我国社会组织供给社会服务的需求与实现

　　随着“善治”理论的兴起以及“新公共管理”运动风靡全球，传统公共行政模式逐渐遭受到了多重质疑，其中之一就是政府管理的有效性问题。西方国家由此率先开展了行政体制改革，实现了行政职能从“划桨”到“掌舵”的转变。注重非政府组织对政府部分行政职能的承接以及民营化（市场化）的转型理念，是改革成功的重要保证，这些成功经验对于当前我国政府行政体制改革具有重要借鉴意义。受启于“善治”理论与“新公共管理”运动，我国政府加强和创新社会管理，提高社会服务水平，完全可以利用社会组织，通过构建系列制度来激发社会组织潜能，继而发挥其在社会服务供给中的重要作用。

　　一、社会组织与社会服务的内涵辨析

　　要探讨社会组织供给社会服务的实现方式，首先需对社会组织和社会服务的内涵分别进行界定。

　　（一）社会组织的界定

　　作为人类组织形式之一的社会组织，学者们虽然都比较赞成从广义和狭义两个角度对其进行剖析，然而具体理解内容却存在差异。如，北京师范大学刘振国教授认为：“广义的‘社会组织’是指人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体，与政府组织、经济组织并列；狭义的‘社会组织’仅指由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。”[1]

　　我国着名社会学学者郑杭生教授认为：“社会组织一般有两种含义：广义的组织泛指一切人类共同活动的群体；狭义的组织，是指人们为了实现某种共同目标，将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会团体。”[2]

　　我们认为，组织目标是组织的本质性特征，由此将社会组织界定为：人们为了实现某一特定目标而按照一定的方式组合起来所形成的社会团体，它既包括政府组织与企业组织，又包括非政府组织。但本文所讲的社会组织是指排除政府组织以外的其他两种组织。因为社会服务属于公共服务的基本范畴，公共服务与公共事务、公共利益密不可分，而政府正是“以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织”[3],显然政府组织的职能范围较早地囊括了社会服务内容，以致如今倘若将政府组织与社会服务作为单独研究对象，其新颖性和创新性值得质疑，加上本文研究视角在于供给社会服务过程中如何理顺政府组织与社会组织的关系，所以有必要将政府组织作为与社会组织并列的研究主体进行呈现。

　　（二）社会服务的内涵

　　社会服务，虽然在国外已经存在和发展多年，不是一个新鲜词汇，但“在我国学术界，在我国研究文献中，社会服务是个新课题、新领域，可供查阅参考的文献极为稀少”[4].当前我国不乏学者尝试对社会服务的内涵进行界定，其中比较有代表性的观点如下：中国人民大学郑杭生教授认为，社会服务与社会建设一样，可以从正向、逆向两个反面进行社会学视角的定义：“从正向说，所谓社会服务是一种促进社会资源和社会机会合理配置的有效的制度化手段和路径；从逆向说，所谓社会服务，是一种正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的制度化手段和路径。”[5]北京大学王思斌教授认为：“社会服务是由政府和社会力量向民众、特别是困难群体提供的福利服务及过程。”[6]

　　本文采用王思斌教授的观点，因为该解释不局限于社会学的视角，适用面更广；而且显得通俗易懂，直接揭示了社会服务的主体为政府和社会力量，社会服务的对象为民众，特别是困难群体，以及社会服务的本质是福利服务。虽然“发达国家的社会服务模式已经不再局限于初期简单的针对生活困难者的物质济贫服务”,“实现了由早期简单的生活救济型社会服务向全面的以服务促发展的普惠型的社会服务的转变与提升”[7],社会服务范围进一步扩大，社会服务内容更加丰富，然而基于我国国情考虑，即当前我国还处于社会服务发展的初级阶段，所以不应盲目地“跟风”,追求福利国家实施的普惠型福利模式。即使我国实施普惠型的社会服务政策，显然它的水平也是低劣的，不可能短期内达到或者超越国外发达国家水平，关键还在于它不利于当前社会问题和社会矛盾的化解，所以定义中仍将我国社会服务对象限定为民众特别是困难群体，强调社会服务本质是福利服务。

　　二、当前我国社会组织供给社会服务之现实需求
　　
　　现阶段将利用我国社会组织供给社会服务提上议事日程，有其深刻的社会背景与原因。

　　首先，我国社会服务水平严重滞后于经济发展水平，对社会稳定构成了重大威胁。一个良性运行和协调发展的社会，是指“特定社会的经济、政治和思想文化三大系统之间以及各系统内部不同部分、不同层次之间的相互促进，而社会障碍、失调等因素被控制在最小的限度和最小的范围之内”[8],然而我国社会发展与经济发展间呈现出不协调因素，致使两者相互促进作用有限，社会障碍、失调开始出现，影响到我国社会的可持续发展。造成两者间差距的主要原因是社会体制改革的成效落后于经济体制改革的成效。事实上，我国政府在20世纪末已经意识到社会发展体制存在问题，“试图让社区和社会组织去替代以前由国有企业和集体经济组织承担的实施政府社会发展规划和提供社会服务的职能”[9],然而改革以失败告终；而且迄今为止，该方面的探索都是不成功的，最终导致我国社会服务水平低劣。以社会组织为突破口解决该问题，在学术界已形成共识。

　　其次，政府行政体制改革和政治民主化发展的必然结果。（1）精简行政机构，缩减行政支出，使得政府不得不放弃社会服务领域内的部分行政职能。政府的任何一项行动都需要成本，即人力和物力的有效支撑，但现实中某些政府行动的不计成本，导致政府公信力严重下降，迫使中央政府做出在全国范围内精简行政机构、缩减行政支出的改革决策，这种改革趋势势必导致政府被动地改变以往包揽所有社会服务的心态，因为即使政府有心在整个社会服务领域内有所作为，它们也没有足够的物质条件去维系行动的执行，极易造成“烂尾楼”现象，所以必须选择放弃社会服务领域内的部分行政职能，转而由社会组织承接。（2）政治民主化要求政府改变以往独揽权力、统管社会事务的局面。政治民主化呼唤治理主体的多元化，提倡社会中的组织或者个人积极主动地融入到社会问题的治理中来，与政府组织采用合作互惠的行动策略，共同治理社会事务，所以社会组织供给社会服务也顺应了政治民主化的要求。

　　再次，社会问题与社会矛盾的多样性和复杂性对政府重新选择治理途径提出了要求。改革开放后，随着经济的迅猛发展，我国的社会问题和社会矛盾也在悄然发生变化，呈现出复杂性、多样性等时代特征，对政府的治理能力显然提出了更高要求，但“政府管理”途径的弊端却日渐显现，导致公民对其管理的有效性提出了质疑，“政府失败论”成为了该种观点的典型代表。为了攻克“政府失灵”问题，学者们相继提出了“公民社会”途径、合作网络途径等。相较而言，当前合作网络途径在学术界的呼声最高，其具体表现为网络治理。网络治理的兴起要求重新界定政府与其他社会组织的关系，其显着特征之一则为多中心的公共行动主体，所以社会组织作为与政府组织并列存在的组织体，参与到社会服务的供给中来，是对网络治理途径的合理实践，况且相较于政府部门，社会组织在提供社会服务时存在着某些政府部门无法比拟的优势，或许能获得更好的治理成效。

　　最后，“新公共管理”运动对我国社会服务供给主体选择的示范性影响。

　　20世纪七八十年代在西方国家兴起了一场“新公共管理”改革运动，以新西兰、英国、澳大利亚的改革最为成功。改革中政府把大多数社会服务的供给任务推向了市场，由市场主体生产社会服务，政府不再参与该领域的生产，仅通过公私合作、合同外包、用者付费、凭单与补助等方式，在社会服务领域内视具体情况进行调节，以满足民众对社会服务的需求。该项运动利用市场竞争机制激发了市场主体的活力，市场主体相互间不断地提高社会服务水平，以求获得与政府的合作机会，客观上不仅减轻了政府的财政压力，提升了政府的形象和声誉，而且增强了整个国家的社会服务能力，促进了社会的良性运行。我党在2012年召开的十八大明确提出加强和创新社会管理，以便更好地解决社会问题和社会矛盾，实现我国社会的可持续发展。显然，西方国家改革社会服务的示范性效应，值得我国深入思考。

　　三、我国社会组织供给社会服务的实现方式

　　以社会组织获得外部资源的形式为标准，社会组织供给社会服务的实现方式可以分为政府生产型、政府购买型、用者付费型、志愿提供型，其交叉情形暂不考虑，每种实现方式均有显着特征和现实困境。

　　（一）政府生产型

　　所谓政府生产型，是指政府将在社会服务供给过程中表现良好的社会组织，纳入政府领导的范畴，由政府财政直接拨付款项用于支付工作人员的工资以及开展社会服务活动所需的一切费用，使其与国有企业和国有事业单位享受同等的法律地位。政府生产型中的社会组织具有如下特征：（1）必须是社会组织中社会服务业绩非常突出的组织。只有优秀的、能在大量的社会组织中脱颖而出的组织才有可1贡献有限的组织不可能享受政府财政的支持。（2）组织所有资金完全来源于政府的财政拨款。为了保证组织能有效地开展社会服务活动，政府需要完全解决其资金来源问题，免除其后顾之忧。（3）组织的正式员工纳入国家公务员编制行列。（4）组织享受与国有企业和国有事业单位同等的法律地位。