法律的尊严
法制体现的是一个国家法律制度是否健全完善的问题，而法治则意味着“依法而治”,重在“治”上，如何实现“治”,就要从执法的角度考虑。执法所依据的标准为法律制度，在我国法律体系中，法律有不同的位阶，地方政府规章和规范性文件的效力自然不能和全国人大制定的法律的效力相提并论，但有一点值得我们警醒的是，宪法作为一国的根本大法，无论何时何地都应受到最基本的尊重，任何个人和组织都不可亵渎宪法的权威。法律作为全国性的行为规范，不受身份、时间、地域的限制，法律的尊严也应受到普遍的捍卫。加快社会主义法治国家建设，加强重大行政决策程序法治化，最基本的前提是必须保证宪法和法律的全面、有效实施。只有宪法和法律的尊严得到捍卫，人民共同意志才能不受侵犯。保证宪法和法律的实施，也是保证最广大人民根本利益的实现。在重大行政决策法治化过程中，首先必须严格遵守宪法和法律的规定，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何组织和个人都要依照宪法法律行使权力或权利，行政人员不得有超越宪法和法律的特权，要将人民赋予的权力用到实处，真正为老百姓谋福利，而不是为了一己之私，损害国家和人民利益。相关组织单位要大力普及法律，运用微信、QQ 等群众喜闻乐见的交流方式开展法律普及活动，提高群众的法律意识。社会公众也要积极学习法律，在现代法治社会，如果不懂法律是寸步难行的，公众通过学习法律知识，提高法律素养，维护自己的合法权益不受非法侵犯是相当有必要的。
（二）行政机关带头严格执法是关键
严格执法是法律实施的重中之重。在我国，有将近八成的法律法规是由行政机关执行的，因此要提高执法的质量，行政机关就要带头执行。只有行政机关带好头，做好表率，普通公众才会对严格执法有信心，只有全社会形成一种“崇尚法律、严于执法”的好风尚，社会主义法治事业才得以顺利推进。国家主席***同志在多次讲话中提出要求行政机关带头严格执法。“带头”体现的是更高的标准、更严的要求、更实的作风。领导干部作为国家政策、法律的执行者，代表着党和国家的形象，他们的所作所为就是一面旗帜，无论是对一般干部还是普通群众都有着强烈的示范效应。在行政机关带头严格执法的过程中，各级领导干部应当首当其冲，不逃避、不推诿，努力提高自己运用法治思维和法治方式处理问题的能力，进一步加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预。只有国家机关及其工作人员特别是领导干部带头遵守法律，用法律约束自己的行为，法律才有可能得到平等执行，法治精神才能得以彰显，法治信仰才能得以塑造。
四、扩大公众参与，保障重大行政决策的民主性
现代的行政决策是一个越来越注重参与、合意与协商的过程，越来越要求法制的保障。由于行政决策的行使不可避免的涉及到各种利益的权衡与选择，这种权利行使的合法化，在很大程度上依赖于公众对其切身利益的充分表达和有效参与。当然，这种参与是全方位的，其参与方式与渠道是有法律保障的，它贯穿于行政决策的整个过程之中，为行政决策的合法化、民主化提供最有力的保障。
（一）扩大听证制度的范围
听证对于普通公民来说应该不是难以理解的话题，这是每一个公民的权利。如今将这种权利的适用范围扩大是保证保证民主，实现科学决策的重要前提。行政主体做出行政决策前，允许行政决策相对人对所做出的决策发表意见、提供支持建议的证据并对其有效性、危害等情况进行论证的制度称为行政决策听证制度。通过听证制度听取公众意见，既是政府信息公开制度的内在要求，也是提高行政决策民主性并且保证行政决策质量的必要途径。基于法律赋予的权利，从最基本的实践而言，调整与百姓切身利益密切相关的商品和服务价格，如水费、电费、燃气费、城市公交、教育、医疗等时，必须按照听证程序举行听证会，否则行政活动视为无效。
（二）强化利益团体表达
在行政决策活动中，行政机关相对而言处于优势地位，决策相对人单枪匹马很难对决策活动起到实际性的影响。因此，相对于松散的公民个体来说，利益集团能可以向决策系统输入的明确的利益诉求和信息，从而在政府决策的过程中，发出比个体更强大的声音，从而更有效地将公民个体的意见转化为组织意见，并且借助团体的力量发声，更以得到回应与认可。为了团体成员的利益，各种社会团体之间展开激烈的竞争和辩论，便于将有关决策问题的的信息充分挖掘出来，以传输给决策系统。这种利益团体的诉求表达使公民个体的参与得到进一步的强化，从而与政府滥用权力之间产生一定的制衡，限制政府的权力，迫使政府提升对公民利益诉求的回应性，推动公共决策的公开化与民主化。
五、扩大重大行政决策程序信息公开程度
（一）推行决策信息公开，提高决策透明度
依照法律规定，信息公开制度要求行政机关向公众主动提供除保密外的公共信息，目的在于使行政机关的信息得到高效、快速的发布，并得到相应的反馈。推行信息公开一方面有利于打破政府作为绝对一方的“信息霸权”,同时也为决策者制定方针、政策提供了参考的依据。另一方面，在重大问题做出决策前就对其具体信息进行公布，让公众能够广泛参与讨论之后达成一致的建议再做出决策，这样就充分保证了公民的监督权力，而且使政府的决策活动暴露于阳光之下，进一步提高决策的透明度。
具体来说，政府可以将相关信息公示在政务栏中、政府网页，也可以通过广播、电视等传播媒介进行公示。
（二）将信息公开贯穿于重大行政决策全过程
1、重大行政决策的调研公开
在这一阶段，相关部门需要通过对目标问题的调研，收集制定决策的相关信息。
相关部门可以采取一些方式公开政府的意向，比如利用一些大众媒体设置议题，把公众没有预先感受与集中关注的事项形象的呈现在公众面前，并组织公众进行讨论乃至辩论，同时也进行社情民意调查。
2、重大行政决策的立项公开
立项在地方政府行政决策中是重要的一环，它包括了行政决策的审批，核准和备案。在这三个阶段，地方政府在充分发挥信息渠道作用的基础上，应便于社会公众了解并展开充分的讨论。在审批阶段，公开审批事项，让社会公众清楚政府重大行政决策这一阶段将要审批的具体内容。而在核准阶段，需要向公众明确核准的具体程序，让公众意识到决策程序每一阶段与其的利益关系。在备案阶段的公开，对于公众来说是至关重要的，可以为下一项的行政决策制定提供借鉴，方面公众提出可行的意见和建议。
3、重大行政决策的论证公开
地方政府在重大行政决策中，需要将各决策者的意见和建议通过一系列座谈会、听证会等方式，进行公开，方便交流。尤其需要充分发挥听证会制度的公开效用。具体来说，完整的听证公开包括以下几方面：一是听证公告。公告简言之就是在举行听证会之前，将听证会的内容、时间、地点以及参加的人员等通过一定的方式告知参会人员和社会公众。二是听证会参加人员名单公示。这一内容应包括参加听证会的主持人、陈述人等，同时，还要写明参加人具体的身份。三是听证会议公开。听证会议应该公开进行，可以同时进行录音和录像，甚至可以通过电视或网络直播的方式进行，也应允许一定数量的公民旁听。除此之外，需要注意的是在举行听证会的过程中，要如实记录听证会的内容，发言人的观点，要与会人员确认后签字。
4、重大行政决策的政府会议公开
世界绝大多数政府部门信息公开的重要形式是政府会议公开，然而在我国，政府会议的公开并没有明确的规定，导致了公开内容不全面，有些地方政府公开了会议时间、地点，没有公开相关人员的发言和会议纪要等重要内容。因此，解决这一问题，政府会议视频互动不失为一种决策信息公开的好方法。如漳州市在 2010 年出台了一项政府重大行政决策程序公开规定，其中就说明了政府常务会议除依法规定不得公开的以外，其他政府决策会议要通过互联网视频，与市民展开积极互动，听取市民的意见和建议。其他地方政府也应该勇于尝试。
5、重大行政决策的预公开
重大行政决策的预公开，意味着在重大行政决策中，要将政府的决策信息全面公开，在这一阶段，应包括以下内容：基本情况、可行性说明、有关统计数据、调查分析资料、论证情况、法律分析意见书、行政成本、收集反馈信息的渠道等。
六、强化对重大行政决策程序的监督
（一）加强重大行政决策程序行政机关内部监督
行政机关的内部监督主要是按照行政系统的直接隶属关系自上而下产生的监督。
按照我国有关组织法、立法法和其他法律规定，上级行政机关可以变更或撤销下级行政机关的违法的不当的行政决定，包括行政决策。这就为行政机关内部监督提供了法律依据。因此，行政机关做出行政决定的时候，要按照规定报送上级或同级主管审核的部门进行审核监督，没有经过审核的行政决策不具有法律效力。同时，对违反行政决策的行政首长和有关责任人可以进行问责，依法给予行政处分，造成严重后果的决策者还应依法受到刑事法律责任追究。
（二）加强重大行政决策程序外部监督
来源于行政系统外部的监督，成为重大行政决策外部监督，外部监督主要来源于行政机关、司法机关以及社会的监督。首先，针对我国人大对行政决策监督力度不够的现象，有必要在重大行政决策的过程中，加强人大的实体性监督，由人大监督行政决策权限是否合理；加强人大和人大代表对行政决策的全程监督；重点监督行政决策制定和实施是否遵照法定的程序。并通过行使质询权、特定问题调查权等权力，否决和撤销不当的重大行政决策，对违法决策造成的重大损失者进行问责。然后，司法监督要摆脱法院受制于同级政府的现状，要加强司法监督离不开违宪审查制度，可以在全国人民代表大会设立违宪审查监督委员会，对重大行政决策违法宪法的情况进行审查。最后，要健全社会舆论监督法制，从法律上确保社会舆论尤其是新闻媒体的监督权力，同时，要广开言路，做好政府信息公开与信访工作，培养人民群众的监督意识，积极参与重大行政决策的监督。
