完善基层信访制度的几点认识

　　随着改革的不断深化，经济社会的不断发展，利益格局的不断调整，我国处于战略发展期的同时，还处于一个各种社会矛盾的叠加期。基层政府在畅通群众利益诉求渠道，努力化解社会矛盾和纠纷的同时，还要应对各种新情况、新问题、新矛盾。调查数据显示，75%以上的群众都会想着通过信访这一权利救济渠道去解决矛盾、纠纷。热点、难点、焦点问题给基层信访工作带来了很大压力。通过对一些上访案例的深层次分析，我们发现，导致目前信访案件涌现的一个重要原因，是政府特别是基层政府公信力的下降。

　　一、政府公信力和群众信访偏好

　　一般来讲，政府在公共管理过程中越是能够保持社会的公平与正义，政府的公信力就越强。“公信力较强的政府在处理社会纠纷时所做出的决定越容易获得社会成员的认可和拥护。政府的公信力越强，社会秩序越稳定，大量的社会争端和纠纷就可以通过正常的政治程序得到解决。反过来，如果政府缺乏公信力，大量的社会矛盾和冲突会在正常的整治过程之外解决，从而导致社会动荡。”

　　从逻辑思维来讲，经济的不断发展，人民生活水平不断提升，群众对政府的信任度应该有所提升。但是在现实生活中，民众对政府的信任度并没有提高。当争端或纠纷发生后，政府相关部门都会按照正常程序进行处理，但是政府的结论可能没有获得社会公众认可，群众对政府的不满情绪就会增加，最终通过上访这一渠道寻求得到更为满意的答复。“如果把上访案件的发生、发展、演变放到现代国家建构的框架中进行分析，就会发现当前我国社会公众与基层政府之间出现了较大的信任危机。即社会公众已经不再相信作为社会规则制定者和执行者的政府，政府和社会公众通过社会管理过程不断深化和再造各种紧张关系，最终导致政府和社会公众之间矛盾的公开与激化，从而影响到正常的社会秩序。”

　　目前，信访成为观察中国政府和社会互动的重要窗口，信访工作的开展状况与群众对基层政府的信任度有着密切关系。很多时候基层民众把信访作为一种“进攻性的武器”与地方政府进行博弈，信访这一行政救济渠道已成为群众面对纠纷时的选择偏好。

　　二、基层信访所涉问题及成因分析

　　在对 XX 市 2011 年的信访案件调查中发现，不论是上访案件的总量，还是越级进京上访的总量，抑或是集体性上访事件的数量规模，在 S 省各地级市中都排在前面。从这个层面上反映了 XX 市群众对基层政府的信任度相对较低。

　　(一) 针对村级问题上访

　　村级问题主要表现为村务财务、村矿矛盾、退耕还林、村委换届。该类型上访总量占到该市 2011 年上访总量的 36. 5%，达到上访总数的三分之一以上(见表 1) 。该类型案件产生的显性原因有两个: 一是国家政策在基层落实时地方实际情况与政策制定背景有所偏离。如某些煤炭资源储量大的乡村，煤炭资源带来经济利益的同时也出现了由于利益分配不均等产生的矛盾; 在对退耕还林的规划中，客观上对一些农户利益造成损失。二是农村村干部的权力过于集中，农村的补偿、救助等费用发放都由村干部作主，村民容易有不满情绪。这类矛盾本来该由乡镇政府、所在县级政府调和解决，但是由于基层政府的公信力较低，很多村民选择了上访这一路径，想要通过上级政府施压来解决矛盾纠纷。

　　(二) 针对城镇化进程中出现问题上访

　　城镇化进程中出现的问题主要是征地补偿和城建管理两方面。该类型的上访总量占到该市 2011年上访总量的 18. 6%，达到上访总数的五分之一左右(见表 1) 。我国是一个城乡二元结构明显的国家，城市的现代化与乡村的现代化步伐不一致。在加快我国城镇化建设过程中，第一步涉及的就是征地问题，我国现在大部分征地补偿都属于一次性补偿。怎么补偿，补偿多少，涉及到的群众越广，引发的问题就越多。在城市规划过程中，城市形象现代化同时也可能影响到民众的利益，如楼层规划中可能会影响到采光、绿化、公共设施等。这些都可能引发纠纷，且不易解决。民众会感到是基层职能部门的缺位，进而对基层政府信任度下降。这个问题也是集体上访问题聚集点之一。

　　(三) 针对经济待遇问题上访

　　涉及经济待遇的问题较多，但在 XX 市，主要是涉及拖欠工资、军干待遇、企业改制。该类型上访总量占到 XX 市 2011 年上访总量的 25. 6%，达到上访总数的四分之一左右(见表 1) 。XX 市是能源密集型城市，较高的劳动报酬和较多的劳动力空缺吸引着大批劳动力。农民工的大量涌入，拖欠工资上访就成为该市近几年信访的一个新问题; 涉及大批退伍军人的退伍安置问题也时有发生。另一个比较集中的问题是企业改制。曾在 20 世纪为该市财政做出贡献的多家企业由于各种原因面临着改制问题，职工养老保险的缴纳，改制后人员的分流安置、经济补偿，厂址、设备的拍卖等引发诸多纠纷亟待解决;发改委、经贸局、改制委员会、职工代表大会做出的方案有欠缺，这也成为上访尤其是集体、赴省、进京上访的聚集点。

　　(四) 针对经常性纠纷问题上访

　　该类型上访总量占到该市 2011 年上访总量的7. 4% ，这一部分囊括了医疗事故、劳务纠纷、遗产的分配不均(多发生在一些煤矿村、补偿金额较大的村寨) 、邻里纠纷、交通事故等上访问题(见表 1) 。这些问题涉及到的基层部门较多: 医院、劳动局、人社局、劳动仲裁委员会、交警队等。该类纠纷多是求助于信访部门与基层单位的一种“博弈抗衡”。信访这一救济渠道处理的好坏直接关系到民众对基层政府的信任度。

　　(五) 针对法律判决问题上访

　　该类型上访总量占到该市 2011 年上访总量的9. 8% ，达到上访总数的十分之一(见表 1) 。该类型上访俗称“翻案”，即对已有的判决不服，甚至对上诉之后的结果不服。在信访类型中，属于难度较大且上访者很难觉得满意的类型。

　　(六) 针对其他问题上访

　　比如偶然矛盾性问题、历史遗留问题、老上访户问题。该类型上访总量占到该市 2011 年上访总量的 2. 1%(见表 1) 。有些上访者提供的案件属于历史性案件，长达 10 年、20 年之久。还有一些老上访户的问题，这都属于“疑难病症”。该类型占的比重虽较小，但是处理不好对信访部门、基层政府、甚至对中央政府都能带来不好的影响。

　　此外，本调查还对该市近五年到市、赴省、进京上访总量进行统计(见表 2) 。我们在统计数量的基础上对部分上访者进行了访谈式调查。调查结果显示，基层民众通过赴省进京上访解决了的问题只占很小比例; 大部分赴省进京上访人员的初衷即“让中央知道情况”“让中央给地方施加压力”，这表现出基层民众对所在地基层政府的不信任。于建嵘文章中的数据表明: 目前党中央国务院在进京走访的农民心中还是有较高地位的，有 49. 5% 的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府威信直线下降。其中，对省级、市级、县级、乡级各级政府的信任度分别为 24. 6%、4. 5%、1. 7% 、0. 7%。

　　三、完善基层信访制度的几点认识

　　信访制度的完善要以提升政府公信力为前提，信访制度的完善又是提高政府公信力的重要部分。在对 XX 市信访问题的趋势、类型及其原因分析之后，结合该市的实际情况对信访工作的完善提出以下建议。

　　(一) 民主协商是完善信访制度的有效途径

　　1． 搭建民主协商平台，把政府决策引导到协商平台。一是政府在决策前组织相关部门进行调研，召开座谈会，协调各方关系，在处理与人民群众关系上，政府要坚持群众利益至上原则，多倾听群众的呼声，了解群众的疾苦，把人民群众的利益实现好、发展好、维护好，避免和减少矛盾的激化。二是基层政府深入群众，了解群众诉求，掌握群众上访的第一手资料，及时获得预警性、超前性信息，变被动应付为主动预防，走访基层，把有可能引起集体上访的苗头化解在基层，从源头上减少上访案件的发生。

　　2． 在出现矛盾纠纷案件时，不是防止上访者在街头“闹事”，而是要把他们主动引导到沟通的平台上进行协调，倾诉自己的苦处与诉求。各方当事人都可以充分表达自己的意见，争取自己的利益。通过深入沟通来达成共识，通过公平协商来达成解决问题的方案。

　　3． 在上访案件的处理上，发挥好相关职能部门的协调配合工作。“信访工作需要职能主管部门牵头，信访部门综合协调，相关单位密切配合，各司其职，承担起化解矛盾，维护社会稳定的责任。”

　　(二) 走亲民路线，扎实做好领导接访工作XX 市严格执行党政领导接访制度，党政领导公布电话号码，每周二定为领导接访日，做到在时间上保证，工作中带头，不回避矛盾，不推脱责任。自接访日推行以来，市党政主要领导以身作则，始终坚持坐班接访，遇到出差、开会、调研等公务活动，无法亲自接访时，委托其他领导干部代为接访，保证群众投诉有门路、说话有人听、听后有回音。

　　信访工作涉及面广、问题多、难度大。信访局独自面对，往往会出现责大权小的困惑。全员接访的工作思路，通过主要领导带头接访，在基层形成乐于接访、勤于接访的良好氛围。各级各部门党政主要领导自觉肩负起信访工作第一责任人职责，各乡镇都要设立信访接待室。

　　(三) 完善信访大厅长效运行机制XX 市信访部门学习“沈阳经验”，在信访大厅“联合接访、多方联动、依法分流、直接调处、全程监督”的功能基础上增加了“协调督办、责任查究”的功能。案件一旦进入上访这一行政救济渠道，信访大厅将发挥重要作用。信访大厅长效运行机制的完善必须使信访大厅有一定的裁决权，能够直接调处矛盾，而不再是矛盾的“批发部”，使其由“中转站”变为“终点站”。信访人认为大厅“说话能算数”，对于调处结果更容易接受。

　　首先，按大厅职能、上访案件需要，在大厅设立各种相关机构使平台功能齐全。司法部门、执法部门、行政部门在自己原单位信访渠道外再增设驻厅办公。如农经局、国土局、人社局、民政局、卫生局、城建局、经贸局、交通局、交警队等都在信访大厅有人员派驻，进行现场调解，不能现场处理的，做到包案领导清楚，责任人明确，确保案结事了。其次，在大厅设专门场所进行听证调解，通过公开举证、陈述，搭建平等对话、多方参与的平台，把问题摆在明处，把观点亮在桌面，给当事人一个明白。结合听证结果，联席会议合议结案。在信访事项终结后，定期回访，确保息诉罢访。

　　基层信访制度的完善对基层信访工作的开展有重要影响，其完善的程度直接关系基层民众上访量及赴省、进京越级上访的数量与规模; 影响着民众对基层职能部门决策的信任度、满意度; 对基层政府公信力的提升有重要作用。

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