现代城市流动商贩综合治理体系架构研究

　　一、引 言

　　21世纪以来，媒体追逐到一类特殊现象: 我国城市化过程中，不断出现了类似湖南城管打死瓜农和沈阳个体商贩刺死城管的事件。无论社会舆论同情被打死的瓜农还是法律天平偏向被刺死的城管，都是社会情绪释放和法律约束的表达。流动商贩与城管之间的矛盾，实质是城市化快速发展所引起的关系重塑与利益调整冲突的表现。矛盾的焦点集中在个体商贩这一特殊群体上，折射出城市现代商贩的治理困境。商贩从一个概念，发展成一个群体，演变成一种现象，某种意义上甚至转化为一个“问题”，引起了政府的高度重视。

　　近几年，我国工业化与城市化的发展不仅推动了大批农民离乡进城成为农民工，也形成了数量可观的离乡进城商贩，他们与城郊失地农民、下岗职工一起形成了现代城市商贩这一新型群体。其中，具有农民身份标签的个体商贩是主体。进城商贩的流动性具有双重性，不仅因为他们从农村流动到城市，还因为他们在城市内具有流动经营的特点。起初游走于城乡之间的个体商贩已发展成城市流动市场的一支常规军。在城市化泡沫的发酵过程中，他们发挥着繁荣“市”的重要作用，却处在社会冲突的包围中，尤其在城管与商贩形成的管理博弈中处于弱势地位。商贩的历史演变并未从根本上改变其社会阶层的梯序和地位，在无数次阶层解构与再结构的过程中保持了顽强的抗逆性。现代商贩不仅难以融入城市，而且由于现代城市的快速扩张，以及城市治理制度的滞后效应，阶层与群体冲突逐渐凸显。

　　从古至今，商贩都是繁荣市场的重要力量。在现代依然是游走在城市间的一个重要群体。将城市商贩的治理置于商贩分化与阶层发展的经济社会背景上考察，或许能在现代商贩发展与现代城市协同发展中寻找到更好的平衡点，而对商贩这一由古及今广泛存在的经济现象进行系统研究，也具有重要的学术意义。

　　二、商贩问题产生的历史溯源

　　历史上，小商贩被认为是社会经济中的微弱成分。可溯及的研究文献非常有限。张一农的《中国商业简史》和吴慧的《中国古代商业》为我们从中析出流动商贩的形成与发展提供了珍贵的文献脉络。

　　(一) 古代商贩发展的历史脉络

　　我国古代商贩的形成和发展经历了几个重要时期。

　　第一，远古至西周时期，是我国古代商贩发生和发展的重要时期。夏朝时就出现了许多包括首领在内的买卖人聚集在邑中形成了市和肆。远古至西周，买卖人的营生形成业态并发展成为“九职”之一。

　　第二，东周是古代商贩集中分化的重要时期。由于固定的“市场”逐渐形成，一部分小商贩改为坐市贩卖，流动商贩中分化出坐市商贾，这是商贩发展史上的第一次分化。上层建筑方面，阶层分化的“四民分业”理论开始形成。东周末年，由于频繁的土地买卖，大商贾中进一步分化出买进大量土地的商人地主，有的甚至集商人、地主、高利贷为一身，这是商贩发展历史上的第二次分化。

　　第三，秦汉时期，税赋货币化政策逐渐实行，使以换钱缴赋为目的的商贩活动由此活跃。汉代还涌现出许多长途贩运的行商以及活跃在牛马市上的驵侩。但到了东汉时期，商业经营由日用品买卖转为奢侈品贸易。这对本钱不多、主要靠“逐什一之利”而谋生的小商贩形成了毁灭性打击。

　　第四，隋唐是个体商贩活动重新跃盛的重要时期，尤其是形成了日臻完善的市场制度，这是古代市场治理的重要表现。尽管对小商贩形成了一种压制，但中唐以后坊市分设的限制却总能被商贩活动所突破，早市和夜市的出现使其在各种规制之外获得了更多发展机会。北方的会场和定期的集市也是小商贩活动最为活跃的场所。

　　第五，南宋至元，坊市分设制度日趋崩溃，由于日用品分散在各处，城市里开始出现大量摊贩和沿街叫卖的货郎，商贩出现了新的分化。到了明清时期，商贩的分化加速，新的经济关系开始形塑。一方面，商贩内部的社会流动加快，部分商贩资本进入生产领域，商业与生产开始结合，新型资本雇佣关系萌芽。掌握大量商业资本的个体商贩转变为产业资本家。大量小商贩实现上述社会流动非常困难。没有资本的小商贩逐渐沉淀，依然靠散四方而谋衣食。反而是破产的资本家、农民和手工业者不断充实着这个群体，使其成为一个包容性最强的底层社会群体。

　　(二) 商贩含义的变化与分化线索

　　1． 商贩含义的变化。由上述对古代商贩演变史的考察可以发现: 贩运活动源自社会分工、劳动过程个体化以及经济剩余的产生。从其产生的历史基础看，一是手工业分工和畜牧业家庭分工，提高了农业产量。二是氏族内部农业氏族和手工业氏族的发展扩大了产品交换，使商贩表现为一种内部交换活动。三是内部交换促进了个体家庭经济的发展，推动了私有制的形成和原始社会的解体，成为商品经济产生的前提。币制、税制和市制等构成商品经济的元素发生变化，对个体商贩活动的兴盛产生着周期性影响。由此看，商贩作为“商业活动”形式的历史早于其“称谓”的出现。商贩最初意指商品贩运和买卖活动，“商贩”的称谓并未出现，并不具有“贩运之人”的含义。商亡周朝统治后，商遗民为了贴补生计，由利用农事空闲从事贩卖活动发展为以“跑买卖”为职业。由于经常到周人居住的地方做生意，在周人心中，买卖人就是商族人。以后商族与非商族之间的界限模糊并最终泯灭，买卖人也不再以商族人为主体，“商人”就成了买卖人的通称。之后，西周的“九职之一”和东周的“四民分业”将“商贩”的含义进一步拓展为“职业”，形成了延续至今之商贩的基本内涵。

　　

　　2． 商贩的分化线索。最早的商贩活动由氏族首领或部落首领亲自进行，这与所有制的类型直接相关。在以土地为核心的所有制关系中，土地关系的调整主要反映在商贩构成主体以及活动状态的变化上。奴隶社会，奴隶主和贵族不直接从事商贩活动，而主要由商奴完成。西周时期，商业形式采取“工商食官”制度，“食官”之“商”分为两种: 一种是由封建小领主等构成的官商，被称作“君子”，二是低贱的从事商业劳动的商奴，私商到战国时期才占主要地位。商贩活动不仅区分出官商和私商，还由行商中分化出坐贾以及集商人、地主和高利贷于一身的借贷资本家。大贾和中小商人的分化日趋明显，平民逐渐成为行商和小商的主体。晚清时期，除了地区性商贩集合而成的商帮出现，商人中还分化形成特权化商人或官商，并与土地和高利贷相互结合。民间商业资本则投向生产领域，或商人充当包买主组织小生产者家内生产; 或充当雇主在手工工场内雇工生产，商贩中分化发展出了新兴的工商业者。

　　我们发现，商贩的分化史尽管存在一定先后顺序，但至封建末期，商人地主、高利贷商人以及官商和新兴工商业者与原始商贩的距离半径已越来越大，商业活动转向生产经营，并最终发展成为产业资本家或官僚买办资本家。只有那些在行走中谋衣食的小本生意人由于破产农民持续补充最终沉淀下来，成为直至今日依然数量壮观、散四方而求衣食的流动商贩。这一分化线索如图1。

　　三、现代商贩发展的多重两维交互解构

　　现代商贩承袭了古代商贩流动谋生的特点，但又在许多方面具有特殊性。

　　(一) 商贩“职业”与“身份”的二元分离

　　在商贩分化进程中最终沉淀下来的流动小商贩是现代商贩的主要形式，按照流动强弱有别以及流动空间分布差异，可以将现代流动商贩在存在形态上分为三种类型: 一是农村流动商贩，二是城郊结合部流动商贩，三是城市流动商贩。三者在流动性方面呈现递进关系。流动性强弱、流动半径与收益之间的正相关特征，形成了农村商贩向城市或城郊结合部流动的激励效应。流动半径愈大，流动动力就越强，向城市商贩的分化进程就越快，越容易脱离农业劳动和摆脱农民身份，因而容易在城市形成集中营和游击队。上述流动使进城农民的职业发生了改变，但由于上世纪50年代形成的户籍制度依然存在制度惯性，其户籍身份难以相应转变，造成职业和户籍身份二元分离。从有关工商行政管理制度看，由于并不存在对流动商贩取得个体执照的强制性法律规定，进城商贩遂成为现代市场体系中一支非正规流通部队: 其户籍身份游离于农村之外，职业身份又游离于城市正规体系之外，被各种矛盾所包围。

　　(二) 商贩发展“时间”与“空间”上的两轴交叠

　　从时间维度看，商贩并不是现代经济发展中产生的孤立片段，其形成和发展具有深刻的历史基础。如前述，历史上的商贩起源于农业发展和社会分工。马克思指出“由于社会分工，这些商品的市场日益扩大，……使他们各自的产品互相变成商品，互相成为等价物，使他们互相成为市场。”

　　农业由游牧经历了游耕和发展到定居农业，生产力的积累成为商贩孕生的物质基础，社会分工促使的手工业生产专业化以及地区间经济发展的非均衡性则成为贩运活动的催生剂。之后，土地制度变迁始终作为独特的外生变量对商贩分化和沉淀发挥着不同程度的影响。

　　建国后，新民主主义革命时期的土地私有，使个体农业和手工业获得了重新结合的所有制条件。这种自给自足的小农经济模式存在对任何形式商业活动的排斥属性。社会主义过渡时期的互助组、合作社乃至人民公社形成了土地三级所有制度，成为新中国土地集体所有的实现形式，劳动力也被纳入公有范围，从而被理论上“合理”地捆绑在土地上。这种土地制度的缺乏成为农民转变为自由商贩的理论依据和现实可能。家庭承包为主的土地制度，在制度生产力解放完毕后，农业的自然弱质性、工业掠夺农业的工业化路径对劳动力产生了双重排斥作用，劳动力的非农化就业趋势加强。兼业商贩、乡镇企业兼业和零星的进城兼业现象开始出现，90年代之后则进一步发展为大规模跨区域进城民工潮。从时间维度分析，农村承包经营的土地制度改革对劳动力进行了首次松绑，之后市场经济体制建立并不断深入，是对其实现流动就业的第二次松绑，20世纪初的户籍制度改革是对其流动进城的第三次松绑，这个时间维度的演进是伴随空间进程的演变同步进行的。

　　商贩空间位移是在农村剩余劳动力转移就业过程中实现的。十七届三中全会后，土地流转由市场牵动转为政策推动，是农村劳动力从兼业商贩转变为专业进城商贩的第四次松绑。商贩的经营活动空间路线逐渐由农村转向城镇。由于人口流动的变化，农村流动商贩的交易对象不断减少，随着人口向城镇的集中，其经营活动的路线也自觉调整到城镇。农业的衰退、城市化发展、农村内生殖民主义以及外来资本的侵入和控制、权利与资本的结盟对土地的蚕食由内到外均推动了这一位移过程。

　　(三) 商贩活动于“集市”和“常市”的两维转换

　　农村商贩的活动场所集中在村域和邻近村域之间，与供销合作社、小卖铺共同形成了改革初期的主要商业体系。定期定点的“集市”(如子午会、插花集、插花墟、交叉墟和转转场等) 是农村流动商贩活动的组织形式。随着农村市场经济发展，定期定点“集市”对邻近村域农民的吸引力和辐射作用已渐衰。随着超市下乡和供销社改制，各种新型流通组织形式不断出现，上述“集市”的贸易功能就更加弱化，逐渐被维系血缘亲情的社会功能所取代。“集市”贸易不再主要承担商品供需实现功能时，上述定期“集市”的间隔就逐渐缩短甚至消失，“会场”和“集市”就变为“常市”。在城市化过程中，一是“常市”已逐渐取代“集市”在农村中的地位，成为城市化对农村市场形式最明显的影响，常市的发展使农村市场需求由“集中采购”向“分散采购”转变，需求决策的变化将一部分流动商贩从农场市场剥离出来推向城市。二是进城流动商贩也由分散无序逐渐向定时、定点的“常市”发展，分散于城市间隙中的无序流动逐渐被“时———点”之间的有序流动所取代，体现出市场力量在商贩流动秩序变化中的规范作用。

　　(四) 现代商贩“阶层”与“地位”的两难困境

　　唐力行曾按照经济、社会和政治标准对近代商人的分层运用经济史的分析传统进行了研究，将小商小贩定位于商人阶层的第四等级。认为在流通领域，小商贩活跃经济、互通有无的功能极大，因袭的负担最小，因而最具活力。但小商贩中终至起家者，只是少数，这说明近代商贩的社会流动几近封闭。笔者尝试在前文基础上对现代流动商贩的阶层和地位做一分析。

　　第一，上世纪70年代晚期，我国社会经济结构的变化打开了农民进入非农阶层的通道。在工业化和城市化过程中分化出两个特殊群体: 进城农民工和进城小商贩。进城流动商贩还未发展成为独立阶层，正处在由“个体”向“群体”的发展阶段。国家政策和制度体系中难以寻觅到能对其性质进行宏观认定和微观规制的基本原理。在流动商贩是否需要由分散经营转变为集中经营，并需要办理工商注册的问题上，政策和法律方面均存在空洞。因此，现行《个体工商户管理条例》不能约束小商贩。对于没有固定经营场所的流动摊贩，在管理办法方面均由省及以下各地政府因地制宜，差异较大。

　　第二，查阅当前有关社会分层的研究文献，很难找到流动商贩的阶层位置。陆学艺的社会分层学划分了“个体工商户阶层”、“商业服务业员工阶层”和“农民阶层”。从其对这三类阶层边界的解释看，均不包含流动商贩。张翼六大阶层体系中，也推及不出流动商贩的阶层位置。如将小商贩划入其规定的自雇阶层，小商贩与同处在这一阶层的个体工商户在经济和社会地位方面存在较大差距。如将其划入农民阶层，经济和社会地位又比农民高。进城经商是农民社会流动的客观表现，把小商贩继续划入农民阶层不合理。

　　刘欣按分配权力、寻租和市场能力三个维度，结构出一个从高到低的分层框架，但其以技术和非技术作为区分变量的逻辑解释，既没有关注小商贩，还忽略了农民。如果将其置于“自雇阶层”，按其排序，小商贩必然高于技术工人，这会发生现实悖论。综上分析，流动商贩在制度政策体系内的缺位和学界分层学说中的缺席，使现实中的小商贩群体在城市化过程中无所适从。

　　第三，进城流动商贩的形成来自三种离农合力: 农业衰败的推斥力、城市繁荣的吸引力和土地圈占运动的推挤力。进城后，又与城市内部各种来不及调整的制度进行较量和抗争。其中，与一线城管的直接冲突最为明显。作为城市内部的边缘阶层，一方面，外部主导阶层对其存在歧视，另一方面，小商贩自身存在剥夺感，并逐步形成弱势身份的自我认同。这两方面由外及内、进一步从主客观方面限制了流动商贩的城市化融合，社会地位难以提高。

　　四、现代城市流动商贩问题的表象与实质

　　(一) 现代城市流动商贩问题表现为城市治理政策的失衡

　　与古代相比，流动谋生依然是现代个体商贩的目的。古代流动商贩实现生计的艰难性在于统治者重商和抑商政策的摇摆性以及税制的重负性。现代城市流动商贩的问题主要产生在对城市空间秩序和利益秩序的影响方面，其生计的艰难性在于城市内部治理滞后于城市化快速发展导致的偏差。集中表现为治理政策对流动商贩的制约和由此生产的应激反应。流动商贩的问题演变成流动商贩与城市治理政策的失衡，进一步表现为流动商贩与城管之间的对抗。

　　有学者认为城管与小商贩分别从个人理性出发的占优策略，是导致上述对抗出现的主要原因。也有研究指出流动商贩存在的被剥夺感，逆反的自尊心态、趋利观等思想根源才是根本原因。Anjaria(2006)和 Yatmo(2008)从正统的现代性原则出发，认为商贩是城市秩序中的脱轨元素，故将商贩解释为城市空间的失序现象。陈那波和卢施羽在利普斯基街头官僚术语的基础上，将城管定义为一线行政人员，以场域转换中的默契行动解释了场域、制度和个体要素三个变量如何导致城管策略转变和出现不同治理结果的原因。上述研究均以商贩与城管之间的对抗为研究起点，但以商贩或城管作为单一研究对象具有局限性。侧重于微观个体的主观世界，无论对流动商贩的心理进行剖析，还是对其行为世界进行解释，如不能将二者结合起来置于更加深刻的时空背景中分析，对流动商贩问题形成的本质恐无法全面把握。

　　笔者认为: 流动商贩问题的形成原因包括两个方面: 一是小商贩的流动性缘何加剧并向城市形成爆发式的单线性运动和集聚路线，二是流动商贩与城管之间的对抗如何形成并加剧。郭彩玲虽然指出这是宏观上社会整体没有与经济同步发展的产物，中观上是单一城市化系统的伴生物，微观上则是财富多元化途径稀缺的选择性产物。但这仅仅是对流动商贩问题形成原因第一层次的解释，流动商贩问题的第二层次仍然需要一个从宏观到微观的深入阐释。

　　(二) 流动商贩问题形成的本质: 对流动商贩问题两个层次的综合解释

　　郭彩玲的观点比较清晰地解释了流动商贩问题形成的第一层次。这里只稍作拓展，宏观角度看，经济快速发展形成对劳动者社会流动的激励，社会关系、社会分层结构和利益分配结构也会相应调整。在城乡差距没有缩小到必要界限的前提下，社会流动将主要表现为农业人口向城市的空间和职业流动。劳动者的进城激励既是经济快速发展的结果，也是社会整体没有与经济发展同步、社会流动渠道单一的产物。从中观上看，我国长期实行工业单边主义和城市化独行政策，使农村内源式发展的基础严重削弱。城乡经济社会跛行发展，对农村劳动力产生了“推拉”效应，进城经商成为农村劳动力继进城打工之外的另一途径。从微观层面看，由于积累财富的多元化途径稀缺，而流动商贩具有规模小、进入门槛低、主要依赖本土和家庭资源，劳动密集、习得技艺来自学校系统之外等特点，因此最容易成为进城劳动力的重要选择。

　　流动商贩问题的第二层次是城管和商贩之间的冲突。从宏观角度看，这是我国二元结构异化的产物。

　　二元结构具有顽固性，尽管粮油制度和统购统销制度在90年代中后期逐步走进历史，严格的户籍制度也在松动，但城乡之间二元对立的惯性却难以消除。不仅如此，由于市场体制的作用，在城乡二元结构要素瓦解的过程中，大量农民流动进城，将城乡之间的对立携带到城市内部，在城市内部取得了对立形式。城市内部的二元对立与城乡之间的二元对立叠加在一起，使传统静态二元结构异化为动态二元结构，城市内部因此采取了二元分治形式。从中观上看，农民进城经商选择分散流动的形式是私人理性和市场选择的结果。这种分散性和流动性会带来城市空间秩序的混乱，其繁荣市场的便利性和失序性形成矛盾。由于大量农民进城流动经商，使城市内部的经济关系发生改变，潜在的利益结构面临解构和重新结构的危机。失衡的经济关系需要权力部门进行平衡，失序的城市空间需要纠正，城管与商贩之间的冲突由此而发生。从微观角度看，进城流动商贩为了实现衣食民生会占道经营，会制造噪音或影响市容，与其它居民的民生诉求发生冲突，被认为城市公共秩序失序的始作俑者而受歧视、漠视和制度性冷漠强化了其底层群众的心理认同。作为城市公共福利的圈外人，不能与市民(圈内人) 平等共享城市化发展的普遍福利，变成了城市化“夹角”。

　　对民生权利平等获得的期望采取社会冲突的表达方式时，就会以城管和商贩之间的各种对抗形式直接表现出来(见图2) 。

　

　　五、现代城市流动商贩综合治理体系架构研究

　　(一) 商贩问题是边缘性议题，但不应该边缘化治理

　　自流动商贩问题形成以来，商贩的城市治理问题一直备受关注。多数研究强调了其中的政府理性。如美国学者李斯特曾从“街头官僚”工作环境的特殊性阐释了城管执法存在的诸多问题。罗伊认为治理商贩的政策应以秩序为基本目标。徐兆勇认为通过限定双方理性改进博弈支付矩阵，可以形成双赢合作。王亚新认为商贩的管理取决于相关利益者的需求均衡。长远看应建设和完善向弱势群体倾斜的社会保障和服务机制。韦正富虽把小商贩问题定性为市民需求双重性与社会价值的矛盾体，认为自我管理会由于小商贩的流动性和草根性缺乏可行性。孙志健则认为摊贩是城市次属群体、边缘群体甚至弱势群体的集合体，被置于城市公共服务的边缘，因此将摊贩问题解释为城市治理的边缘性议题，提出了城市边缘性治理的命题。城市流动商贩的现实地位已经处在城市边缘，因此在其治理方面，笔者认为不应再边缘化治理，应作为城市发展和管理的重要内容得到强调。

　　(二) 商贩问题本质是民生问题，应以民生诉求的实现为导向

　　对流动商贩民生权利的关注是研究治理问题的新径。张康之认为流动商贩问题，其实是一个惠及富人还是惠顾穷人的利益问题。政府治理行为的伦理指向应维护公众最起码的生存发展权利。金碚先生分析了民生的经济学本质，指出在收入分配不平等条件下，这些观点对勾股定理解决流动商贩问题的基本导向具有重要提示意义。保证低收入阶层收入增长具有更积极的民生意义。流动商贩问题也是一个弱势群体的民生问题，笔者曾构建了一个“民生商贩”与“商贩民生”的二元逻辑，指出商贩问题是部门权益、不同层次的民生权利以及公共利益之间各种对立的外部化。进城流动商贩问题实质是其民生权利、部门权益与公共利益三方博弈的转化形式。一方面表现为城市管理陷入经济与道德的二律背反困境; 另一方面，流动商贩对民生权利平等获得的期望采取了社会冲突的表达方式。矛盾的解决需要一个具体的释放机制和综合治理体系。对小商贩民生权利的漠视和制度性冷漠应转向底层群众共享城市发展成果和公共福利的体制。

　　(三) 商贩问题源自二元结构的重新结构，应以其城市融入为治理目标

　　商贩流动谋生的足迹展开了一部底层人民穿梭于市井夹缝中求生存的发展史，是一部小商贩的“生计史”，也是一部国家的“民生史”。流动商贩的治理应在个人生计与国家民生契合、流动商贩的民生权利与政府维护公共利益之间打开一个逻辑通道。流动商贩以进城农民为主体，中国城市化的“深度”与“广度”将其不断裹挟其中，也将城乡二元对立携带到城市内部。进城商贩的流动性对传统静态二元结构进行解构的同时，又重新结构出一个动态的现代二元结构。叠加的二元体制增加了谋生的艰难性。因此流动商贩的治理必须消除二元体制的叠加性，打破城市内部的二元分治，使进城流动商贩获得城市融入的制度支持和法律保障。

　　(四) 商贩治理应形成由宏观到微观的立体治理体系

　　按照上述逻辑，流动商贩治理的实质就是协调民生权利、部门权益和公共利益的关系。要解决流动商贩的边缘化问题，通过有效的治理方式，使其不再游离于城市地理边缘、制度边缘和权利边缘之外。要协调好城市内不同利益群体民生层次的错位、交叉问题。既要考虑流动商贩的衣食民生，也要考虑居民的住行民生，不能允许其占道经营和叫卖喧嚣干扰城市居民的住行秩序。城管代表的是部门权益，维护公共利益的过程就是权力与民生的对抗过程，在权力规定的边界内协调流动商贩的民生权利与公共利益之间的关系，需要权力部门的自律和社会监督机制。

　　由此看，流动商贩的治理是一个综合问题。宏观上需要政府的政策引导，中观上需要部门制度的约束和法律规范，微观上还需要社区的积极参与以及市民对商贩的包容姿态。需要做好对流动商贩经营活动的时间约定、空间规划和伦理关怀。对流动商贩的治理从逐步形成服务规范系统、社会监督系统到最终走向商贩自治体系的构建目标。这种立体治理体系，笔者称之为“三维九元”治理结构(见图3) 。

　　(五) 商贩治理问题不纯粹是政府问题，最终应在政府与市场的结合中寻求出路

　　商贩问题是一个自下而上的循环形成过程。大规模的农民进城经商是改革开放后市场因素向农村渗透的结果。市场体制的建立和完善，增强了农民进城的流动性。这表现为一个市场现象，并表现为一个自下而上的运动过程。农民进城后遇到的是自上而下的治理问题，这表现为一个政府问题。政府要解决进城农民流动经商的失序问题，需要权力部门将其行为限定在维护城市秩序的合理界限内。但城市管理权力的构建和巩固有时会滋生扩张机制，使管理的权限突破应有的边界。超越边界的权力如果滥用，就会形成利益冲突，表现为政府治理失灵，并产生负外部性。流动商贩问题的治理形式上是化解城市管理的囚徒困境，本质上却是协调进城劳动力民生权利、部门权益和公共利益之间的关系。根本上是消除城市化夹角和消除二元结构的顽固性。单纯依靠政府治理，效果不好，流动商贩问题不仅是政府问题，还是一个市场问题，应在政府与市场的二维平面内寻求出路。

　　据笔者调查，云南昆明的米线摊市场，并不存在城管与商贩之间的直接冲突，原因是城管和商贩之间基于某种交易达成了行动默契，城管要求摊贩缴纳一定的“保护费”(民间说法) ，上级部门检查的时候，城管会提前关照，摊贩们会自觉收摊。城管和摊贩的矛盾转化为摊贩与管理部门的矛盾，冲突隐性化。此外，由于多数摊贩缴纳“保护费”而形成了对少数“未缴纳者”的自觉“排斥”，摊贩之间形成了相互监督和内部自治，形成了一种潜在的自律契约。诚然，城管与米线摊贩之间基于“保护费”的交易并不合理甚至违法，是一种扭曲的“市场”治理方式，但带给我们的启示是通过某种合理的市场“交易”方式，确能达到对流动商贩行动边界的有效制约。

　　(六) 启动农村内源发展的条件，新型城镇化可以化解流动商贩问题

　　二元结构的存在和异化是形成流动商贩问题的直接原因。我国畸形的工业化和短腿的城镇化实践，不仅没有打破二元结构，还使农村失去了内源式发展的基础，带来了一系列城市病害。启动农村内源式发展的条件，创新农业经营形式，发展家庭农场，提高农业经营收入，增加农民财富积累的途径，将农村优质劳动力资源留在农村，就能分流进城劳动力的数量，阻止农村的持续衰败。通过户籍制度、城市福利制度等市场化改革，建立平等的公共服务共享制度，使进入城市的农民工和小商贩真正融入城市，可以逐步改变进城流动商贩的弱势地位和边缘群体的心理认同，消除他们对城市管理制度的抵触情绪。只有把自己也当做城市主人的时候，他们才会真正意识到对城市秩序的扭曲也是自身福利的损失，维护美丽城市的秩序才会转变为自觉行动。将农村和城市两元协调发展起来，二元结构的对立性才会消除，新型城镇化的目的实现了，流动商贩的问题也解决了。

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