第 4 章 促进养老服务产业发展的对策建议
养老服务产业发展必须结合现实国情，探索出一条具有中国特色的发展路径，不仅要遵循养老服务产业发展的基本规律，还应坚持经济效益与社会效益相结合，采取因地制宜、突出重点的发展原则。文章在对养老服务产发展制约因素分析的基础上，认为优化产业环境是促进养老服务产业健康快速发展的关键。在明确发展目标，坚持正确原则导向的前提下，要完善产业发展的政策措施，建立多元化的投资体系，加强养老服务人才的专业培养，构建老年消费市场体系。
4.1 养老服务产业发展的基本原则
因地制宜、突出重点地发展养老服务产业，不仅要与社会主义市场经济发展水平相适应，还要符合中国养老服务产业发展规律，更要兼顾经济效益和社会效益。
4.1.1 市场决定与政府调控相结合的原则
发展养老服务产业既要遵循市场经济运行规律，又要发挥政府宏观调控职能。一方面，政府要积极支持和引导养老服务设施的建设，鼓励和扶持集体、企业和个人等兴办养老服务产业，不断从制度、相关政策和法律法规这三方面给予支持。国家在经济和政策上也要对老年人给予有力保护，不断地剔除不利经济因素，积极构建有利于产业发展的社会经济环境。另一方面，政府要负责协调各部门的职能，科学规划。对于养老服务产业自身的发展，必须与社会主义市场经济体制相适应，坚持以市场为依托，充分发挥市场在养老资源配置中的决定性作用。
因此，我们建立的养老服务产业的发展模式是：政府宏观管理，投资主体多元化，养老服务产业按市场规律进行自主经营或多种经营方式，逐步建立健全与市场经济体制相适应的管理体制和运行机制。
4.1.2 经济效益与社会效益相结合的原则
养老服务产业从类别上可分为生产性产业和服务性产业，由于老年服务群体的特殊性，就需要将老年服务性产业和生产性产业有机结合。对于不同类型的养老服务产业需要采取不同的指导原则，处理好公益性和营利性之间的关系。从原则上讲，老年服务性产业，包括老年人照料服务、卫生服务、精神文化服务、护理保健服务等，都表现出很强的公益性质，这就决定养老服务产业绝不能以利益最大化为追求目标，必须要兼顾社会效益。促进养老服务产业发展必须以老年市场需求为基础，针对不同年龄阶段和不同收入水平的老年客户群体，分别研发及提供适合老年人消费需求的养老服务及产品。此外，企业在提供养老服务时，更要对经济效益和社会效益做好协调，不能一味强调经济利益，对可能与老年消费者发生冲突的地方，提前采取预防措施和服务措施。
4.1.3 因地制宜与因人而异相结合的原则
对养老服务的发展地域、类别及需求特点加以区分，并针对不同的阶段制定相应政策及发展目标。值得说明一点，对于城乡之间和不同地区之间的养老服务产业政策不能强求一致，应加强对农村养老服务政策研究，努力改变城乡严重失衡格局。一是根据老年人不同收入水平及养老需求，相应发展高、中、低档相结合的养老机构。对于高收入老年人提供多样化、高品质的有偿服务，对中低收入老年人提供价格较低的有偿服务，对生活困难的老年人提供无偿福利服务。当前应重点发展中低档养老机构，适当发展高档养老机构。二是按照投资主体多元化的要求，发展多种所有制形式和经营形式的养老服务机构。当前虽然对国有养老机构保持适当发展，但重点是发展民营和股份制养老机构。对国有独资机构一般不再兴办，而是通过采取股份制形式发挥示范作用。三是根据城乡发展水平的差异和养老需求特点，发展城乡有别、互补协调的养老机构。针对城乡差异，应积极探索建立城市养老机构与农村养老机构的合作协调机制，为城乡老人短期异地养老（候鸟式养老）创造条件，逐步所小城乡养老机构的发展差距。
4.2 养老服务产业发展的主要目标
中国养老服务产业的发展目标是面向所有老人，由政府主导，社会力量和民间资本积极参与，打造成为富有竞争力且具备一定的产业规模，既能够满足不同层次的养老需求，又能够有合理的产出与回报。
4.2.1 养老服务对象社会化
为适应人口老龄化和经济社会的快速发展，养老服务产业服务对象目标要面向全社会老年人。针对城乡差异，要大力改善农村养老服务落后的现状，坚持城乡统筹。一方面发展社区养老，大力兴建基础设施建设并不断完善服务网点，形成综合服务网络。在社区建立适合老年人需要的养老服务机构；另一方面，发挥驻地单位服务设施的辐射功能，利用好后勤保障设施资源。此外，要有针对性地建设不同层次的养老服务机构，要依据老年人的经济水平和不同养老需求。特别针对低收入的老年人，要提供较低价格或无偿性质的优惠服务，资金缺口应由社会、企业及福利募捐等形式解决。
4.2.2 养老服务内容多样化
立足老年群体的需求差异，发展多样化的养老服务产业，既要满足老年群体的基本生活需求，又要发展高层次服务性质的精神需求。依据老年人年龄和身体状况的不同，提供分层服务。第一，对于生活不能自理的高龄老人和失能老人，要提供全托全方位的照料服务；第二，对于生活基本能够自理但又需要一定照料的中龄老人，要提供日间照料中心、托老所、老年康复中心等多种形式的服务；第三，对于生活能够自理身体状况良好的低龄老人，要丰富他们的精神文化生活，鼓励他们实现老年价值；第四，对于残疾、孤寡老人等特殊群体，一方面要为他们构建多层次救助服务网络，政府加强保障他们的基本物质生活；另一方面，社团和企业提供多种形式的扶老助困服务。全社会应积极引导和吸纳老年群体共同参与和发展养老服务产业。
4.2.3 养老服务主体多元化
首先，在结构上，服务主体多元化。对国有养老服务机构适当发展，国有独资机构原则上不再兴办，重点发展民办养老服务机构和股份制养老服务机构；在功能上，政府主要起政策引导作用，加强监管及制定行业服务标准等。主要由非政府组织作为直接供给者承担和实施养老服务，将养老服务市场推向福利性非营利组织和营利组织。其次，对于养老服务的资金来源，基本的养老经济保障依靠政府负责，产业化的养老服务主要通过市场竞争机制来收取相应的服务费用，保障养老服务福利性的同时又促进产业化发展。政府应根据老年人口规模及物价水平的变化对财政投入做出相应调整，支持非政府组织通过公办民营、民办公助、委托经营、租赁等多种形式，实现养老服务机构以国有、合营、独资，外资投入、股份制等多种经营方式，共同促进养老服务产业发展。在政府优惠政策和财政补贴的扶持下，按照自主经营、自负盈亏的原则，为老年群体提供无偿、有偿、低偿服务。
4.2.4 养老服务队伍专业化
提升养老服务质量和服务水平的关键在于培养一支具备专业素养的服务队伍。一是成立专门行业协会，完善就业资格认证及相关制度。制定养老服务从业人员的专业化标准，实行持证上岗，并实施定期培训制度，促进职业的正规化。
不仅使养老服务社会工作在全社会成为一种受人尊重的职业选择而且从业人员对养老服务这项社会工作也具备价值认同感。二是根据不同老年群体多样性的养老服务需求，培养既具备专业技能，又具有丰富实践经验的社工人才，促进养老服务的专业化发展。此外，还需要老年人自身的积极参与。三是全社会大力倡导民众加入志愿者服务队伍，共同形成“关爱老人、帮助老人”的良好社会氛围。最终构建起专业人才、志愿者、老年人自身服务相结合的养老服务队伍。
4.3 促进养老服务产业发展的路径
通过前文的论述，政府积极鼓励和支持民间资本进入养老服务领域，由非政府组织作为养老服务的直接供给者，通过市场化的服务供给，缓解中国人口老龄化带来的养老困境。推动养老服务产业的发展，不仅需要各方力量的协调，更加需要采取有针对性的对策和举措。
4.3.1 制定正确的产业政策
为促进养老服务产业健康发展，政府不仅需制定相关产业政策，而且要将发展养老服务产业纳入经济社会发展的中长期总体规划，还需要不断完善与养老服务产业相关的法律法规。
第一，建立健全支持养老服务产业发展的相关政策。一是用地政策。各级政府在编制土地规划利用时，对建设养老服务设施和老年活动场所用地不仅要统筹安排，而且要尽可能选择环境良好、交通方便、靠近服务社区的地方。遵照相关法律法规，对经民政部门批准建设应采用划拨方式供地的，就优先划拨土地；应采用有偿方式供地的，就适当减免土地出让金。此外，各级土地行政主管部门要大力扶持养老服务机构的兴建为其办理土地使用证。二是财政政策。将发展养老服务产业纳入财政预算并适当给予补助。经民政部门核准，对特殊老年群体，发放养老补贴。对民办养老服务机构实施优惠辅助政策，并以标准床位数为参照给与一次性补助。三是税收政策。在已有优惠政策的基础上，增加以下优惠政策：对有经营许可证审定合格的养老服务机构，免征服务项目的营业税；对安置城镇下岗待业人员比例符合有关规定的养老服务机构，可以给予再就业工程有关税收方面的优惠；对养老服务机构进口先进的服务设备、医疗器械等，按国家有关规定给与一定的税收优惠。四是医疗卫生政策。将符合条件的卫生服务机构纳入医疗保险定点机构，将服务项目纳入医疗保险支付范围，逐步建立多层次的医疗保障体系。对于农村老人，逐步完善县、乡、村三级医疗保障服务网，建立城乡医疗救助制度。五是民政政策和行政事业性收费政策。对利用养老服务机构从事核定服务范围以外的牟利行为，要依照情节严重来终止优惠待遇并有权追回资助的费用。此外，对养老服务机构的相关行政费用如土地管理费、排污费等予以免除；对用水、用电及相关电信业务收费要按照当地居民生活标准收费。
第二，制定养老服务产业的中长期发展规划。首先，根据人口规模和经济社会的发展变化，在充分调查研究的基础上，对老年人的不同养老需求进行定性、定量分析，并据此科学合理地制定出养老服务产业发展结构、组织布局等方面的规划，明确产业发展目标及发展重点，将其纳入经济社会发展的近期、中期、长期总体规划。其次，养老服务产业发展规划与不同地区建设规划、利用土地规划和其他产业发展规划之间要注重协调一致。并根据实际需要在养老服务产业发展的中长期规划指导下，制定如城镇养老服务产业发展规划、农村养老服务产业发展规划、专业服务人才培训规划等相关专题规划。最后，遵照规划要求发展实施。必须以规划为准则来建设发展新的养老服务机构，避免盲目发展。对现有养老服务机构的结构改建和地区扩建，同样要遵照规划的发展要求。
第三，完善与养老服务产业相关的法律法规。首先，制定相关法律法规和部门规章。在这方面要借鉴日本的做法，根据中国老年人及养老服务产业的发展实际，加快研究出台关于“政府对民办养老服务机构的资助及管理办法”、“养老服务质量及建设标准”、“养老服务产业运行监督”及“老年人养老补贴”等众多方面的相关法规。其次，加大执法力度。为老年人提供完善的法律服务，建立法律援助网络。基层要设立维护老年人合法权益的法律机构，社区要设立为老年人服务的法律咨询网点，共同保障养老服务产业的规范发展和健康发展，共同维护老年人的合法权益。最后，加强法律监督。有关部门要定期对相关法律法规的执行情况进行检查，切实保障老年人的养老权益，促进养老服务产业的健康有序发展。
4.3.2 建立多元化投资体制
为促进养老服务产业快速发展，需要建立多元化投资体制。通过多渠道筹措资金建立长效投入机制，依据城乡发展水平建立城乡投资体制，并积极引进外资。
首先，多渠道筹措资金建立长效投入机制。各级政府对养老服务产业的投入应依据经济社会的发展水平和老龄人口的发展规模。第一，政府直接投资。主要用于福利养老机构、基础养老服务设施的建设和向高龄、失能老人及生活困难的特殊老年群体提供的养老补助。第二，吸引民间资本。政府通过制定并积极落实相关优惠政策，简化行政手续，鼓励和吸引民间资本进入养老服务领域。在投资比例上，政府投资所占比例应逐步降低，在原则上不再兴办国有独资机构，主要是通过政策调控。民间资本投资比例要逐步扩大，重点培育和发展非国有投资养老服务机构。第三，争取银行信贷支持。在养老服务产业领域要建立稳定的银企合作机制。银行对偿还能力不足的民营企业的投资性贷款，应延长贷款期限并给予低息照顾。第四，鼓励企业、社会组织、个人向养老服务机构捐资，建立养老服务发展基金，逐步形成多渠道资金稳定增长的长效投入机制。
其次，建立城乡有别、协调互补的养老投资体制。农村地区的养老投资主要应由政府解决，侧重于建设敬老院、老年服务中心和农村公共卫生服务机构等养老服务设施。同时，挖掘农村养老市场潜力，建立自费型养老服务机构和服务项目，为农村经济水平较高的居民和城市返乡养老的老年人提供多选择的养老服务。城市养老投资主要应由民间资本投资，侧重于发展自费型养老服务机构和服务项目。政府投资则主要用于福利性养老机构、基础养老服务设施的建设、各种困难老人及其长期照料人的养老补助。从养老服务产业长期发展来看，要使农村和城市的养老投资及产业发展水平保持在一个合理的区间，前提是能够基本满足城乡老年人的各种养老需求继而逐步能够满足其高层次的养老需求，不断提高他们的满足水平。
最后，积极吸引外资投入。随着全球经济一体化的不断加快，外资将成为中国养老服务产业发展的一个重要的资金来源。各级政府既要重视引入外资促进养老服务产业更好更快发展又要将发展养老服务产业作为吸引外资的一个重要内容，二者互为依靠。借鉴不同地区及其他产业通过引入外资发展自身的经验和做法，切实制定和采取有效措施。可研究制定“吸引外资发展养老服务产业的优惠政策”,列出引入外资发展的产业服务项目及重点项目，对市场及享受服务群体做出宏观规划，制定相关优惠扶持政策，吸引国外及经济发达地区投资养老服务产业。同时，可通过与国外企业、经济慈善组织、或个人独资、联营合作等多种经营形式发展养老服务产业，对于符合条件通过独资、合资兴办养老服务机构和设施的，可享受外资企业及民办养老服务机构的优惠政策。
4.3.3 健全养老服务人才培训体系
推动规范化、制度化的养老服务人才培训体系，不仅要依靠院校培养各层次专业服务人才，而且要完善志愿者服务组织，此外，国家还应出台相应激励政策稳定养老服务队伍建设。
第一，通过院校教育培养各层次养老服务人才。中国养老服务专业性人才培养问题的解决主要依靠以院校为主的教育服务机构。首先，整合教育资源，发挥自身优势。在培养人才的具体实践中，通过整合院校及行业的优势资源，突破专业及既定条件的限制，建立专业研究服务团队，组织相关研究机构及专家学者深入研究老年科学理论，了解养老服务产业发展的市场需求特点、人才培养目标及相关政策体系等。其次，开设养老服务有关课程和专业，制定教育标准。北京劳动保障职业学院通过国内外调，不仅编写出版了多本专业教材还研发了 16 门核心课程。①包括生理健康服务类课程、心理健康服务类课程、休闲娱乐服务类课程、老年服务管理类课程。这不仅填补了中国养老服务人才教材稀缺的空白而且对培养老服务人才起到借鉴指导作用。最后，健全培训体系，提升教师自身素质。
在这方面，可借鉴日本的发展经验。成立由中央到地方的人才中心组成的政府培训机构，形成完整的职业培训及援助体系，制定由专业的医科院专门负责行政工作人员培训的制度，并通过加强院际交流，提升教师的专业自我技能。
第二，通过政策保障稳定养老服务队伍建设。首先，国家应出台相应的激励政策。一方面提高养老服务人员的待遇水平，另一方面加大执行力度，特别是对基层养老服务人员要加强技能培训。其次，国家应为养老服务人才施展才能搭建平台。养老服务人才既需要技术型人才也需要管理型人才，在人才培养方面不仅要采取分类培养，也要重视分层培养。所谓分层培养，就需要国家为养老服务人才在院校学历的提升和职称晋升等方面搭建发展平台。最后，在保障政策的执行力方面要进一步细化。这方面，可以借鉴日本和德国的发展经验。日本向学习老年护理服务课程的学生提供无息贷款，并鼓励学生参加专业考试获得专业服务人才认定资格。在德国，学生学习养老护理服务课程的相关费用由政府部门承担，学校安排学生与实习单位签订实习劳动合同，由实习单位赋予一定报酬。
第三，健全完善志愿者服务组织。推动规范化、制度化的志愿者服务对健全多层次的养老服务人才体系具有重要意义。首先，规范志愿者注册管理。一方面要加强对志愿者的相关专业培训，培育志愿者的服务理念，提升志愿者的知识技能。另一方面，对志愿者的注册档案和服务需求登记档案要加以健全和完善，为更好地满足社会需要建立志愿者人才储备库。对志愿者服务组织或者个人与服务对象双方而言，必须签订相关服务协议，明确规范双方的权利、义务及发生纠纷所采取的处理办法。其次，建立对志愿者服务的奖励机制，不仅设立优秀志愿者服务的专门奖项，而且要进行宣传表彰。最后，培育公民服务意识。增强公民和社会组织的责任意识和现代公民的服务观念，关爱老年，服务老年，自觉地承担更多的社会责任，实现个人发展与养老服务产业发展的共赢。
4.3.4 构建老年消费市场体系
第一，发挥商业保险优势。联系中国基本国情，发展以商业保险为代表的第三支柱，不仅是提高老年人购买力解决养老服务产业有效需求不足的最佳途径，也是扩充个人养老资产储备的最佳手段。对政府而言，发展商业养老保险有助于减轻政府财政负担；对个人而言，发展商业养老保险能够使在老龄化危机冲击下的健康风险、长寿风险及通涨风险得到最完善的规避和转移。由于保险行业在风险分散方面具有独特的自身优势，无论在资产储备阶段还是资产缩减阶段，商业保险都能够对老年人个人规划养老资产储备提供实质帮助，不仅能够确保在老年人退休后对不断上升的刚性经济支出，而且在实践中可提供多样化的养老金储蓄产品，满足老年人不同层次的养老需求。因此，科学合理地规划个人养老计划，发展商业养老保险作为提高养老资产储备的工具，是政府和个人的双赢选择。
第二，培育老年消费市场刺激老年消费欲望。中国老年消费市场潜力巨大，企业在研发老年产品时，除了要注重产品质量和产品价格外，更要注重所研发的产品要符合老年消费群体的需求特点，积极培育老年消费市场。在发达国家，老年消费市场已相当发达：美国有方便老年人随时调整镜片聚焦点的自动变焦眼镜、适合老年人夜间和大雾天出行的夜光伞以及为老年人发明的防疲止痛鞋；韩国为老年人设计的误差 10 米以内的定位手机；日本为老年人发明的防暴手杖，不仅可以帮助老人稳步行走还可以保障自身安全；瑞士设计的血压戒指，老年人可随时观察戒指的颜色掌握自身的血压状况；加拿大生产出一种专供老年人的自动按摩床等等。中国的老年人对高层次养老提出了越来越多的要求。商家应将老年人需求注入到养老产品和服务的研发与生产中，借鉴发达国家经验，生产出适合老年人需要的各种消费品，积极培育老年市场，刺激老年消费欲望。
第三，正确引导老年人的消费观念和消费行为。养老服务产业能否健康持续发展与老年消费群体的消费观念和消费行为具有密切关系。不同年龄和不同收入水平的老年人对消费产品和养老服务均有不同的要求，而这些要求又随着老年自身的不同背景呈现出差异性，这本身就构成了一个需求多元、规模庞大的老年消费市场。要促进老年人消费观念的转变，必须使老年人认识到改善老年生活质量，适度消费是很有必要的。首先，对老年产品和老年服务通过发挥媒体的传播作用加大宣传力度以及扩大宣传范围，积极引导老年人的消费观念。其次，要对老年人加强消费教育，正确引导老年人的消费行为。在实践中，要增强老年人的维权意识，不仅要对老年人加强基础文化教育还应加强法制宣传教育，以切实保障老年的消费权益。最后，在向老年人普及消费知识的基础上，通过多种途径引导老年人科学消费。
