农村学前教育发展滞后的政府方面原因

　　三、 农村学前教育发展滞后的政府方面原因

　　（一） 政府的政策执行力不够。

　　1. 政府监管不到位、缺乏得力措施。

　　在农村学前教育的发展过程中，政府对学前教育的发展缺乏有力的监管；在有的情况下，政府对一些危害农村学前教育的行为视而不见。目前，在很多农村，尤其是偏远的地区，个体不经相关部门的登记注册就非法办园的现象愈演愈烈。而对此现象，政府相关部门也并没有采取强有力的措施，一般来说，只要幼儿园开始运转，至于是否具备办园条件，相关部门大多不会进行深入的调查，很多情况下都是事后补办一下手续，而幼儿园在补办手续期间也是照常运转。因此，在农村很多人看来，幼儿园登记注册就是走走过场而已，甚至有的幼儿园根本就不具备办园条件，只要走走关系，也很容易就注册了。由于这些幼儿园前期投资少、成本低，收费自然也就便宜，因此，这类幼儿园就成了相当一部分农村家长的首选。大量这些幼儿园的存在，必然会对那些投入较高、硬件设施较为完善，同时，收费也相对较高的农村幼儿园产生冲击，从而造成农村学前教育机构之间的恶性竞争，使得农村的学前教育处于恶性竞争的循环中，这种不公平的竞争势必会严重影响农村学前教育的发展。

　　另外，教育主管部门针对幼儿园进行的管理，并没有制定完善的政策措施，他们只是定期到一些市级或省级的示范园进行参观考察，回来后召开所谓的领导班子研讨座谈会，或者从外面请个他们认为的行内专家人物，研讨一下领导所制定的政策是否可行。

　　不管是哪一种方式的研讨，政策的制定者都忽略了一个最重要的原则，就是从农村的实际出发，通过对农村幼儿园领导以及家长进行咨询调查，从而制定出符合农村学前教育的政策。正是由于没有深入农村进行调查研究，只是一味地去借鉴市级以及省级先进幼儿园的成功经验，必然不会制定出符合农村学前教育发展实际的完善的政策措施。俗话说，"一把钥匙开一把锁",经济发达地区的幼儿园发展的经验对我们农村地区而言是可以起到借鉴作用的，但如果制定政策时只是一味地借鉴，取众家之长，而无自己之特色，虽然可以省去很多调研的时间，但毕竟制定不出符合本地区实际的教育政策，即使制定出某些可行的政策措施，也必然不会是一套完善的政策措施。

　　2. 已有的政策措施执行不到位。

　　学前教育既然是一种具有公益性的公共产品，那么它就不可能像其它商品一样完全交由市场来决定它的价格，完全由市场来提供给公民个人。而是必须通过市场之外的资源配置机制来提供，而目前除市场之外的资源配置机制主要是政府。所以，随着我国经济的不断发展，政府除了必须加大对学前教育的财政投入之外，对已有的政策措施也必须加大执行力度。然而，由于目前法律并没有对各级政府在学前教育中的具体职责提出明确的界定，并且国家的学前教育行政政策也只是具有指导性，而缺乏强制性。因此，对于很多政策的执行者来说，他们往往会先去完成那些强制性的任务，而对于一些指导性的政策来说，由于没有明确规定应该干什么，怎么干，需要政策的执行者去体会、甚至去揣测。所以，他们宁可故意去错误地解读，或以无法理解为借口，而推迟执行。并且在很多教育政策的执行者看来，"不执行政策"和"违反政策"是有着本质区别的。

　　所以，地方的教育行政主管部门和单位对于那些不符合其眼前利益的相关学前教育政策往往执行不力，常常是"有令不行".这势必在很大程度上限制了农村学前教育政策的效力，影响了农村学前教育的发展。

　　另外，由于我国是单一制的主权国家，这便决定了我国的中央政府和地方政府在政策执行方面必然是上令下行。教育政策亦是如此，真正处于幼儿教育第一线的广大幼儿教师和园长们在实际工作中总结的一些有建设性的意见绝大多数情况下不能被上级领导所采纳，甚至有时会与上级的某些精神相冲突，而此时也只能依令行事。同时，在政策的下达过程中，难免会出现政策文意模糊或文字表述不清，但由于种种原因，下级单位或部门又大多不愿或不会向上级咨询文件或政策的真正意图，由此可能会导致在政策执行过程中各种消极因素之间相互作用，出现政策执行局部化或表面化，妨碍政策的顺利实施。严重的甚至还会造成政策的执行过程会停滞不前，进而导致正在执行的政策目标不能圆满完成甚至完全落空。

　　（二） 政府对农村学前教育重视不够。

　　1. 公办园所占比例逐年下降。

　　从全国范围来看，近几年，公办园的数量逐年下降，在全国幼儿园总数中所占比例过低。其中最重要的一方面原因是由于不少地方的政府官员对学前教育的福利性、社会公益性以及学前教育本身的重要性认识不足，因此，学前教育工作质量的高低并没有被作为考核各级政府教育工作的重要内容。另一方面，从本世纪初始，民办园的数量直线上升。2004 年，民办园的数量占全国幼儿园总数的 50%还要多，并呈逐年上升的趋势，截止到 2010 年，民办园的数量已经达到 67.9%.而公办园则只占到幼儿园总数的 29.5%.[9]

　　公办园所占比例之低是与政府没有引起足够重视密不可分的。

　　我们要积极扶持民办幼儿园的发展，但同时，也必须要大力发展公办幼儿园。从 G区农村学前教育的发展来看，近年来，无论从数量上，还是质量上，民办园都远高于公办幼儿园的发展。尤其在数量上，民办园已经占到该地区幼儿园总数的 80%还要多。在每一个自然村庄，最多只有一所公立幼儿园，某些人数较少的村庄甚至没有公立幼儿园，而是两三个村庄合着一所幼儿园。而民办园则分布在每一个村庄，大一些的村庄，一个村就有四五所民办幼儿园；小一点的村庄，虽然没有公办园，但至少有一所民办幼儿园。

　　民办园在数量上占据着绝对的优势，民办幼儿园中的适龄幼儿也占到了该地区适龄幼儿总数的 70%以上。其中一个重要的原因就是公办园的办园条件普遍较低，园所破旧，各种软硬件设施都极为短缺；加之公办园中的教师也大多为代课教师，与民办幼儿园相比，师资方面并不占优势。在这种情况下，相当一部分家长都宁愿为孩子选择硬件设施较好的民办幼儿园。正因如此，公办园的在园幼儿数也必然呈逐年下降的趋势。

　　2. 相比较政府更重视义务教育。

　　在政府的基础教育管理工作中，无论是哪一级的政府，都更加重视发展义务教育，而对于学前教育的发展，政府则没有引起足够的重视。尤其在资金的投入方面，学前教育在资金方面得不到及时的供给，造成这一现象的有着其必然的原因。首先，由于学前教育不属于义务教育的范畴，必然没有政府固定的财政拨款，因此，就没有足够的资金保障。在这种情况下，政府必然对有固定拨款的义务教育的重视程度要高于没有固定财政拨款而发展艰难的学前教育。其次，领导者自身大都更注重自己在任期间一些能看得见的表面政绩。虽说农村的学前教育关系到农村经济社会的长远发展，但教育投资的收益与物质生产投资的收益有很大的不同，短期内并不能看出明显的效果，教育投资的补偿和收益是发生在教育过程结束之后，通过受教育者走出校门，在社会实践过程中表现出来。[10]

　　而某些政府官员出于他们私利的考虑，只会关心自己任期内和自身仕途发展密切相关的一些利益问题，如加大对经济的投入，新建一些产业项目等，而对于公共利益的是否实现的关心程度则是不够的。因此，政府在发展农村学前教育的过程中，在财政的支持方面，应该充分发挥政府的主导作用，政府应利用多种手段，保证对学前教育机构的投入，提高对农村学前教育发展的重视。

　　另外，在评优晋职方面，教育行政部门对农村幼儿园的教师不够重视。由于农村公立幼儿园的公办教师走的是中小学的职称体系，所以占用的也是中小学的指标，然而无论在职称晋级方面，还是年终评优方面，教育行政部门和单位更多地是倾向于中小学校，而对于幼儿园教师倾斜力度很小，指标相对也下放的少，尤其在年终评优方面，由于幼儿在园期间不参加统一的文化课考试。因此，对于年终评优主要以成绩计算的农村中小学校而言，幼儿园教师几乎不被考虑。同时，由于中小学教师有更多的机会参加国家至地方各级课件、教学等各种形式的比赛，所以，他们就有更多的机会得到更多的荣誉。

　　而相比之下，国家和地方为农村幼儿园教师提供的类似比赛与活动则少得多。行政部门对于幼儿园教师评优评模以及晋职的重视程度不高，必然会使得幼儿教师体验不到职业幸福感，从而对幼儿教师的工作积极性造成影响。

　　（三） 政府对农村学前教育重视不够的经济原因。

　　1. 政府财力不足。

　　教育的发展水平是和一个国家的经济发展水平紧密联系在一起的。教育事业单位中学校的基本建设投资和日常经费支出，属于财政补助范围，由财政部门核定给以定向补助。[11]

　　由于我国尚处于社会主义社会的初级阶段，加之我国人口众多，虽然我国的经济近几年来取得了飞速的发展，但与世界发达国家相比还有一定的差距，政府不可能满足公众的全部公共服务需求，政府的财政能力还不足以来支撑全国的学前教育市场。因此，面对公众对社会公共产品和公共服务日益增长的无限需求，政府的财政能力就显得非常有限。为了使国家的学前教育事业得到长足均衡的发展，所以，政府的财政投入必须在低水平的基础上做到尽可能地覆盖广大学前教育机构。

　　由于我国地域广大，农村人口众多，政府在对农村学前教育机构投资的重点之间势必要做出选择，确定投资的先后顺序，把用于学前教育的有限的资金不均匀地分配给农村的学前教育机构。这必然导致有限的教育经费在区域内校际之间存在严重的不均衡，从而成为制约基础教育校际均衡发展的瓶颈。[12]

　　同时，由于幼儿园的硬件成本较高，每年的财政支出就是一笔巨大的开销。加之农村人口相对城市人口居住较为分散，所以，农村的学前教育机构也必然分布广泛。所以，要想实现广覆盖的学前教育财政拨款也是比较困难的，是不符合我国经济的发展水平的。

　　2. 农民的低收入影响了农村学前教育的发展。

　　由于学前教育不属于义务教育的范畴，其中一些较为高端的需求应当交由市场来决定，由那些社会中收入较高的人群来对学前教育机构提供大部分的资助，而不是由政府来对那些高收入人群进行补贴。这样，可以节省政府的财政负担。由于我国农村的经济发展水平相对于城市要低得多，农村中也没有过高收入的人群，即使有某部分收入稍微高些的家庭，由于其所生活的环境以及所受教育的影响，他们也会选择把孩子送往条件较好的私立幼儿园或是市里的幼儿园，而很少选择农村的公立幼儿园。因为在他们看来，上私立幼儿园从某种角度来讲，是身份的象征，只有那些无法支付较高学费的家长才会选择把自己的孩子送往硬件条件较差的公立幼儿园。这对农村公立幼儿园的发展必然会产生不良的影响。所以，在我国农村地区，教育资源配置就显得严重不足，尤其在硬件设施的配置上，私立幼儿园由于收费相对较高，加上幼儿人数较多，在资金上明显占了优势。这种由经济发展水平导致的教育资源配置的不平等使得在农村幼儿园，尤其是公立幼儿园的孩子就无法接受和城市孩子同等条件的学前教育，这也严重阻碍了我国农村学前教育的发展。

　　另一方面，由于广大农民的收入相对于城市人员来说要低，他们一般都只是局限在自己的小生活圈内。经济上的低收入必然会造成文化素养上的偏低，同时，对于教育重要性的认识必然也会不足。广大农村家长由于自身观念的狭隘，缺乏对学前教育的正确认识，认为孩子去学校就应该是读书认字算算题，其他一切都是没用的。所以，他们一味地要求幼儿园教师对孩子进行小学化的教学。这必然会对幼儿园的教学工作产生影响，一定程度上加速了幼儿园小学化的进程，违反了幼儿的学习生长规律，同时，也对农村学前教育的健康发展产生了一定的负面影响。