公众导向思想下地方政府绩效管理实践探索

　　在我国，越来越多的地方政府开始推行政府绩效管理，并将其作为建设服务型政府的重要途径。地方政府绩效管理以什么理念为指导，既是基本理论问题，也是重大实践问题。

　　从我国的国情出发，地方政府绩效管理必须坚持公众导向理念，以公众需求为出发点，以公众满意为依归。

　　一、公众导向理念及其对政府绩效管理的意义

　　（一）公众导向理念的产生与嬗变

　　公众导向理念源于顾客导向理念。美国哈佛大学教授莱维特认为，顾客导向就是指企业“考虑如何通过产品以及与创造、传送产品和最终消费产品有关的所有事情，从而满足顾客的需要”［1］。顾客导向理念强调以顾客为本，以顾客需求为重点，以顾客满意为目标。

　　顾客导向理念被导入政府部门并成为政府管理的一个基本理念，则是始于新公共管理运动。公共管理运动改变了传统公共行政模式下政府与公众之间的关系，将接受政府服务的公众视为政府的顾客，主张建立“受顾客驱使”的政府。

　　政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而是忠实于顾客的公共服务供给者，“站在顾客的立场思考”，及时响应顾客的需求，追求顾客满意最大化。顾客导向理念对西方国家的政府绩效管理产生了积极而又深远的影响。“顾客导向理念的提出，打破了层级制和专业化，各项工作以顾客为中心，根据顾客需要重塑政府工作流程整合资源，为顾客提供适合其需要的公共服务，并将公共服务的质量与水平顾客满意度作为衡量政府绩效的重要指标。授权、顾客用脚投票、回应、效率、效能、责任等的有效运用，提高了公共服务的质量和水平，赢得了顾客的信任与支持，润滑了政府与公民之间的关系，增强了政府的合法性基础。”［2］美国学者丹哈特夫妇对新公共管理的理论和实践进行了反思与批判，提出了新公共服务理论，认为公民就是公民，不是顾客，政府应“服务于公民，而不是服务于顾客”。新公共服务理论倡导“公民优先”、“服务”理念，实现了从顾客导向到公众导向的转变，也为我国建设服务型政府提供了理论借鉴。“正是在对新公共管理理论忽视政府服务的公共性和服务性的基础上，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，为服务型政府的构建提供了重要的思想资源。”

　　［3］公众导向理念体现“公民为本”，追求“公众满意至上”。其要义在于：倾听公众呼声，回应公众需求，赋予公众选择权，实现公众对公共服务全过程（设计、提供和结果评价等）的积极参与，以公众满意作为评判政府工作好坏的根本标准。它回答的是政府的一切管理活动“到底为了谁”的问题，涉及政府管理的终极目标和根本价值选择［4］。

　　（二）公众导向理念是我国政府绩效管理的基本价值取向

　　从中国的现实语境看，“顾客导向”理念虽有可资借鉴之处，但不宜直接借用，更不宜大力倡导。公众导向理念更合乎我国政府的性质和宗旨，合乎科学发展观和服务型政府的基本要求，理应成为我国政府绩效管理的基本价值取向。

　　1. 顾客导向理念有其先天缺陷。顾客导向理念建立在公私部门及其服务的对象不存在本质区别的理论假设之上，这就使得顾客导向理念存在着先天缺陷。哈伯尔和格林认为，政府的顾客与市场的顾客是不一样的，政府的顾客所掌握的政治资源差距很大，依照市场机制进行运作会使公共部门的管理者对不同的顾客依照其不同的价值，采取不同的对待方式，甚至抛弃那些对其相对无价值的顾客［5］。波利特进而指出：“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。

　　顾客仅仅是公民的一部分，公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。”［6］在我国，人民是国家的主人，政府受人民委托管理国家和社会事务，对人民负责，受人民监督。如果政府奉行顾客导向理念，将人民的地位由主人降为“顾客”，不仅明显违背政府的性质和宗旨，而且也不可能被广大人民所接受。一些国内学者对此作了深入分析。张成福认为，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，“将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面认识公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱”［7］。齐明山指出：“政府把公众当作被动的被服务者或纯消费者，则与政府的宗旨是背道而驰的。”［8］
　　
　　2. 公众导向理念是服务型政府的本质要求。党的十八大报告提出，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。所谓服务型政府，“即在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府”［9 ］。服务型政府“以公众需求为导向，以为社会、企业和公民提供充足、优质和高效的公共服务为核心职能，并以社会公众的满意作为服务效率和质量的衡量标准”［10］。因此，公众导向理念是服务型政府的本质要求，也是服务型政府建设的基本出发点。

　　3. 公众导向理念是政府绩效管理的核心理念。党的十七大报告提出，要完善政府绩效管理体系，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系。“以公共服务为取向”，就是要求政府绩效管理必须遵循公众导向理念。只有坚持公众导向理念，政府绩效管理才能真正践行科学发展观，体现“以人为本”的发展理念；只有坚持公众导向理念，政府绩效管理才能真正得到公众的信任和支持，获得持续发展的动力。一些地方和部门就是因为没有很好地坚持公众导向理念，致使政府绩效管理出现偏差和扭曲，如：以“GDP 崇拜”、“管理———控制”为价值取向，忽视公众需求、公众满意；绩效管理过程封闭化、神秘化，公众难以实质性参与；以绩效评估代替绩效管理，绩效评估形式化，沦为新的形象工程、政绩工程。因此，必须把公众导向理念作为政府绩效管理的核心理念，以公众导向理念引领政府绩效管理的各项工作。

　　二、基于公众导向理念的地方政府绩效管理实践探索———以福建为例

　　2010 年 3 月，福建省委、省政府决定在全省乡镇以上机关和具有行政管理职能的单位全面开展机关效能建设，由此开启了福建政府绩效管理的序幕。经过 14 年的不断探索和完善，福建省机关效能建设取得了明显成效，在全国产生了较大的影响力和示范效应。一些专家学者对福建省机关效能建设的经验和做法给予高度评价，称之为“具有中国特色的本土化公共绩效管理”、“政府绩效管理的效能建设途径”、“政府绩效管理的福建模式”等。作为本土化的地方政府绩效管理模式，福建省机关效能建设坚持公众导向理念，着力破解发展难题，侧重解决政府管理机制、制度、方法和作风层面的问题，形成了较为系统的框架体系。

　　（一）以绩效目标为导向，科学制定绩效指标体系

　　绩效目标是绩效管理的基础和起始点。福建省要求，绩效目标设定必须符合科学发展观的基本要求，充分体现政府及其部门的职能职责，突出检验履职能力与绩效水平；围绕党委、政府的决策部署和中心工作设定绩效目标，保障党委、政府中心工作的完成。为确保绩效目标科学合理，符合民意，福建省建立和完善了绩效目标设定、审核与公示制度。

　　政府绩效评估指标体系围绕年度绩效目标精心制定，体现目标导向。近年来，福建省坚持科学发展理念，以目标为导向，进一步强化、细化和量化了质量、效益、民生、绿色、安全、创新等方面的指标。设区市的经济类指标权重由最初的 50%以上降到了 40%以下，民生方面的指标则由最初的 31%提至40%以上，科技创新和环境保护指标的比重也在不断上升。同时，将绩效管理对象细分为五类，制定不同的绩效指标体系，体现个性差异。比如，将设区市的考核指标分为“统一考核指标”和“分地区考核指标”，沿海地区重点考核工业增长、外贸出口、海水水质等内容，山区则重点考核流域水质、森林覆盖率等内容［11］。

　　为确保绩效目标的实现，福建省建立健全了责任分解、责任公示与责任追究制度。把各项绩效目标层层分解和细化，落实到具体单位和个人，形成目标分解和责任落实体系，并将绩效目标与绩效责任在一定范围内公示，以利于上级和群众监督。对绩效管理中敷衍塞责、弄虚作假、以权谋私的，依照责任追究制度严肃问责有关单位领导及责任人。

　　（二）构建绩效运行体系，确保行政权力高效、规范运行

　　一是开展行政审批制度改革，推动行政服务中心建设。福建省自 2000 年以来，已先后开展 13 轮行政审批制度改革，省级审批项目仅保留 331 项，精简率达到 84.95%。漳州市通过 8 轮行政审批制度改革，市本级只保留 76 项行政审批项目，成为全省审批事项最少的设区市［12］。泉州市通过职能整合、流程再造，变分散审批为集中审批、串联审批为并联审批，提高了审批时效。在行政审批制度改革过程中，福建省在省直部门及各市、县（区）普遍设立了行政服务中心，实现了行政审批和便民服务一站式办理。漳州市行政服务中心作为全省首家综合性行政服务平台，已有 68 个市直单位 495 项审批审核和便民服务项目进驻，并且在全省率先制定行政服务标准，绘制行政服务流程图，以标准化促权力规范运行［13］。

　　泉州市行政服务中心已有 40 个部门 489 项行政审批项目进驻，实行“一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结、一次性收费”；在全国率先推行面向企业的全程式网上审批，24 个部门178 项审批服务项目已实现全程式网上审批，其中 11 个部门41 个审批服务项目实现市县网上审批联动［14］。

　　二是推进政务公开，实现行政权力公开透明运行。早在2001 年 9 月，福建省就颁布实施了《福建省政务公开暂行办法》，要求全省各级政府及其部门必须实行政务公开。2007 年起，又在漳州市、省建设厅和省地税局等市、单位开展行政权力公开透明运行试点。《政府信息公开条例》颁布实施后，福建省不断加大政务公开力度，优化公开内容，丰富公开形式，拓展公开层面，取得了积极成效。中国社会科学院 2011—2013 年连续三年的评估结果显示，福建省政府透明度分别位居省级政府的第 4 名、第 8 名和第 6 名［15］。

　　（三）建设绩效监控体系，确保绩效管理落到实处

　　一是加强绩效管理过程监控，做好效能督察工作。福建省各地各单位普遍建立了绩效管理工作定期汇报分析制度，及时发现和解决存在的问题。各级效能办通过明察、暗访、检查、抽查、督办、电子监察等方式，针对机关及其工作人员履行职责的效能情况、中心工作任务和重大决策部署的落实情况、社会公众反映强烈以及侵害社会公众利益的突出问题进行效能督察。对于督察中发现的问题，除要求被督察单位和人员进行认真整改外，还要按照相关规定扣减其绩效评估分数，并对责任单位和责任人实施效能问责。据统计，截至2011 年 11 月，福建全省共对违反机关效能建设规定的工作人员实行效能告诫5 559 人次，诫勉教育 3 580 人次；移送纪检监察机关立案 668 件，给予党纪、政纪处分 575 人；移送司法机关立案 111 件，追究刑事责任 62 人［16］。

　　二是建立效能投诉网络，认真查处群众的效能投诉件。福建省建立了省、市、县三级机关效能投诉网络，并就机关效能投诉中心的职责权限、工作原则、工作内容和要求、工作纪律、工作规程等事项作出了专门规定。机关效能投诉中心依托在纪检监察机关，实行“分级负责，归口办理”，受理群众对效能问题的投诉，实行“有诉必理，有理必果”。2012 年 6 月，《福建省办理机关效能投诉事项“路线图”》颁布实施，进一步规范了机关效能投诉工作机制。2000 年以来，福建全省机关效能投诉中心共受理投诉 154 878 件，应办结 145 210 件，实际办结 135 598 件，较好地维护了群众利益［17］。

　　三是全面推进预算绩效管理，提高财政资金使用绩效。福建省自 2010 年起全面推进预算绩效管理，初步构建了覆盖所有预算部门单位和财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理机制。截至 2013 年底，省直部门绩效管理覆盖率超过 90%，绩效目标编报涉及财政资金超过169 亿元，绩效评价财政资金超过 165 亿元［18］。自 2013 年起，福建省正式将预算绩效管理纳入政府绩效管理指标体系，通过“财政资金绩效管理覆盖率”等量化指标分别对省直部门和设区市进行评估。

　　（四）完善绩效评估体系，促进绩效水平提升
　　
　　2004 年 7 月，福建省出台了《关于开展政府及其部门绩效评估工作的意见》，选择莆田市政府和福建省发改委、建设厅、国土资源厅作为政府绩效评估试点单位。2005 年，评估范围扩大到福建全省 9 个设区市政府和 23 个省政府组成部门。此后，政府绩效评估逐渐扩展，纵向上延伸到最基层，横向上拓展到党群系统、其他国家机关。其主要做法是：

　　一是实行指标考核、公众评议与察访核验相结合，注重公众参与和监督。在指标考核方面，数据采集责任单位提供考核数据，统计部门负责审核、汇总、计算，效能办牵头进行考评；在公众评议方面，统计调查部门组织人大代表、政协委员、企业经营管理者、管理与服务相对人、相关部门与基层单位工作人员、城乡居民等不同群体人员评议政府及其部门的工作，每年两次，一般通过电话调查、入户调查、街访调查、邮寄调查和网络调查等方式进行；在察访核验方面，由效能办组织相关人员，通过现场察访、跟踪项目、查核数据等方法，对被评估单位进行明察暗访。

　　二是强化结果应用，促进绩效水平提升。绩效评估得分由指标考核得分（60%左右）、公众评议得分（40%左右）、察访核验扣分三部分构成，分为优秀、良好、一般、差四个等次。绩效管理类别不同，指标考核、公众评议的权重也有所不同。在绩效评估结果运用方面，主要采用四种方式：一是通报公示。

　　绩效管理情况及评估结果报送同级党委（党组）、政府审定后，在一定范围内通报公示。二是严格奖惩。绩效评估结果抄送组织人事部门，作为干部选拔任用的重要依据。对绩效突出的，给予表彰奖励；对绩效低下的，进行批评教育、责令改正和实施问责。三是反馈整改。形成分地区、分单位绩效管理及评估情况报告，逐一进行反馈。被评估单位要进行深度分析，查找薄弱环节，制定整改措施，促进绩效提升，并将整改情况纳入下一年度绩效评估。四是责任追究。对绩效管理工作中弄虚作假的，一经查实，评估等次确定为差，并追究单位主要领导及责任人员的责任。

　　（五）健全绩效制度体系，实现绩效管理制度化、规范化

　　2000 年以来，福建省相继出台了《福建省机关效能建设有关基本制度》、《福建省机关工作人员效能问责办法》、《关于推进行政服务中心标准化建设的意见》等规范性文件，形成了系统完备、运行有效的绩效管理制度体系。《福建省机关效能建设工作条例》作为全国第一部规范机关效能建设工作的地方性法规，已于 2014 年 1 月 1 日起正式施行，标志着福建省政府绩效管理从此步入法制化轨道。

　　为实现政府绩效管理精细化、程序化和规范化，有效加强政府绩效监控，福建省监察厅、效能办、标准化研究院共同出台了《福建省政府绩效管理规范》（福建省地方标准 DB35/T1410-2014），对政府绩效管理机构、绩效管理人员、绩效管理过程、绩效管理方法等进行了详细规范，自 2014 年 6 月 5 日起实施，福建省政府绩效管理由此进入标准化时代。

　　三、关于推进公众导向型地方政府绩效管理的几点思考

　　从总体上看，我国政府绩效管理仍处在试点、探索阶段，面临许多新情况、新问题，需要在总结经验的基础上逐步完善和推进。加强和改进地方政府绩效管理，必须坚持以科学发展观为指导，遵循公众导向理念，构建科学的政府绩效管理机制，不断提高政府绩效管理的制度化、规范化水平。

　　（一）树立和强化公众导向理念

　　政府绩效管理中坚持公众导向，是坚持立党为公、执政为民理念的必然要求，也是提升政府公信力的必然选择［19］。

　　早在机关效能建设伊始，时任福建省省长的***同志就强调指出：“机关效能建设的最终目的是要解决效率问题、作风问题、廉政问题，解决为人民群众服务的问题。”

　　［20］提高机关效能就是提高为人民服务的水平，这就是机关效能建设得到人民群众拥护和支持的根本原因。一项调查结果显示，福建省自开展机关效能建设以来，人民群众对政府工作的信任度和满意度逐年上升，2012 年对设区市政府和省政府部门工作的公众评议分数由 2007 年的 83.5 分上升到 87.1 分，提高了4.3%［17］。在地方政府绩效管理中，应始终坚持以“公众”为核心，做到准确识别“目标公众”，正确了解“公众需求”，根据“公众评价”改进政府公共服务，提高服务绩效［21］。为此，应大力培育和弘扬以公众导向理念为核心的绩效文化，使绩效意识、服务意识、公众满意意识转化为公务员、社会大众的内心信念，为地方政府绩效管理营造良好的环境和氛围。

　　（二）构建整体性绩效管理框架

　　“进入 21 世纪，西方政府在绩效管理方面有一个明显的趋势，即较为普遍地建立起整体性的绩效管理框架。”［22］如：英国制定了《公共服务协议》，加拿大构建起《管理问责制框架》，澳大利亚昆士兰州政府公布了《昆士兰州政府绩效管理框架指南》。整体性绩效管理框架涵盖绩效战略、绩效评估、绩效控制、绩效沟通、绩效改进等各个纵向环节，涉及绩效战略、绩效计划、绩效目标、绩效指标等不同管理层次。机关效能建设从其内涵和实际做法来看，基本构成整体性绩效管理框架，契合了西方国家的这一发展趋势。在政府绩效管理的起步阶段，为了减少阻力、积累经验，选择单项式改革并设法取得突破也许是一个较为稳妥的策略，但从长远来看，单项式改革的作用有限，因为政府绩效就是多种因素综合作用的结果。政府绩效管理如果过于倚赖单项式改革，很容易误入歧途。例如：一些地方以政府绩效评估代替政府绩效管理，陷入为评估而评估的误区；一些地方过于夸大“万人评政府”的作用，盲目追求规模效应、宣传效应；一些地方结果运用简单化，搞“末位淘汰制”，弄得人人自危。因此，地方政府绩效管理要有战略眼光和顶层战略设计，将注意力和重点放在构建整体性绩效管理框架上，全面推行政府绩效管理。

　　（三）实现公众对地方政府绩效管理的全程、深度参与

　　韦伯曾经指出：“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能，就向批评界隐藏它的知识和行为。”

　　［23］绩效管理在本质上是发现问题、诊断问题，并在此基础上持续改进绩效的重要工具［24］。一些地方政府官员出于自身利益和权威的考虑，往往倾向于将政府绩效管理变成一种内部管理工具和控制手段，消极对待甚至暗中抵制公众的参与和监督，因而导致地方政府绩效管理大多停留在“公众有限参与”的层次，地方政府主导公众参与的内容、形式、程序与结果，公众只能消极、被动地参与，对绩效结果及其使用影响有限。造成这种状况的主要原因在于：公众缺乏足够的参与意识和参与能力；地方政府对公众参与重视不足，或者对公众参与有疑虑甚至是误解；公众参与缺乏制度保障。

　　公众导向理念要求公众全过程深度参与地方政府绩效管理，成为政府绩效计划与目标制定的积极参与者、政府绩效评估的最重要主体、政府绩效改进的最大推动力。首先，在制定绩效战略和绩效计划，确定政府绩效目标时，要接受公众的审议和质询，充分体现民意；其次，在建构政府绩效指标体系时，要确保民生指标占有较大权重，并将政府绩效评估方案予以公开，接受公众的监督；再次，在政府绩效评估过程中，改进公众评议的程序和方法，加大公众评议权重，为公众评议提供便利和保障；复次，建立绩效信息管理系统，加大绩效信息公开力度，确保公众的知情权、参与权；最后，加大结果运用力度，建立政府绩效报告制度，向公众公开绩效改进计划及其实施结果。

　　（四）建立健全地方政府绩效管理的领导体制和工作机制

　　政府绩效管理作为一项长期、艰巨、复杂的系统工程，必须统筹领导、周密安排、持续推进，这就需要建立权威的领导体制和有效的工作机制。福建省在机关效能建设开始后不久就成立了机关效能建设领导小组，作为全省机关效能建设工作的领导机构。领导小组由省长任组长，成员来自省纪委、省委办公厅、省委组织部、省委宣传部、省政府办公厅、省监察厅、省人事厅、省财政厅、省统计局等部门，定期、不定期召开会议，研究部署机关效能建设工作。领导小组下设办公室作为常设工作机构，负责组织、协调和监督机关效能建设工作。各级各部门按照省委、省政府要求，相继建立了机关效能建设领导小组及其工作机构，从而形成了“党委统一领导，政府组织实施，纪检监察组织协调，部门各负其责，群众积极参与”的领导体制和工作机制。福建省的这一做法不仅行之有效，而且足以为国内其他地方提供借鉴。

　　（五）地方先行先试，推动政府绩效管理立法进程

　　政府绩效管理是一个没有终点的、持续渐进的进程，政府绩效管理制度则是政府绩效管理持续深入地开展下去的根本保障。西方国家普遍重视政府绩效管理立法，其立法经验值得我们借鉴。如：美国国会于 1993 年通过《政府绩效与结果法案》，确立了联邦政府绩效管理的基本法律框架；英国先后颁布《地方政府法》、《国家审计法》、《绩效审计手册》等法律法规，为政府绩效管理奠定了法律基础。在我国，政府绩效管理立法是必走之路，其意义正如专家所指出的“：绩效立法以法律形式强行要求各级政府及其部门统一推进绩效管理，有利于绩效管理在各级政府的全面推进；绩效立法确立政府绩效管理的制度框架，为项目、部门或行业系统的绩效管理奠定统一的制度基础，有利于绩效管理的规范性和持续性，避免因领导人的更替或主观意志的变化而变化；绩效立法能够为项目、部门或行业系统内部的比较评估提供制度平台。”

　　［25］但从我国当前的实践来看，政府绩效管理刚刚起步，经验积累不足，一些理论与实践问题尚需进一步探讨，国家统一立法的条件不够成熟。在这种情况下，有条件的地方可以先行开展政府绩效管理地方立法。黑龙江省哈尔滨市于 2009 年 6 月出台了《哈尔滨市政府绩效管理条例》，开政府绩效管理地方立法之先河；福建省也于 2013年 11 月出台了《福建省机关效能建设工作条例》，成为全国首个政府绩效管理省级地方性法规。可以大胆预期，我国政府绩效管理立法将循着“地方性法规———行政法规———国家法律”的渐进式立法之路前进，福建省和哈尔滨市两地的经验与做法值得重视、总结和推广。

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