库珀行政伦理思想之于中国的价值

　　第四章 库珀行政伦理思想之于中国的价值

　　第一节 库珀行政伦理思想的学术价值及其局限性。

　　实事求是的说，库珀作为美国行政伦理学领域举足轻重的学者，其行政伦理思想对美国甚至是世界的行政伦理研究及发展都起到了非常积极的推动作用。当然，在我们肯定其学术价值的同时，也应该理性的去发现其不足之处。只有辩证的去对待库珀的行政伦理思想，谦虚学习其精华、理性分析其局限，才能为今后更好地研究行政伦理提供最有利的帮助。

　　一、库珀行政伦理思想的学术价值。

　　在本文看来，库珀的行政伦理思想的学术价值主要体现在两个方面：一方面它为行政组织和行政人员指明了实践行政伦理的方向，即行政组织和各个部门培养负责任行政的能力，以及行政人员个人掌握解决具体伦理困境的方法。进一步来说，库珀行政伦理思想的贡献可分为以下几方面：

　　第一，强调研究伦理困境所发生的社会背景。行政伦理作为一门年轻的学科是历史悠久的政治伦理的一部分。伦理困境在公共行政过程中的不断产生是导致行政伦理产生的直接动因。所以说，对伦理困境产生的背景进行研究是行政伦理研究的一块重要的领域，在这基础之上，还可以为伦理困境的解决提供切实可行的办法。库珀的研究方法的贡献在于为我们研究行政伦理提供了宝贵的理论指导和具体实践的方式。在库珀看来，现代的行政伦理产生的社会背景是一个相对特殊的、一个后现代思维与现代思维相互交叉的社会环境。在这样如此复杂的环境当中，伦理困境产生的动因也就会变得越来越复杂。只有清晰、理性的辨明这种复杂的社会环境，才能够为解决行政伦理困境提供行之有效的解决方案。

　　库珀在他的著作中提到："如果想正确彻底地研究行政伦理，就一定要清楚的了解行政主体所处的社会和文化环境，这一基本方法可以很好的体现所处的伦理状况，真正能够解决行政伦理困境问题的最佳解决方案必须与冲突所发生的具体特征相结合。

　　库珀的这种思维方式能够从具体的社会环境切入，从而更好的解决行政伦理冲突的问题，这不能不说是行政伦理领域在具体解决实际问题上的一项重要的理论贡献。

　　第二，明确了行政主体（即行政组织和行政人员）的职责。从一般意义上来讲，行政伦理研究就是一门研究行政责任的科学。行政责任的研究是行政伦理研究领域里一个非常重要的组成部分。库珀的行政伦理思想在明确了行政组织责任的同时，也确定了行政人员的责任。可以说，从行政组织和行政人员的双重维度去研究行政责任伦理开创了行政伦理研究的一个新模式。

　　行政人员与行政组织在整个行政管理的过程中都要担负属于自身的职责，二者共同组成了行政行为的主体。如果有行政组织和行政人员对自身职责不明确的情况出现，其结果就会导致各种行政问题的产生，行政成本提高、行政效率下降以及行政资源浪费的情况就不可避免。在库珀看来，相当一部分伦理困境的产生都与行政主体对行政责任意识的缺乏有直接或间接的关系。行政责任与义务的对抗性和冲突性是伦理困境产生的实质。在前文对行政责任一节的阐述中我们可以得知，行政主体对其自身行政责任的不确定，导致在具体的管理实践过程中无法真正的承担责任和履行义务，从而引发了不负责任的行政行为。库珀在这一方面的贡献就在于为行政主体明确自身的职责和义务提供了可行性的参考，有效地解决了这个问题。

　　第三，注重伦理自主性在行政管理过程中的作用。行政伦理自主性在防止和有效解决伦理冲突的过程中发挥的着不可替代的作用。行政人员在行政执行的过程中，扮演的是公民的受托人的角色。这一角色赋予行政人员要使组织的目标与公民的目标和利益相一致的使命。而行政人员个人作为社会中的一个自然人，又有着普通公民的角色。所以说，只有处理好行政人员个人、组织与公民这三者之间的关系，充分发挥行政人员的伦理自主性，才能更好的应对不道德的上级或组织，实现负责任的行政。

　　第四，合理恰当的案例分析更好地帮助了人们理解并解决行政伦理困境。库珀在阐述其伦理思想的整个过程中很好的利用了案例真实还原的方法，生动而有效的表达了其伦理思想。特别是更好的帮助了行政行为主体即行政组织和行政人员从本质上了解行政伦理困境，并且引导他们为解决这一困境进行独立思考。

　　库珀之所以运用理论联系实际的这种方法，其真正目的就是能够为行政组织和行政人员提供一个鲜活的模板，让他们能够对号入座、身临其境的去感受行政伦理困境发生的全过程，从而在理解、消化和吸收的基础上能够在未来的行政管理过程中合理、高效地解决伦理困境的问题。可以非常肯定的说，库珀的一大贡献就是通过这一方式有效的提高了行政组织和行政人员在面对具体的行政管理过程中出现的伦理困境时的解决能力。

　　二、库珀行政伦理思想的局限性。

　　在前文的论述中，我们简洁扼要地分析了库珀行政伦理思想的价值。当然，从理性的角度去考量，其伦理思想也有一些相对的局限性。这一局限性主要表现为以下两方面：

　　第一，对产生伦理困境的实质的认识上有误。库珀错误的把责任和义务看成是产生行政伦理困境的实质，并没有意识到人与人之间、人与组织之间以及组织与组织之间的利益冲突才是其真正的实质。行政伦理研究的目的就是分析与协调行政领域中人与人之间的社会关系。从本质上来讲，人与人之间的利益关系就代表着人与人之间的社会关系。通过分析我们可以很直观的看到，只要利益关系得到了妥善的协调与解决，那么人与人之间的矛盾冲突就很难产生。从另外一个角度来看，人与人之间的利益关系同样也是所有道德关系的实质。只有处理好各种各样的利益关系，道德关系才能得到有效的协调。综上所述，正是因为行政领域中各种利益关系与冲突没有得到妥善的协调与解决，才最终导致了行政伦理困境的产生，从而各类的行政问题就会随之发生。所以说，利益冲突才是行政伦理困境产生的根本性原因，而不是库珀所谓的责任与义务。

　　库珀之所以造成这样的错误，其根本原因是因为他颠倒了利益冲突和责任冲突二者之间的关系。他在其著作中写道："在行政管理过程的实践当中，权力冲突、利益冲突和角色冲突是伦理冲突最基本的三种表现形式。"同时他还提到，利益冲突产生的原因是行政组织内部的责任冲突所导致的。从以上的分析中，我们可以明确的得出，由于库珀错误地把现象看成是本质，也就是混淆了本质与现象二者之间的关系，最终得出了这样错误的结论。

　　第二，从学科建设的角度来看，对行政伦理原则缺乏整体而全面的分析。库珀行政伦理思想的局限性的另一个表现就是在其整个行政伦理思想体系中，对行政伦理原则的研究和分析上缺乏一个系统的理论总结。这一局限会对深入研究其思想的人们造成一定的阻碍。我们必须承认，库珀致力于追求为人们提供一个具有更强的可操作性和实践性的实现负责任行政的方法，从而更好地解决行政伦理困境。但是如果我们从行政伦理的学科建设的方向上来看，就非常有必要对行政伦理原则进行全面而深入的理论分析。任何一门学科建设的完善，都要对其强大而严谨的理论指导提出很高的要求。库珀在这一点上的局限性，做为一个行政伦理的研究者，我们必须清醒的意识到。

　　另外，从国情的角度来分析，库珀的行政伦理思想根植于西方资本主义的政治、经济、文化和社会的大背景之中，所以必然带有资本主义腐朽的一面。库珀虽然把公众利益看做是一切负责任行政行为的根本，但是却又掩盖不了是为了维护资产阶级统治的目的。我们一定要有"取其精华，去其糟粕"的意识，才能更好地从其思想体系中收获宝贵的财富。

　　第二节 库珀行政伦理思想对中国的启示。

　　毫无疑问的是，库珀作为美国的行政伦理学家，其伦理思想的价值和对行政伦理研究和发展的贡献不仅在美国，乃至整个世界范围内都有着举足轻重的地位。

　　虽然与美国的资本主义制度相比，作为我们社会主义制度的中国在国情上有很大的差异。但是，仅从两国在行政伦理发展的过程中所遇到的问题上来看还是会有很多相似之处。所以说，对库珀行政伦理思想的研究从理论到实践上都有诸多可借鉴之处。

　　一、提高行政伦理发展水平。

　　与美国或世界许多其他国家相比，我国对于行政伦理的研究与发展起步相对较晚。在 20 世纪 70 年代末 80 年代初，随着我国改革开放的逐步实行，社会的各个阶层都有了崭新的面貌。经济的腾飞让人民的生活水平和国家的整体实力都得到了极大的提高，可是高速发展的背后，诸多的、不适合时代发展的社会问题也随之而来。为了能够实现更好、更快的发展，就必须对国家和政府的公信力、领导力提出更高的要求。那么，行政伦理是行政组织和行政人员在公共行政管理过程中时刻面临的问题。行政伦理发展水平的高低，直接或间接地决定了国家和政府的执政能力的高低。所以说，重视和加强我国行政伦理的研究和发展是一个非常重要的任务。

　　时代的发展要求我们必须建立属于自己的、具有中国特色的行政伦理思想体系，从而为我国的快速发展提供理论指导。现实情况是，从改革开放起的 20 年来，我国的行政伦理虽然得到了很快的发展，但是，与其他发达的西方国家相比还有很大的差距。甚至很多理论都是照搬照抄过来的东西，这都是不能不面对的现实问题。在这里，库珀的行政伦理思想无论从理论上还是在实践中都会为我们提供现实可行的指导。例如，在其思想体系中有关对行政责任的论述，以及他所提出的"负责任的管理模式"和内部控制与外部控制相结合的解决伦理困境的途径等理论，都对我国行政伦理的研究和发展水平的提高提供了现实借鉴。

　　二、加强行政伦理法制化建设。

　　实事求是的说，我国在行政伦理法制化的建设上面取得了一定的进展。一系列有关公务员行为规范的出台确实为我国的公共行政人员在行政管理过程中提供了相应的参考准则。但是，我们不能不理性的去对待在行政伦理法制化建设过程中所出现的一些问题。第一，国家所出台的这些文件还仅仅只停留在"规定"层面，并没有上升为法律，这就造成了效力等级太低的事实，缺乏强制性和权威性。

　　第二，所出台的这些规定在内容上太笼统，缺乏惩治办法和力度，在具体实施时操作性不强。第三，错误地把行政主体的义务、纪律和伦理规范相混淆，极易导致行政人员对行政伦理规范的忽略。第四，缺乏相应的组织制度保障。

　　鉴于以上所出现的问题，我们可以理性地借鉴库珀的行政伦理思想，同时结合我国的实际国情，对我国行政伦理法制化建设进行有效地完善。

　　首先，加强行政伦理立法。在将行政伦理规范写入宪法、刑法以及行政法的基础上，还要制定相应的行政道德法规及实施细则。并且，在细节的可操作性上一定要尽可能的体现。例如，在礼品申报制度上，《美国行政部门雇员道德行为准则》就规定，雇员所收受的礼品每次不得超过市场价 20 美元的非索取的馈赠，一年内从同一渠道所接受的馈赠不得超过 50 美元。"其次，建立相应的专职机构对行政伦理规范的执行进行监督。保证行政人员恪守行政伦理规范的一个必要条件就是对违反规范的行政人员依法严惩。在这一点上我们同样可以借鉴国外的成果经验--建立行政伦理委员会。该委员会的职责有：一，检查行政人员在行政管理过程中的行政道德履行问题。二，受理对行政人员违反法律、法规以及行政道德行为的控告、检举。三，调查并处理行政人员的违规行为。四，受理行政人员对委员会对其做出的处理、建议等不服的申诉。

　　行政委员会的宗旨是加强行政组织以及行政人员的行政道德建设，提高行政人员的行政道德修养，提高行政效率，保证行政行为合法化。

　　最后，完善行政人员行政伦理教育以及培训制度。实事求是的讲，现今我国的公务员的教育、培训制度已经相对比较规范了。我们应当在此基础之上，努力修补方法单一、缺乏长期性计划的缺陷，从而使得这些制度更加完善。第一，应该通过立法的方式来保障行政人员教育、培训工作的进行。第二，在教育、培训的方式上应该遵循理论联系实际、讲究实效、学用一致等原则。

　　三、提高行政人员个人伦理自主性。

　　在我国，现行的科层制的行政体制决定了权力等级结构呈金字塔形式排列，这种坚固而有序的等级制度严格要求下级服从上级。通常来说，行政人员的行为要受到其自身的秉性和良知的控制和支配。可是，当行政人员进入体制内并形成等级关系时，他们的行为就必须被统一协调，这时，外部控制资源就随之产生了。

　　当这种情况发生时，行政人员的内部秉性甚至良知都不得不做出让步，从而用来迎合外部控制的要求，科层制度的控制就成为主导的控制力了。换句话说，为了系统的和谐，当行政人员进入体制内后，自主的选择能力就消失了。组织中的行政人员要以服从和忠诚为美德。

　　虽然说科层制的优点是能够规范行政秩序、提高行政效率，可它又是一把双刃剑。行政人员在进入体制内就完全丧失了个体伦理自主性，对组织的命令或要求进行自主道德评价的意识也会消失，他们会逐渐认为其行为方式都是受上级的支配，不会再有任何的道德责任感。在这种情况下，最终导致的结果是行政人员的个人伦理自主性降低，道德责任感丧失，甚至在他们执行错误的命令而对大众的利益造成侵害时也不会有良心上的自责。

　　在库珀的行政伦理思想体系中，保持行政人员个人独立的伦理自主性是应对组织或组织中上级不道德行为的有效途径。它引导我们，提高我国行政人员的个人伦理自主性对我国当前行政伦理建设进行深度的思考和启发。首先，行政人员的个人伦理自主性并不是概念化的、思想灌输的伦理原则，而是提倡现实的、并关注人本身的伦理学；其次，行政人员的个人伦理自主性把公民责任视为道德底线，它是发挥个人主观能动性的一种行为选择，而不是被动的和机械的道德概念；最后，个人伦理自主性能够帮助我们对个人伦理和制度伦理进行有机整合。

　　当我们能够真正了解到个人伦理自主性的作用时就会总结出，行政人员在行政管理的实践过程中，首先应该对所处的组织和所服务的领域中的群体利益、个人利益以及其它所相关的利益进行充分的了解、分析和权衡，之后在遵守政策、法律法规和组织制度的基础上做出负责任的行政行为。

　　四、提高行政组织工作效率。

　　一个组织是否能够正常、高效的运转取决于很多因素。而在库珀看来，行政责任同样是一个影响行政组织工作效率的重要因素。在他的思想体系中特别强调了行政道德责任的重要性。他认为，一个负责任的、合格的行政组织应该能够在为其组织成员提供一个良好的道德环境的同时还能够给其组织成员一定的外在压力，从而形成外部控制力，以便更好的承担组织的责任和履行组织的义务。这同样也是一个负责任组织的必备条件。在传统的科层制的大环境下，如果各级行政组织没有对行政责任做出足够的重视，就很容易导致行政组织和行政人员缺乏承担责任的意识。最终的结果就是使得行政资源造成极大的浪费，大量的行政问题也会随之产生，行政效率下降，进而侵害社会公众的利益。因此，行政组织和行政人员都要明确自身的责任，最终达到提高行政工作效率的目的。

　　其实在我们国内，类似于这种由于行政责任缺失而导致行政组织内部责任不清，从而引发的行政伦理事件也经常发生。这些事件频发就会使得行政资源浪费、行政成本上升。所以说，加强并明确我国行政组织和行政人员的责任同样可以降低处理行政事务的成本，在一定程度上避免行政资源的浪费，进而提高行政组织和行政人员的办事效率。库珀通过列举恰当的实例来强调行政组织和行政人员要承担其行政道德责任和履行行政道德义务的思想无疑为我们提供了宝贵的理论与实践经验。

　　本章小结。

　　本章作为本文的最后一章与第二章一样也是重点章节。在前文对库珀行政伦理思想进行了梳理和论述之后，本章首先从客观理性的角度对其伦理思想做出了自己的评价。而后，结合我国的实际国情，又从提高我国行政伦理发展水平、加强我国行政伦理法制化建设、提高行政人员伦理自主性以及提高行政组织工作效率等四个方面客观总结了库珀行政伦理思想对于中国的现实借鉴意义。

　　总体来说，库珀行政伦理思想是集其丰富的人生阅历、刻苦的专研精神以及令人艳羡的智慧于一体的宝贵财富。虽然说在个别细分领域可能还有一些不足之处，但是无论是其著作还是其思想体系的创新性等都为行政伦理研究领域的发展做出了积极的贡献。