库珀行政伦理思想的基本内容

　　第二节 库珀行政伦理思想的基本内容

　　库珀从行政管理实践的角度来探索行政伦理问题，所以其伦理思想往往能够一语中的的道出问题的关键所在。在库珀看来，在行政管理的过程中，伦理冲突的产生是不可避免的，而行政人员和行政组织是伦理问题产生的主体，他们对行政伦理问题的产生和解决都有不可推卸的责任。

　　一、以行政人员为主体的伦理思想。

　　（一）行政伦理学的关键是行政责任。

　　责任做为一种伦理学的概念经过长时间的沉淀，在伦理学实践中脱颖而出，一直是中西方行政伦理思想的核心概念之一。管理学大师杜拉克对责任这一概念也有其自己的看法："在后资本主义时代，责任是构建社会与组织的基础和最基本原理。在某种层面上来说，责任的实践往往决定了一个政府的执政水平。"美国著名行政学家乔治·弗雷德里克森也指出："政府行政实践的核心问题是责任问题。"库珀也同样认为责任是建构行政伦理学的关键概念。

　　在库珀看来，行政责任在一般情况下有广义和狭义的区别。从狭义的角度去理解，所谓的行政责任就是指公共行政人员在代理人角色的情况之下要对多个委托人（政府官员、组织的上级、公民以及职业性协会等）负责，并且包含了复杂的责任内容。 从这个角度讲，行政人员要对自己在具体的行政管理过程中所做出的违纪行为以及不道德行为负责，并依法接受相关机构的处罚。而广义的行政责任我们可以从以下几方面来理解：首先，一个国家所有的政府行政机构要对全体社会公民负责；其次，在行政体系内部，利用垂直的上下级责任关系把组织和个人连接在一起，实行责任分工和权力分解，通力开展行政工作；再有就是前文所提到的狭义的行政责任。库珀从广义的角度出发，把行政责任分为客观责任和主观责任来进行理解和研究。

　　1.客观责任。

　　职责和应尽的义务是客观责任的两个具体表现形式。作为客观责任的两个层面，职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的途径，它包含上下级关系，其目的是保证权威自上而下的行使从而实现既定的目标。和职责相比，义务相对来说更为根本。

　　引用库珀的观点来表述，"客观责任是由两种或两种以上的权力来源（例如法律、组织上级、民选官员和公众等）从外部强加给我们的，它源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待。"从服务的性质这一角度去剖析，政治责任、法律责任与岗位责任可以看做是客观责任的三种具体表现形式。政治责任的诉求是行政主体必须要对人民负责、时刻代表最广大人民的利益；法律责任则要求行政主体在行政执行过程中的具体行为必须符合法律法规；而岗位责任主要是关注的是行政主体对自身行政角色所承担的职责的履行。

　　从服务对象的角度来分析，行政人员要对组织上级、民选官员、职业协会以及公民等负责。首先，行政人员要直接对组织的上级负责。切实贯彻上级的指示，确保能够解释自己的行政行为，一定要把工作计划与组织目标的实现统一起来。

　　同时，客观责任也要求对下属负责，在明确职责分配的同时要适当的授权于下级。

　　其次，行政人员在具体的行政管理实践过程中也要体现民选官员的意志。如同公共政策是组织任务和使命的基础一样，行政人员对制定政策者的义务超过了对组织上级的义务。最后，行政人员的行政行为要时刻体现人民的利益并最终做到对他们负责。因为在现代民主社会，公民是主权者，行政人员是公民的被委托人，行政人员这一角色赋予了他服务于社会公民的职责。

　　2.主观责任。

　　观责任产生于社会化过程中，库珀对其也有自己的理解。他指出，" 主观责任取决于行政人员对忠诚、良心等道德感的信仰和认同，是行政人员在行政执行过程中对职业道德的主观反映，同时也是其价值观、态度与信仰的一种具体表现".

　　信仰对道德品格的产生与塑造起着决定性的作用，信仰一旦产生相对比较稳定；价值观作为信仰的一种类型主导着个体将如何行为，在整个信仰体系里处于核心地位；而态度则是人门在面对具体的某种情景时做出的一种选择方式，该方式受到个人的价值观和道德观的支配。

　　主观责任作为伦理准则的一个主要组成部分，可以有以下几方面的理解：第一，主观责任的范畴应该限定在组织目标与个人良知框架范围内；第二，是一个人的人生观、价值观、世界观和生活准则的具体体现；第三，对背离组织目标、违反专业准则的价值予以排斥；第四，为实现最终对社会公众利益负责的目的来对既定规则、程序和准则等提出建设性建议；最后，有意识地与相关组织单位、社会团体及民选官员进行互动交流等。一个人的价值观和信仰是主观责任的基础，是对自身言行的自我约束和标准。

　　库珀也对其做出了一般性评价--"主观责任是价值观、态度以及信念的具体表现，而这些行为标准和要求的形成是人们从日常的生活、学习和社交中获得，并且受到其职业、信仰、特定的生活领域等客观因素的影响。

　　主观责任与客观责任相比，其区别就在于，主观责任是基于行政人员本身对忠诚和良知认同的信仰；客观责任是基于法律、组织结构和社会大众对行政人员的角色期待。在库珀看来，主观责任虽然与个人价值观念、信仰等有直接联系，但这并不代表它具有随意的特性。相反的，它有更高的伦理要求，与客观责任一样具有真实性的一面。所以说，对于"虚假"与"真实"的评判在二者之间并不存在。

　　（二）行政伦理学的困境是责任的冲突。

　　行政人员在具体的公共行政管理实践过程中，由于其所承担角色的不同决定了不同角色之间所承担的责任变得复杂化，从而最终导致了各种责任的履行面临冲突性困难。从理论分析的角度去理解，行政人员所面临的伦理困境的基本方式就是这些不同责任的冲突。当面对无法确定价值大小的两种或两种以上不同的期待或倾向时，会让行政人员面临两难的选择。

　　在一般情况下，我们不把上述的情况看做为伦理问题，而是把它看作是具体的公共行政管理实践问题。但是，从本质上说，由于这种困境不得不让我们对价值观和原则进行了排序，所以它同样也是伦理问题。正是由于行政人员的受托人身份使得他们必须时刻体现最广大社会公民的利益。在组织内部，由于个人、组织以及公众利益等相互交织，各种权力来源相互制衡（来自政府官员、组织上级的命令以及法律、法规的约束），利益冲突和权力冲突也就难以避免。

　　库珀把权力冲突、角色冲突和利益冲突称作公共行政管理实践中行政责任冲突的三种最常见的形式。

　　1.权力冲突。

　　权力冲突属于客观责任的范畴。当两种或两种以上的客观责任之间发生冲突的时候，究其根本是由两种或两种以上的权力来源从外部强加给行政人员的。当两种权力对我们行为的要求相互冲突的情况发生时，那么我们处在冲突当中就会非常的尴尬。例如，法律要求你向东走而你的上司却命令你向西走，与此同时民选官员又提出了不同的建议；又或者你的直接上级与组织的上级同时给你发出了相矛盾的命令。总而言之，行政人员一旦陷入权力冲突当中就会显得孤立无援。

　　在对最基本的客观责任清晰的同时，如果要保持对主观责任的坚持，行政人员就要试图找到一个妥善的解决方式来同时满足主客观的要求。在一定的情况下，一些客观责任要服从于另外的一些客观责任。具体来说，行政人员对上级负责的同时首先要对组织的制度负责。当然，也有其它的情况会出现，例如行政人员对上级负责的客观责任有时候会服从于长期以来由道德准则和价值观等所决定的主观责任。从实际情况来分析，行政人员的这种选择有积极的一面，同时也有消极的一面。积极的一面是，这为行政人员处理伦理困境提供了方向上的选择。而消极的一面是，这并不能解决行政管理实践中的具体问题。当行政人员面临这样的伦理困境时总是为服从哪一方面的责任而纠结，但清楚这一点仍是非常有必要的，因为最重要的是在这些冲突中找到方法去履行自己的职责。在这种最基本的认识之下，经过这种分析和符合道德规范的思考，行政人员才能逐渐养成职业道德、培养正直感从而保持了负责任的行为。

　　2.角色冲突。

　　从主客观责任的角度来分析，角色概念是这些责任冲突的关键原因。在一定的情况之下，行政人员所扮演的特定角色的价值是不共存的或者说是互相排斥的。

　　可是从一般的情况来看，行政人员不仅仅只是面临价值观本身，而且还要面临价值观支配下的角色冲突。在公共行政管理实践过程中，行政人员可能会面临不同的角色期待，即从行政人员自身角色出发与他们作为一个好父亲或者是作为一个虔诚的基督教徒等是相矛盾的。从表面上来看，行政人员的角色与其父亲的角色、基督徒的角色并不能够共存。

　　在有些时候，如果某位行政人员被任命为财政主管，那么他所处的这一职位的要求可能会让他无法成为一名合格的上司；与此同时，要想成为一名合格的下属所必须尽到的职责也可能会与成为一名称职的财政主管的要求发生冲突。这些角色冲突例子的发生往往出现在组织内部。从更深层次的角度去剖析，无论是父亲的角色也好，还是基督徒的角色也罢，冲突的产生都取决于财政主管这一行政角色的存在。我们可以把它们看做是财政主管这一角色的组成部分。

　　当行政人员身处这些角色冲突的时候，即使不对其进行宗教和哲学的论证，处理这些冲突性角色的要求以及与之相关的价值观同样是一个伦理学问题。这一伦理学问题对于保持我们组织的有效性至关重要。如果当行政人员面临由角色冲突所引起的道德困境时没有进行很好地反思与总结，那么未来在遇到同样情况时就会变得束手无策。非常可惜的是，大多数公共行政人员对认识并解决角色冲突并不重视。甚至还有一行政人员面对这些压力时已经变得非常麻木，以至于逐渐地丧失了自己的角色定位，导致组织效率降低甚至不道德行为随之产生。

　　3.利益冲突。

　　当公共行政人员的个人利益与其作为一个公职人员的义务之间产生冲突时，行政人员同样会感受到责任冲突的存在，而且这种纠结的感受甚至会更加强烈。

　　因为究其本质，在公共行政领域中，伦理冲突之所以产生的最根本原因就是人与人之间、人与组织之间的利益冲突。在行政组织中，大部分的不道德行为的产生都是由利益冲突所引发的。这些利益冲突的存在诱导了行政人员妄图滥用职权来为自己谋取私利。

　　在通常情况下，对于公共行政人员所履行的政府雇员这一角色能够为其谋求个人利益这一观点，社会大众已经得到普遍共识。在这一背景之下，关于行政人员如何能够让社会公民放心地把决定他们最终利益的委托权授之于你的这一课题一直是有关领域讨论的焦点。在诸多的实践结果中，为了实现这一诉求，行政人员通常的做法是面对社会大众公开资产以及社会关系等，甚至在必要的情况下从决策权中抽离出来以应对利益冲突的产生。

　　所以说，当公共行政人员在面对利益冲突时应该从伦理和法律两个方向去寻求最佳的解决方式。首先从法律的角度去看，既定的法律、法规可以为公共行政人员在解决利益冲突时提供道德裁决的最低标准。这无疑为行政人员在面临伦理困境时规定了约定俗成的行政执行方式。再就是从伦理的角度去深究。通常情况下，法律已经为公共行政人员提供了解决问题的既定模式，但这并不意味着法律可以完全取代伦理思考。行政人员在具体的行政管理实践中要能够以法律维度为基准的同时辅以伦理思考，从而最大限度地发挥行政资源的作用来最终维护社会大众的利益。

　　二、以行政组织为主体的伦理思想。

　　作为公共组织的管理者，如何能够保证下属在面临伦理困境的冲突时仍然以负责任的态度去对待公共事务是一个非常重要的问题。作为管理者必须从其自身以及组织政策两个角度去思考。从管理者个体的角度出发，我们要致力于帮助行政人员个体把握伦理困境、练习解决伦理困境的方法以及逐渐提高对伦理困境的领悟力。从组织政策的角度出发，组织环境作为伦理困境所产生的领域一定要引起组织管理者的重视。把组织环境营造成具有能够引导行政人员个体自觉的在道德规范下处理问题的氛围是其在道德层面的最终目的。而且，越是科层制中组织上层的管理者就越有必要这么做。

　　（一）维持组织中的负责任行为。

　　作为行政人员个体，当在公共组织内部面临责任冲突的时候不适合以自己的独特方式解决。因为行政人员要对民主制度下公民的利益负责，其行政行为要受组织政策的指导，并且这些制度化的政策必须贯彻和加强价值观的规定。换句话说，在组织中要坚决杜绝个人主义倾向和组织的自私自利行为。

　　库珀的观点是，内部控制和外部控制是公共组织中保持负责任行为的两种基本方法。美国人在发现伦理越轨行为出现时，最典型的处理方式有两种：第一种是在原有制度基础上进行革新或者采取新的法规；第二种最为有效的方式是打破原有的组织结构或者干脆建立新的组织来进行监督。

　　从类型上来看，美国所采取的这两种途径都是外部控制的具体表现，因为这些控制因素都来源于行政人员自身以外的，其目的是通过手段强行对行政人员进行控制。而有的时候他们又试图在职业性社会化过程中通过训练来加强和培养行政人员个体的职业价值观和专业服务水平。类似于这样的方式是内部控制的具体体现。因为这种方式是针对个人价值观和伦理道德所作出的改变，并且所有这些努力都是为了达到提高内部控制力的目的。

　　1.外部控制。

　　外部控制倾向于对法律进行完善、革新组织结构与制度等以达到其控制的目的，而不是力图通过改造组织中作为主体的个人去实现。从外部控制的立场来理解，负责任的行为是通过严密的组织结构、明确的组织制度以及完善的法律、法规来获得的。在通常情况下，无论是政府内部的改革派还是社会上的利益集团乃至普通大众，法律和道德规范是其外部控制的主要手段。

　　伦理立法（法律手段）就是指通过立法的方式来解决公共事务中的道德行为问题。作为外部控制的一种主要形式，伦理立法有其自身的优点，同样，它也存在着不足。优点在于：首先，由于公共事务的管理权最终源于法律，所以伦理立法的手段能够为行政人员解决伦理冲突提供道德规范的最低标准。其次，伦理立法可以对那些做出不道德行为的行政人员做出惩罚。最后，那些受到伦理立法制裁的反面实例可以为行政人员予以警示。伦理立法的缺点在于：首先，它们对行政人员所面临的具体问题缺乏明确的指导；其次，由于举证困难，并且行政人员在举报自己同事非法行为时纠结情绪的存在等原因，都迫使检举过程时断时续从而造成缺少规范化的结果，使得伦理立法本身的作用难以发挥；最后，如果强制执行伦理立法会使得组织内部充满恐惧和自保的想法甚至是内讧情况的出现。

　　伦理法规（道德规范手段）作为外部控制的第二种形式，并不像伦理立法那样把注意力集中到法律、组织政策以及部门等级制度的有效运转上，相反的，它们通常没有具体而明确的限制，其所包含的行为类型也比伦理立法更为广阔。那么与伦理立法相比较，伦理法规的优点在于：首先，从表现职业团体的理想、义务和道德规范上来看，它比伦理立法更生动、更具体；其次，伦理法规能够使典型的职业问题变得更加实用、更加简单；最后，伦理法规可以使行政组织内部的职业价值观更加规范。同样，伦理法规也有其缺点：第一，伦理法规会抑制行政人员的自由裁量权和惯性的工作能力；第二，当把伦理法规应用到需要伦理指导的具体问题中时，由于太过抽象、模糊并且太过于高尚，以至于很难运用。

　　2.内部控制。

　　内部控制旨在培养公共行政人员的个人价值观和伦理准则意识，力图保证行政人员在缺乏规则和监督机制的情况下做出合乎道德规范的行为。同样，库珀在他的著作中也总结出了内部控制的利与弊。

　　内部控制的"利"在于：第一，价值观在行政人员的决策过程中总是能发挥其主导作用。行政人员的内心控制可以在即使组织上级不在场或者纪律松弛甚至发生腐败现象时仍然可以起到作用。第二，内部控制在主观能动作用的驱使下使得官僚体制更具灵活性。行政人员可以脱离教科书的说教去大胆的尝试，从而在频繁的公共行政管理实践过程中总结出一套属于自己的行为习惯。这并不是脱离规则的肆意妄为，而是在具体的实践中总结出的处理问题的方式。

　　内部控制的"弊"在于：第一，公共行政人员在多元化的社会背景下，在面对不同情况应该采取什么样的价值观这一选择上没有具体的标准。因为无法总结出一定的规律或相应的理论去指导行政人员做出正确的选择。第二，内部控制并不是在所有情况下都会发挥积极作用。因为价值观本身就是一个相对中性的词汇。

　　一个人价值观的形成会受到诸多因素的影响，并不是每个人的价值观都是积极正向的。所以说，当行政人员用其价值观来支配其行为选择时，最终的结果是否能够维护公民的利益还是拥有不确定性。

　　在上文中，我们对内部控制和外部控制的类型和优缺点等进行了详细的剖析，从而对它们有了更深入的了解。结合库珀的解读，我们可以得出，只有在维持外部控制力的基础上充分发挥内部控制的能动作用，使二者能够在一定程度上相互妥协又可以形成合力，才能最终实现组织中负责任的行为。也可以这样理解，一方面要合理加强组织的外部控制力来预防和避免组织成员的不道德行为；另一方面要有意识地引导内部控制发挥作用，鼓励其创新精神用以弥补外部控制的短板。

　　总而言之，内外部控制这二者之间的互动平衡是实现负责任行政的一条行之有效的途径。

　　（二）整合组织规范与伦理。

　　作为组织的管理者，尽管我们试图通过改变规则、政策、法律、培训课程以及组织安排等手段去达到想要的目的（负责任的行为），但是结果往往都不能达到预期。无论如何努力都无法保证行政人员能够一直热衷于把他们的精力和技术直接应用于遵守新规则、实施新政策上来，甚至有的时候，行政人员会做出明显的不道德的行为、违法行为。

　　行政人员在具体的行政执行过程中，无论是不道德行为的产生还是不恰当行为的出现，从本质上讲都是不负责任的行为，都违背了对公民负责的宗旨。造成这两种不同的行为方式的原因是内部控制和外部控制之间没有达到充分的融合。

　　也就是说，公共行政人员没有把自身的主观责任和客观责任很好的联系起来，最终导致了不负责任行为的产生。

　　在库珀看来，组织中负责任的行为是由个人道德品质所代表的内部控制与组织制度、文化和社会期待等外部控制相互融合来得以支撑的。单一的某一方面或某几方面发挥作用都不能够得到有效的维持。

　　1.个人道德品质。

　　职业价值观、德性（品性特征或内在的道德品质）以及伦理决策技巧是个人道德品质的内核。为了能够让行政人员找到适合的行为守则，我们就必须把伦理法规中所体现的伦理准则与行政人员的实际工作联系起来进行讨论。在这一过程中，通常采用案例研究的方式，通过分析行政人员所面临的伦理困境来将其与重大的伦理准则或书面的伦理法规联系起来。

　　虽然说行政人员可以通过对职业道德的理性认识的内化而获得一些伦理决策的技能，但是这并不意味着他们的行政行为就一定符合道德规范。问题的本质是：

　　行政人员总是倾向于去做他们认为符合伦理规范的行为，也就是说，他们有一套自己的伦理态度去指导他们的行为。如果一个组织要维护诸如诚实、正义这样的伦理准则的话，那么他们就应该清楚地意识到，个人价值观中公平、正义的禀性是维护这一伦理准则的核心力量。

　　总体来说，行政人员的个人道德品质不仅能够弥补组织制度、行为准则以及法律法规等在灵活性上的不足，还能够保证组织义务的履行和目标的顺利实现，从而达到组织机构有效运转的目的。

　　2.组织制度。

　　组织制度是实现与维持组织中道德行为的另一种重要途径。在一般情况下，人们似乎都把更多的精力放在研究怎样才能够保证行政人员承担责任并能履行义务的方法上来，而往往忽视了组织制度的作用。同样，在公共行政领域也会有这样的情况出现，人们太过于将集中力放在对权力的认识上了。事实上，组织制度是行政主体所存在的环境的重要组成部分，而环境的氛围可以直接影响道德义务的履行。当然，我们不能忽略的一点是，行政人员要在组织制度下工作，而组织制度有时会挫伤甚至阻挠行政人员从事道德的行为。因此，简明、有效的组织制度会有利于形成各个方面的行政责任去规范和指导行政人员。

　　首先，严谨、明确的组织制度使得组织中各个层级的行政主体都能对客观责任有一个普遍的认识。责任得到明确以后，行政主体就可以在具体的行政执行过程中对自己的行为所应承担的责任以及产生的结果有一个清晰的预判。这不仅为行政主体的行政行为提供了标准，同时也间接的提高了行政效率，各个层级之间的信息传输与反馈也变得更加及时。

　　其次，主观责任在明确的组织制度下得到了更多的用武之地。因为有选举权并能参与到决策过程中来，行政人员就能够产生对组织的效率性负责任的欲望。

　　真正的命令应该来源于由普选组成的委员会会议，而不是简单的从组织的上层逐级传递下来，而且在该委员会中，所有选民的利益都能够得到体现。同样，行政人员作为公民的一员，其公民权在组织法律的限制范围内也应该得到承认。

　　最后，客观责任和主观责任在组织集中力量完成任务的整个过程中都得到了增强。通过合法的制度可以揭露并有效的解决许多不同的对抗性部门之间的窝里斗现象（既耗费时间又耗费精力）。当然，行政人员个体也不能轻易地为其自身的利益而滥用组织资源。通过在实现共同的组织目标中频繁的互动，客观责任和主观责任之间变得更加和谐。

　　3.组织文化。

　　有效维持公共组织中的道德行为离不开组织文化的参与。所谓的组织文化就是指一个组织有效运行的基础，它由一系列态度、价值与信念所构成的基本模式，实际上就是由组织成员共同分享的，对周围的人和事的假定和判断的总和。

　　组织文化作为组织的全体成员共同接受的价值观念、思维方式和行为准则，对组织成员的行为具有很强的引导作用。它们在有效发挥其积极作用的同时也会产生消极作用，有的时候甚至与正规制度相背离。非正规的组织文化可以强有力的抑制道德行为，甚至怂恿不道德的行为。

　　库珀认为，有效的化解组织文化的抵制或破坏伦理作用的途径主要有两个方面。首先，组织的管理者一定要做到时刻提醒自己在组织文化中是创造和引领的先行者。往往在日常工作中，管理者的身体力行比说教更能激发组织成员的积极性。一个卓越的组织上级应该让自己的行为与所信奉的价值观相一致，并树立积极的组织伦理准则、树立下属对其领导的信任以及引导其下属也采取正确的行为。

　　反之，不负责任的领导者则会给其下属树立负面的榜样。

　　第二，组织的管理者对道德行为的公开奖励是其参与和打造组织文化的另一种途径。由于在一般情况下无法系统地衡量行政人员行为符合道德标准的程度（这种程度一般是微妙而抽象的），所以直接对行政人员个人进行奖励相对比较困难。

　　所以最有效的方法就是奖赏组织中不太常见的、可以被大家广泛认可的伦理勇气。

　　例如，当行政人员面临其职业受到威胁的情况下，仍然能够有勇气去面对，坚决地采取行动去打击组织中的腐败行为，而不是对腐败行为视而不见或作出轻率的处理。虽然说对这样的奖励组织中的一些成员会有一些反对的声音，因为选择有道德的行为方式不应该是为了获得奖励的目的。但是，我们应该认识到这样方式并不是强调把更多的精力放在奖励上。其目的是要发挥两方面的作用：一是通过对模范行为进行奖励可以给未来组织中的道德行为提供标准；二是奖励的行为可以鼓励其他的组织成员去向获奖者学习。公开奖励这一行为可以很好地展示组织的价值观，组织成员的积极性被调动的同时组织文化也进一步得到了培养。

　　4.社会期望。

　　社会对行政人员的期待在维持组织的道德行为过程中同样发挥着重要作用。

　　这一因素也是组织的管理者最难把握、最不好处理的因素。在这里，社会期望就是指公众在社会的各个方面对他们所授予权力的那些受托人即--行政主体的期望。它们是：公务员相对薪资水平、法律条文对行政行为的约束、公众对行政人员的看法以及行政人员在大众文化中所体现出来的公众形象。这些大众文化包括戏剧、电影以及书籍等。可以肯定的是，公民对道德行为期待的水平取决于公众从行政人员那里获得的产品和服务的需求程度。社会期望有以下两种具体的表现形式：

　　第一是公众期待。在现代社会中行政人员还只是被动的等待大众的意愿和心声的工作方式已经越来越行不通了。所以说，在法律所要求的行政人员要有的首创精神的基础上，一定要系统地安排并要有详细的计划保证公民参与的机会。公众参与在维持行政责任的过程中起到两个非常重要的作用。其一，它可以增强公众意识在行政人员脑中的印象。同时，公民参与也是一股防止组织或组织中成员出现腐败或其他自私自利行为的强大力量。其二，明确和澄清法律和政策的意图也需要公众参与的帮助。

　　第二是法律和政策。尽管有必要向公众详细具体的描述和调整政府的行为，但是这一工作也必须在广义的法律和公共政策的范围之内进行。因为这些广义的法律和公共政策代表了更为普通和广泛的公众心声。当二者发生利益冲突时，就需要在社会中保持聚合性、秩序、稳定和墨守成规，而且解决办法也是通过政策过程获得的。

　　总的说来，为了获得和维持负责任的行政行为，以上四方面的因素就必须在很大程度上得到和谐的处理。我们可以通过将这四种因素结合起来的方法打造出一个环境，从而有利于四种因素的互相促进和共同发展。在这个过程中，民主政治最基本的关系是社会期望与其他三种要素之间的关系。换句话说，在维护民主价值观和程序的同时也要承认公民权的首要性。同时组织文化也一定要建立在这样的伦理准则基础上，也就是说引导行政人员遵守法律并为公众参与管理过程提供帮助。

　　（三）在组织中保持伦理自主性。

　　公共机构要对组织的上级、民选官员、法官和公民负责，这些人也许都可以被看做是委托人。组织的管理者最重要的责任之一就是作为公民的受托人一定要保证组织的目标与公民的利益和期待相一致。可是，在公共行政的一般过程中，组织及其管理者在特定的情况之下，为了实现自身的利益会从组织的目标中偏离出来，这就导致了公共服务质量的下降甚至是彻底的损害。当行政人员面临这样的情况时，为了达到对公民负责的终极目标，就要求行政人员明确对组织及其上级负责任的范围，从而应对不道德的组织和不道德的上级。

　　1.对上级负责。

　　行政人员在日常的行政工作中经常会面临一种称之为"忠诚"的问题。这一问题又分为两种不同的情况。一是行政人员在面对对自己的上级所应履行的义务与组织权威之间应如何抉择的问题；二是行政人员在面对对自己的上级所应履行的义务与其应维护社会大众利益的本职义务之间该如何抉择的问题。

　　从理性而客观的角度来看，行政人员在保证对自己的上级负责的同时更要对公民负责，虽然说对组织上级的责任是官僚体制下应尽的义务，但是对后者的责任才是最重要的，因为所有行政工作的最终目的就是为大众服务。所以说，在行政工作过程中，行政人员的忠诚情感发生冲突时，行政人员有必要理性的去评估对组织上级应尽的责任范围。当组织上级出现不负责任的行为时，对公民的最终义务要求行政人员应坚决的抛弃对组织的科层制效忠的守则，果断的检举这一不负责任的行为。

　　2.组织救济。

　　在一些情况下，行政人员在面对组织上级的不道德行为时会因为担心遭到报复而放弃检举，造成的直接后果是损害了公众的利益。面对这样的情况，采取相应的措施用来保护行政人员合法的检举行为是最有建设性的做法。虽然说相应的组织策略并不能为检举人提供百分百的保密措施，同时也不能保证检举人不再受到危险，但是，从积极的角度去看，逐渐完善的组织策略为检举人提供了比以往更安全的保护，事实也证明行政人员检举的风险在很大程度上也有了降低的趋势。

　　美国考绩制度保护委员会下设的特别顾问办公室设立了为检举者保密的制度，并对被指控的非法和不恰当行为进行调查，这一做法似乎对于防止等级制度对检举人实施报复行为起到了一定的积极作用。

　　3.组织中的个人伦理自主性。

　　虽然说组织救济在一定程度上能够鼓励组织中的行政人员去检举组织及组织中上级的不道德行为，避免给公众利益造成更大的损失。但是，从宏观的角度来看，这些措施还是远远不够的。与之相比，组织中行政人员的伦理自主性所起到的作用是绝不能忽视的。

　　行政人员在日常的行政工作中，一个最常见的一般性准则就是或间接地参与或纵容伦理失范行为的发生，在个人的能力范围内去阻止不道德的行为，同时减轻不道德行为的后果对公众利益带来的影响。行政人员必须具备三种基本因素，从而有效的保持其自身行政责任的限度和对组织忠诚的限度。第一，行政人员对其组织进行限定的同时要培养超越组织的这种身份认同意识；第二，为了配合行政人员，组织要建立相应的法律法规用来鼓励并保护行政人员的个人伦理自主性的发挥；第三，通过有意识的建立组织内外的这种自我意识来提高面对具体情况时个人伦理自主性的作用。这些自我意识主要有：职责、需求、权利、价值观和义务等。