重庆市政府履行发展学前教育职能的现状调查

　　经济体制的改革为我国政府带来了职能转变的巨大压力。在计划经济时代，“全能政府”在城市，政府包揽了所有公共物品和服务的生产，而农村的公共服务却一直处于被政府遗忘的角落。随着经济体制改革的进行，我们逐渐从“全能型”政府的计划经济过渡到多元化的市场经济，政府与市场的关系在不断调整，政府的角色和职能也需要重新建构和重新定位。

　　学前教育是社会公共服务的重要组成部分。在 2010 年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，将“积极发展公办幼儿园，大力扶持民办幼儿园。完善幼儿园工作制度和管理办法。制定学前教育办园标准和收费标准。建立幼儿园准入和督导制度，加强学前教育管理，规范办园行为。依法落实幼儿教师地位和待遇，加强幼儿教师队伍建设”明确为政府职责。为了了解当前政府履行发展学前教育职能的现状，笔者在重庆市进行了实地调查。

　　1 调查方法和结果。

　　本次调查采取了问卷法和访谈法。通过在调查地的 3-6岁儿童中进行随机抽样的方法，对入学儿童家长进行了问卷调查，获取他们关于儿童入园方面的信息，一共获得 232份有效数据，其分布如下：

　　除了儿童家长之外，我们还对四所幼儿园的园长进行了访谈，以获取地方政府在幼儿园管理方面的信息。通过本次调查我们得出以下结果：

　　1.1 农村公共学前教育长期供给不足。

　　根据政府职能理论，农村学前教育的供给是政府的职责。农村学前教育的传统办学模式是以依附于村小的一年制的学前班为主。然而随着农村居民学前教育需求的增长，一年制的学前班已经无法满足他们的需求。为此政府加大了对农村学前教育的投入。根据《重庆市人民政府关于加快学前教育发展的意见》（2011 年），计划在三年内新建 360 所农村乡镇公办中心幼儿园，到 2013 年，确保每个乡镇至少有 1 所乡镇中心幼儿园或中心校附设幼儿园。本次调查结果显示，进入公办幼儿园的儿童仅占被调查儿童总数的22.1%.对于乡镇以下的学龄前儿童来说，到乡镇中心幼儿园就读是不现实的，尤其在多是山区的重庆市，乡镇中心幼儿园的辐射范围十分有限。尽管在《意见》中也提出“在交通不便的边远山区，可由乡镇中心幼儿园（中心校附设幼儿园）采取办分园、设幼儿班（点），相邻村联办幼儿园（班）等形式，提供灵活多样的学前教育服务”,然而在实践中落实不佳，大多数乡镇以下的学龄前儿童都选择进入就近开设的民办幼儿园，政府在农村公共幼儿服务的供给中存在着一定程度上的职能缺位。

　　1.2 政府在扶持民办幼儿园发展中的缺位。

　　学前教育具有正外部性，政府应当通过一定形式的资助来支持民办幼儿园的发展，以矫正正外部性，这是政府弥补学前教育市场缺陷的重要职能之一。我国政府已经通过《社会力量办学条例》《民办教育促进法》等法律来鼓励民办教育的发展，那么政府在扶持民办幼儿园发展中的表现如何？

　　1.2.1 政府在提供经济资助方面的缺位。

　　根据我们对幼儿园园长的访谈，在问到“幼儿园的资金来源有哪些”时，民办幼儿园的园长皆表示幼儿园的启动资金是由举办者筹措的，而日常运行的经费几乎完全依靠向家长收取的保育费。也就是说民办园是难以获得政府直接的经济资助的。事实上，这并不是重庆市独有的现象，公共学前教育经费的匮乏在我国是一个长期的话题，正是由于缺乏经费，政府在为民办幼儿园提供直接的经济资助方面面临着“无米可炊”的窘境，许多地方政府对民办幼儿园都是零投入。

　　而在家庭方面，问卷调查中，所有家长均表示在儿童入园方面没有从外部得到任何形式的资助。可见，政府在为民办学前教育提供经济资助方面存在着职能缺位。在部分人的头脑中缺乏民办幼儿园也可以获得财政支持的观念。

　　1.2.2 政府在提供业务支持方面的缺位。

　　政府除了应当在经济上对民办幼儿园提供支持之外，还可以在业务范围之内对民办幼儿园提供支持，例如园长和教师的培训。根据调查结果，民办幼儿园的教师拥有教师资格证的比例不到 40%.在被调查的万州区 BJ 村，两个学前班都只有一名教师，其中一人高中学历，拥有幼儿教师资格证，另一人初中学历，无教师资格证。事实上，许多农村幼儿园教师大都是直接从村民中选用的，文化程度一般都较低，且没有受过任何专业教育或培训，因此他们在如何管理班级，如何开展日常的教育教学活动，如何与家长沟通，如何应付突发状况等方面缺乏经验，对于这些教师而言，由于缺乏儿童教育的基本知识，也急需对他们进行在职培训，提高业务水平，才能为儿童提供合格的教育和保育服务。

　　根据调查，目前重庆市民办幼儿园的园长能够获得政府提供的免费园长培训，但是对于幼儿教师而言，则需要幼儿园负担一部分培训费用。然而，对于民办幼儿园来说，为教师提供培训的意愿却并不高，一方面许多民办幼儿园本身缺乏用于教师培训的专门经费，另一方面幼儿教师的频繁流动也导致民办园对于花钱培训教师的积极性并不高。

　　1.3 政府在民办幼儿园监管中的缺位由于学前教育市场并不是一个完全竞争的市场，因此需要政府站在管理公共事务的立场上，采取各种措施对民办幼儿园的教学、收费等行为进行监管，以确保消费者的利益不受损害，维护学前教育的公益性。那么，我国政府在民办幼儿园的监管中又是如何做的呢？

　　1.3.1 政府在民办幼儿园准入监管中的缺位。

　　民办幼儿园的准入监管是地方教育行政机构管理民办幼儿园的职权之一，是民办幼儿园办园合法化的必要手续。目前各地对民办幼儿园的举办都有自己的门槛标准，对办园资金、场地条件、设施设备都有具体的要求，同时还要提供拟任园长、教师及工作人员的资格证明、健康证明，拟办幼儿园资产（含场地）证明；卫生行政部门颁发的《卫生许可证》；公安部门签署的消防安全检查意见书等，经过审批合格后，方能获得办园许可证。

　　然而在乡镇以下“,黑园”广泛存在。所谓“黑园”是指没有获得办园许可证的民办幼儿园，以 BJ 村为例，两个民办园都是无证的黑园。由于缺乏资金，办园条件差，所以无法获得民办园许可证，也正是因为这样即使收费很低也可以维持，但是也就谈不上教育质量了。“黑园”的存在是让教育部门十分头疼的一件事情，由于公共学前教育供给的不足，便宜的“黑园”成为许多低收入家庭儿童就读的地方，一旦完全取缔，这部分孩子何去何从？如果放任不管，这些“黑园”又存在着严重的安全和卫生隐患，且游离在教育部门的监管之外，无法保障儿童的身心发展。

　　“黑园”问题的解决有两种途径，要么公办园扩大供给范围，以低廉的价格接收这批“黑园”入园儿童，切断“黑园”的市场需求，“黑园”自己就将逐渐从市场上消失；要么政府给予一些有潜力的“黑园”以经济资助，帮助他们达到办园标准，或者结合实际情况适当降低部分办园标准，使他们能够获得办园许可证，从而纳入教育部门监管的范围之内。

　　1.3.2 政府在民办幼儿园信息监管中的缺位。

　　目前我国对民办幼儿园的收费实行的是“备案制”,即幼儿园的收费项目和收费标准都由幼儿园通过成本核算自主决定，报物价、教育部门备案即可，而不需要审批。因此一些办学条件好，教育质量高的民办园收费逐年飙升。在问卷调查中，有 31%的家长认为当前幼儿园的收费较高，对此产生不满。尽管在 2002年 5月国家计委、财政部、教育部印发了关于《教育收费公示制度》的通知（计价格[2002]792 号），要求学校通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公布收费项目、收费标准等相关内容，便于社会监督学校严格执行国家教育收费政策，保护学生及家长自身的合法权益。公示的主要内容包括收费项目、收费标准、收费依据（批准机关及文号）、收费范围、计费单位、收费资金的使用情况、投诉电话等。然而目前的信息披露并没有达到理想的效果，信息披露的都是一些非常表面的信息。在调查中有家长表示幼儿园的收费仍然不够透明，只知道每个项目收费多少，不知道收这么多是不是合理的。可见，幼儿园公示的这些信息无法用于成本分析，也就是说这些信息的公布无法帮助公众了解民办幼儿园对所收的费用是如何支配的，也就无法对民办幼儿园的运行效率进行比较，从而做出正确的选择。

　　综上所述，我国政府在民办幼儿园的信息监管方面有不到位的现象，虽然有相关的政策规定，但是在实践中却难以履行到位。因此政府还必须承担起公共信息供给者的角色，以促进学前教育市场的健康发展。

　　2 农村学前教育政府职能改革的建议。

　　根据调查结果，我们明显发现，当前地方政府无论在公共学前教育的供给还是对民办学前教育的扶持和监管方面都存在着职能缺位的现象。为了确保农村学前教育事业的健康发展，促进政府学前教育职能的回归就成为当前面临的迫切问题。

　　2.1 扩大农村公办学前教育的供给范围。

　　在农村地区，由于分散居住的特征，幼儿园的辐射范围有限，因此广泛建设公办幼儿园的效率并不高。政府可以利用现有的乡镇中心幼儿园，由他们向有需要的农村儿童提供流动性的服务。我们可以借鉴浙江省临海市“大篷车”幼儿园的经验，通过补贴现有的学前教育机构，使他们在双休日通过大篷车的方式将学前教育服务送到贫困山区儿童的身边。这种方式一方面能够减少广泛设置学前教育机构带来的高昂成本和监管难题，另一方面可以拓展现有机构的服务范围，获得规模效益。

　　2.2 政府补贴民办学前教育。

　　根据发达国家（地区）的经验，一般而言政府补贴民办学前教育的途径主要有两种。

　　一种是补贴家庭，主要方式是教育券。英国从 1996 年开始试行学前教育券制度，实行的是普惠性的政策措施，即对所有 4- 5岁的幼儿给予每人每年 1000英镑的补助。在我国香港，从 2007 年起特区政府为每名 3- 6 岁的幼儿提供13000 港币 /年的“学券”,其中 10000 港币用于交学费，3000港币用于教师的在职进修。只要幼儿就读的幼儿园收费在许可范围内就可受惠。[2]

　　另一种途径是补贴机构。在美国，法律给予私立幼儿园与公立幼儿园同等的法律地位，并对私立幼儿园相关扶持政策作了详细的规定。只要通过全美学前教育协会（NAEYC）的质量认证，无论公立还是私立幼儿园就能获得政府的财政补贴。2005 年，OECD 国家公共教育经费中，平均有 15.3%用于资助私人部门提供的教育，其中 8.3%用于直接资助私立教育机构，7%则是通过资助学生的方式间接资助私立教育。[3]

　　在我国农村地区为了实现公共教育资源的公平分配，政府可以考虑通过学前教育券或者机构补贴的方式来多渠道地履行学前教育的供给职能。将民间的营利和非营利机构引入到公共学前教育服务的供给中，这一方面可以缓解公办学前教育的不足；另一方面政府的补贴也有利于民办幼儿园缓解资金压力，改善办园条件，激励民办园提供达到质量标准的学前教育服务。

　　2.3 对民办幼儿园的业务支持。

　　在我国，急需得到改革的便是民办幼儿园的师资状况，即政府应当在加强民办幼儿教师队伍的建设方面有所作为。首先，地方政府在民办幼儿园的准入门槛中应当要求民办幼儿园在财务支出计划中专设教师专业发展资金，保证幼儿教师接受继续教育的权益。在年检评估中，将幼儿教师的生存发展状况作为考核的一项内容。其次，政府对民办幼儿教师的培训也应加大投入的力度，培训费用应以政府投入为主，各区教育部门可以对本辖区的民办幼儿园在职教师进行登记注册备案，根据备案信息对民办幼儿教师个人每年发放一定额度的教师培训教育券，用于参与教育部门举办的培训活动。如教育部门的经费实在难以支持对民办幼儿教师的培训时，至少应该做到为公办民办幼儿教师之间的交流提供平台。例如让民办幼儿园的教师能够获得到公办示范幼儿园进行交流学习的机会，或者将公办幼儿园的教师指派到民办幼儿园中进行教学指导等等。

　　2.4 对民办学前教育进行信息监管。

　　学前教育市场上的信息不对称扭曲了价格的信号功能，导致民办园中产生了诸如高收费、低质量、虚假广告等问题，这些问题的产生让公众和政府对民办园充满了警惕。

　　政府对于民办幼儿园办园成本的信息公布将有助于修正学前教育市场上的信息不对称。目前民众主要通过幼儿园的级别来判断其服务质量。幼儿园等级评估是由教育行政部门根据一定的评估标准对幼儿园进行检查、评估、定级，对符合标准的幼儿园颁发等级证书。然而，仅仅是等级制度并不能告诉民众，幼儿园在哪些方面需要改进。同时由于评估标准的城市倾向，乡镇幼儿园很难达到最低标准，对于没有等级的幼儿园农村居民也无从得知其服务在哪些方面尚未达到标准，从而无法获得做出适当选择的足够信息。对信息不对称产品，民众难以做到自行搜寻信息，政府应当将幼儿园等级评估以及每年年审的内容等具体信息公开提供给民众，或者通过信息公示等制度建设督促幼儿园自动公开其办学成本、办学质量等相关信息，使幼儿园的收费与其提供的服务质量相符，才能保证市场机制的正常运行。

　　参考文献

　　[1] 广州八区对民办幼儿园零投入 教师收入相差两倍[N].信息时报，2011-02-19.

　　[2] 李辉。学前教育券：我国幼教体制改革的可行方案[J].学前教育（教育科学），2009（2）：4-10.

　　[3] 陶西平，王佐书。中国民办教育发展报告（2003-2009）[M].上海：上海人民出版社，2010:384.