农村村小发展困境的原因分析

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【题目】农村小学学校建设问题探究 
【第一章】农村小学建设策略分析绪论 
【2.1  2.2】国家教育惠民政策给枫树山小学带来新发展 
【2.3】枫树山小学的发展困境 
【第三章】农村村小发展困境的原因分析 
【第四章】促进农村村小发展的对策或建议 
【参考文献】村小的繁荣和发展研究参考文献

　　第三章 农村村小发展困境的原因分析

　　第一节 资金困境是制约村小发展的重要因素

　　一、财政支付力度不够

　　我国当前义务教育财政支付形式主要是义务教育财政转移支付。它包括一般性转移支付和专项转移支付两大类。「义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所辖地区的义务教育时所产生的财政缺口，对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴。」①义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题，从更深层次来看，其最终目的是追求义务教育的公平与效益，促进地区间义务教育均衡发展。

　　国际教科文组织提出，当一个国家的财政性教育经费支出占 GDP 国民生产总值的 4%以上时，该国的教育才能够得到有效的改革与发展。从教育公平的角度上来说，公共财政上的义务教育公平体现在国家各级政府对义务教育阶段教育财政资源进行公平均衡的分配，当一国的教育财政支出未能达到基本需求时，教育公平得到不到保障，教育发展将受到阻碍。

　　目前「中国的人均公共教育支出为 42 美元，美国为 2684 美元，是中国的 63.9倍。如果考虑到人口的因素，我们以人均 GDP 来比较，中国人均公共教育支出仅为人均 GDP 收入的 0.82%,美国为 6.10%,是中国的 7.44 倍。日本为 4.28%,是中国的 5.22 倍。2004 年，联合国要求教育经费占 GDP 的 6%,而美国达到了 7.7%,中国当时只有 3%.北京市政协教科文卫委员王晋堂说，教育经费投入不足，让每一个校长都想着怎么弄钱，这会严重影响我们的教育发展。」②经过努力，2014 年我国教育经费比例达到了 4%.但与联合国的要求及其他国家相比还有一定差距，因此还要继续加大教育的财政资金投入。

　　根据《湖南省财政厅、湖南省教育厅关于追加 2014 年农村义务教育经费保障机制改革中央和省级资金的通知》的规定，2014 年我省继续提高农村义务教育阶段学校年生均公用经费基准定额，达到小学每生每年 600 元、初中每生每年 800元，以满足学校信息技术和教师培训等方面的开支需求，并继续落实不足 100 人学校按 100 人核定公用经费等政策。但实际上，湖南省义务教育公用经费的定额标准，农村小学 2007 年才只有 200 元，2009 年还只有 300 元，而这中间又要经过市教育局、县教育局、中心校几个环节，实际上到学校的下拨经费就更少。

　　如枫树山学校因为学校经费较少，所以校长为筹集学校建设资金，需要经常外出，在学校的时间相对较少。而校长是一所学校的一校之长，既是管理者又是教育者，既要管理学校的全面工作，也要教授学生的课程。由于校长经常外出，导致学校在管理方面有些缺失，管理不到位，出现很多管理上的漏洞和缺陷。首先，校长的管理理念、想法、做法都不能及时的、较好的传达和执行下去。在传达和执行的过程中，甚至会出现片面理解或错误理解的情况。其次，校长担任了学校的部分教学任务，由于经常外出，影响了学校正常的教学工作。第三，当地的村民及社员等不了解情况，经常看见校长不在学校，认为校长就是舒服，不用上课，天天可以在外面玩。这都是由于财政对农村村小的支付力度不够造成的。

　　如果教师外出筹集资金，对学校的教育和管理将影响更大！

　　总之，农村村小的生均公用经费标准虽然有所提高，但是仍然过低，相关补助仍然不能够满足基本教学需求，我们还要继续加大财政对农村村小的支付力度。

　　二、财政支付形式存在缺陷

　　（一）资金链太长，返还利益分配格局存在缺陷

　　税收返还是义务教育财政转移支付的一种支付形式，属于一般性转移支付。

　　它是以当地原有的税收水平为基础，计算返还额。这种计算方式保持了原有的利益分配格局，容易导致富的地方更富，穷的地方更穷，对于改善均衡义务教育的投入水平作用不大。

　　在我国目前农村义务教育经费保障新机制下，由中央和省级政府加大对农村义务教育的财政转移支付力度，教育经费由中央和地方分项目、按比例分担。比如湖南省的免学杂费资金由中央财政和地方财政按比例分担，其中中央财政负担 60%,省财政负担 24%,市财政负担 4%,县财政负担 12%;补助资金各级财政负担比例为：

　　中央 50%、省 30%、市 5%、县 15%;公用经费保障资金为中央财政负担 60%、省财政负担 24%、市财政负担 4%、县财政负担 12%;校舍维修改造资金为中央 50%、省30%、市 5%、县 15%.①可见，农村村小的教育经费保障，存在中央、省、市、县四级财政机关，中央负责经费投入、省级负责经费统筹、地方负责经费管理。而且，在各级财政局和农村学校之间还增加了县教育局，由此导致资金链过长，产生过多不必要的支付成本。

　　（二）义务教育公用经费的政策导向存在缺陷

　　首先，我国义务教育的公用经费保障在标准上存在差距。2007 年，湖南省确定的保障定额标准是农村小学按 200 元/生/年，城镇小学按 230 元/生/年、农村初中按 270 元/生/年、城镇初中按 300 元/生/年。此后按照上级部门要求，公用经费保障标准逐年提高，2009 年农村小学和城镇小学标准统一调整到 300 元/生/年，农村初中和城镇初中标准统一调整到 500 元/生/年。②毋庸置疑，农村学校特别是偏远山区的学校由于规模较小、路途遥远、交通不便，差旅费、基础设施建设费等办学成本都高于城镇学校，因此农村学校的人均公用经费高于城镇学校才是科学合理的。

　　其次，“两免一补”资金保障不但未能消除义务教育城乡差距，还导致义务教育发展的不均衡。根据国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43 号）文件精神，义务教育经费保障新机制包括两个方面，一是“两免一补”, 即全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，免费提供教科书，对贫困家庭学生补助寄宿生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。

　　国务院的该通知，将农村义务教育逐步纳入公共财政保障范围。农村义务教育经费保障新机制要求中央和省级政府加大对农村义务教育的财政转移支付力度，建立了中央和地方分项目、按比例分担的经费保障新机制。在“两免一补”、“农村校舍维修长效机制”、“农村中小学营养计划”等措施具体的实施上，同样存在补助不足、执行不力等问题。

　　从整体上来说，各项补助措施并未能完全消除义务教育城乡差距的差距，己落实的各项经费及建设完成的基建设施虽然能最低限度满足农村义务教育教学需求，但未能达到城乡均衡发展的要求。而各学校由于受自然条件和社会经济基础等的影响，各地区的社会、经济发展水平参差不齐、不均衡，因此各地区的财政状况也有差距。由于各地财力和义务教育支出成本不一样，义务教育经费完全依靠地方政府本级财政投入，将不可避免地导致地区间的义务教育发展不均衡。

　　三、经费监管机制不健全

　　从我国目前的教育财政体系看，省级政府作为对应中央义务教育专项转移支付经费下拨的直接单位，本应统筹管理全省义务教育经费，并从公平、效率的角度出发进行科学合理的分配。但问题在于，中央并未明确规定省级政府的教育财政转移支付的形式及管理范畴和内容，其往往是以专项转移支付的形式补足相应配套资金后，原封不动地将资金转移给下一级政府，各级政府按比例转移支付后，经费最后进入县财政。至于这笔经费应当如何公平分配、如何合理使用，中央、省、市等各级政府都未进行详细说明。显然，这种教育经费管理机制不利于经费的公平分配与有效利用，很难保障经费落实到最需要的乡村学校。

　　第二节 师资问题是制约村小发展的关键因素

　　一所学校的教学质量怎么样，关键取决于该学校的师资情况。农村村小的发展同样取决于农村教师能力的大小和强弱。农村的师资问题是制约农村村小发展的关键因素。

　　一、城乡发展差距悬殊不吸引青年优质师资

　　城乡经济发展差距悬殊是导致城乡师资配备不均衡的根本原因。改革开放以前，在计划经济条件下，城乡居民之间的收入差距基本上是由政府加以控制的，在城市实行“低工资、多就业”政策，因此城乡之间的收入差距被控制在一定的范围内，并且差距不大。但是改革开放以后，城乡居民之间的收入差距拉大。在当时的二元经济结构（现代工业部门同传统农业部门并存）条件下，国家为实行工业化战略，利用工农业产品的“剪刀差”加速了现代工业发展的资金积累。同时，为防止农业人口外流给城市造成更大的就业压力，国家采取了严格限制农村居民迁入城市的户籍制度。另外，农村居民不能享受城镇居民所享有的公费医疗、公共教育等福利。这都拉大了城乡居民的收入差距。据中新网记者不完全统计，截至 2015 年 10 月 26 日，中国各地 2015 年前三季度居民收入数据陆续出炉，全国已有 25 省份公布了前三季度居民人均可支配收入。（见下表）从表中，我们可以看出城乡收入倍差较大。在这 25 个省份中，有 1 个省份达到了 6.50 倍，有 6 个省份在 3-4 倍之间，只有 1 个省份是 1.97 倍，包括湖南在内的 17 个省份的城乡收入倍差都在 2-3 倍之间，其中湖南省是 2.68 倍。这种悬殊的收入差距，使得大批农村青壮年劳动力全部涌入城市，导致广大农村出现了严重的田土荒芜，孤寡老人和留守儿童留驻农村，使得广大农村缺少应有的生机。试问，如果一位大学毕业生分配到偏远的农村来担任乡村教师，且不谈他的个人收入问题，单是他的住房问题怎么解决？他的婚姻问题怎么解决？他的精神文化生活需求怎么解决？毋庸赘述，目前这样的农村大环境，根本吸引不了年轻的优秀教师。

　　同时，城乡教师福利待遇差距较大。以枫树山小学为例，县财政一般只负担全县教师的基本工资、部分津补贴、养老保险、基本医疗保险等，其他教师福利待遇，如教师岗位津贴、班主任津贴、奖励资金等则由各学校自筹、自定标准。

　　而城乡教师的岗位津贴、班主任津贴等福利待遇大不同，甚至一年存在几万元福利差距。如有的城区学校班主任津贴每个月 300 元，而农村村小班主任津贴却每个月只有 50 元。等等这些情况都严重的影响了农村村小教师工作的积极性，进而推动了农村教师进城的决心。在这种情况下，农村学校根本吸引不了优质青年教师，村小的难度就更大！另外，城乡教育的不均衡发展又进一步拉大城乡发展差距。

　　因以上所述的城乡发展差距，使得农村孩子的家长们处在并不属于他们的都市，并对大城市的繁华都市生活充满着希冀。这些家长们往往都会情不自禁的将自己难以实现的梦想寄托在自己的下一代身上，总是希望自己的孩子今后也进入大城市，成为都市人。而身处农村的孩子，一方面由于父母如此这般的教育，另一方面也由于这些幼小的心灵对都市生活的追求和向往，使得乡村学校更多的功能是将乡村精英由教育轨道纳入到国家体系与城市生活中，学校变成了乡村人才的输出平台，向上流动即成功离开乡村，成为教育选拔与培养人才的目标。这就又将进一步拉大城乡发展差距。

　　而我们的教育若不能让乡村孩子对父辈的营生方式、故乡的风土人情有基本的理解和认同，对自己所根植的文化与历史怀抱敬意，取而代之的将会是陌生、疏离、厌倦，甚至是背弃，那么现代学校只能产生大批无根的“弃儿”,“向上”与“成为城市人”将成为乡村孩子的一个普遍的励志目标，那么从乡村走出的人才也不再热爱自己的故土。

　　二、农村村小师资配备结构不合理

　　农村村小师资的配备不合理，主要表现在一下几个方面：

　　1、公办教师少，代课教师占比较高。而代课教师普遍存在教学素养和教学技能欠缺的情况，很难胜任当前村小教学的实际需求。比如 2015 年枫树山小学 7 名教师中有 2 名代课教师，占教师总数的 29%.尤其是该校 2008、2010、2012 年代课教师分别占教师总数的 50%、57%、43%.

　　2、教师学历普遍偏低年龄大，与城镇教师存在较大差距。比如枫树山小学目前 7 名教师中，有 3 名是大专学历，甚至初中毕业生也在该校担任代课教师。枫树山小学 2015 年时，在 7 名教师中有 3 人年龄超过 50 岁，1 人年龄超过 40 岁。

　　3、农村村小教师普遍存在的跨专业教学现象。师资专业单一，不能满足基本的课程教学。如枫树山小学 7 名教师，一共只有语文、数学、音乐三个专业。甚至很多情况下都是一个教师担任一个班级的所有课程教学，满足不了教学的专业化需求，师资少、教学任务繁重导致教学研究、创新成为空谈。专任教师不能进行专业专职教学。

　　4、师资流动性大，使得教学秩序不稳定，学生难以适应。

　　以上五个方面的师资问题，是农村村小师资的普遍现状和常态。这和城镇小学尤其是城市中心小学的师资水平根本不在一个档次，没有可比性。如果说，师资水平对教学水平的高低起关键作用的话，那么农村村小的教学质量与城镇小学尤其城市中心小学的教学质量，也根本不在一个档次，差距更大。

　　三、未建立独立完善的农村教师管理机制

　　在 21 世纪初，美国就形成了当代农村义务教育财政体制。而我们至今都没有建立独立的农村教师管理机制体系。

　　第一，我们每个学校大部分都有生活教师、后勤人员，而这些工作人员都没有编制，他们中的一些人工作非常认真，也很热爱这份工作，但由于工资不高，干了一两年就去干别的行业去了。如果能建立一个制度，让那些工作认真负责、热爱学生的人员加入到教师这个行业中来，我想一定可以大大的激烈他们更加努力的工作。

　　第二，在我们的教师队伍中也有部分个别教师工作不认真，他们认为已经是“铁饭碗”了，所以，他们既不专研教学工作，也不认真完成学校的各项工作，整天就是混日子。而领导对于这些教师也没有什么好的办法，最多就是进行批评教育，但是往往作用不大，有的教师会当面说好，过后就忘，也没有多大改进，更有甚者说“我就是这样，你能把我怎么样？”在枫树山学校就有这样一名教师，工作态度极其不认真、不负责，学生、家长、其他教师、领导都对其不满。领导扣他的钱，他还会对领导开口大骂。而有一些代课教师，工作非常认真负责。如果能建立一个教师进退机制，将会大大改变教师们的工作态度，加强他们的工作责任心，有利于教师队伍的良性发展。

　　第三，为了实现教育的均衡发展，师资力量的均衡，目前有些地方或学校开始了教师轮岗、换岗制度。但是，这些地方和学校大部分都流于形式，浪费了财力、人力、物力，而没有达到教师之间真正相互交流、换岗、轮岗的目的。

　　第四，村小教育管理机制不到位。目前农村村小的管理者，实际上就是有限几个老师中被临时委任的“头”--校长。而校长的管理往往很随意，没有规范的管理制度，而且，即使有制度，也往往是为了应付上级检查的摆设，不具有可执行力和操作性。对于在农村村小从事教学的教师，即使是公办教师，教学水平的高低基本上不影响个人发展，反正是每月赚取那点有限的工资就万事大吉。同时，农村村小的教学管理，往往是为管理而管理，并没有有效结合教师的专业发展和职业发展。显然，这样的教学管理是不利于农村教学水平的提高。

　　以上所有这些问题的出现，都是由于农村教师机制缺失，没有建立和形成独立的完善的农村教师管理机制。

　　第三节 制约村小发展的其他因素

　　一、基础设施不完备制约着村小的发展

　　基础设施不完备制约着村小先进教学方式的发展。农村村小的教育教学设施普遍比较落后，现代化的教学设备太少，无学生电脑，无多媒体教室，这就导致现代化的教学方式根本得不到应用。比如枫树山小学，到 2015 年一共才只有 3 台教师用的电脑，这就使得信息技术、多媒体等教学方法得不到广泛应用。同时，多功能室、图书室、器材室等往往是有场所没设施，或者设施陈旧，或图书资料过时，往往成为一种应付检查的摆设，基本上没有真正发挥对教育教学的积极促进作用。而设备设施的欠缺、陈旧等问题，归根结底是由于教育经费的拨付力度以及经费的管理等原因导致的。

　　合格学校的建设要求与标准，城乡基础设施对比：城区学校大多数有多媒体教室、学生计算机房、学生语音室、音乐室、美术室、书法室、图书馆、学生大礼堂和教师会议室等。图书馆的书籍也种类繁多，内容丰富。而大多数的农村村小没有语音室、音乐室、美术室等。图书馆里仅有的一些书籍也都种类单一，内容陈旧，已不适应现在学生身心发展的特点。

　　二、留守儿童的隔代教育问题制约着村小的发展

　　留守儿童的隔代教育问题，严重制约着村小教学水平的发展和提高。30 多年的改革开放，造就了中国畸形的农村人口生态：孤寡老人和留守儿童留在农村，青壮年劳动力基本上全部涌入城市。留守儿童与爷爷奶奶生活，接受爷爷奶奶的隔代教育。隔代教育，一方面因为隔代教育观念不同，另一方面也因为爷爷奶奶一般文化水平不高，这非常不利于儿童的家庭教育。而一个孩子的学习和成长，学校教育仅仅是一个方面，家庭教育在儿童的学习成长过程中起着非常重要的作用。无疑，这样的隔代教育同样影响和制约着农村村小教学水平的提高。而这种畸形人口生态的改变，唯一的办法就是国家的宏观政策指引重视农村的全面发展，能够真正把农村青壮年劳动力留住在农村，让农村成为城市。

　　三、周边复杂、尴尬的环境关系制约着村小的发展

　　周边复杂、尴尬的环境关系是制约村小发展的外界因素。农村村小由于地处农村，和周边的社员、村镇等，都有着千丝万缕的关系。而大部分当地的村组、社员对学校教育都不重视；社员文化程度又低、素质不高，对学校的一些管理行为不能理解，甚至扭曲学校的意图。

　　现以村小枫树山小学为例，因为枫树山小学地处村镇之间，与相应的村镇、社员、庙会、驾校之间存在着尴尬、复杂的社会关系，所以学校无力摆脱周边环境对学校发展的影响。

　　（一）学校与村镇关系

　　一直以来，枫树山小学与村镇关系往来不太密切，甚至较冷淡。当地村组对学校教育也不太重视，不仅不帮助学校给学生创造良好的学习环境，还给学校的管理制造难题。村组每年都在 7 月份左右利用学校的教室召开村支部党员大会。

　　他们在学校开会的这天，不但没有保护好学校的环境卫生，弄得到处是垃圾，甚至在开会期间发生语言冲突时，肆意破坏学生座椅，出现打砸现象。另一方面，当地村组对学校教育不但不重视、不帮助学校给学生创造良好的学习环境，还给学校的管理制造难题。如：乡镇府要求村组提供一个专门的村组办公场所。村书记和村干部知道学校有一间空教室，就到学校来跟校长说：“你们学校有一间空教室，我们村组想借来用，作为村组办公室。”校长没有同意。他们就说：“学校以前有一间房子是村组的，现在要求学校还给村组。”然后，他们又找到中心校领导和乡镇府领导说此事。最后，乡镇府领导说：“你们不能把村组办公场所放在学校内。”这件事情才得以结束！又如：当市局安排了人员来学校进行工程建设和维修，当地村组组长、社员等会前来对工程和维修进行干预，说“学校的地皮是村组的，没有收购，工程建设和维修需要交一定的资金！”此外，村组还经常利用学校的名义向当地村民筹集资金，给学校产生了一些负面影响。所有这些，都无形中增加了学校的管理难度。

　　（二）学校与社员关系

　　由于枫树山学校地理位置在村镇的中心地带，每到夏季春耕秋忙时节，很多种植水稻的农户在收割完稻子后，总会来学校借用学校的平地晾晒稻子。这种情况一直比较突出和严重。一方面借给农户晾晒稻子，学生则没有活动场地，不能做广播体操锻炼身体。甚至有学生还喜欢跑到稻子中间去玩耍，用稻子丢向同学或其他地方，造成学校的环境卫生不干净、不整洁，杂而乱。同时，当大型的托运车托着稻子进入学校时，学生上课容易分散精力，大型拖车还经常压坏学校硬化的操坪。并且，这种情况通常是这家晒完了那家又来晒，晾晒时间短则一周，长则一个月。而在这段时间内，不仅学生丢稻子的行为存在安全隐患，还有社员随便进出校园，不能及时关好校门更是存在着极大的安全隐患。这个问题，一直以来都给学校的日常管理带来极大的不利，严重影响了学校正常的教学秩序；另一方面，不借给农户晒稻子，农户对学校的这种行为不能理解，甚至觉得校长摆谱，不进人情，自以为是，到处谩骂学校和校长。这些都极大的影响了学校的发展。

　　（三）学校与庙会关系

　　在枫树山学校紧挨着围墙的旁边，建有一座庙。原来是个小庙，后来庙越办越好，越起越大。每逢初一、十五，都有很多村民前来烧香拜佛，放鞭炮。这都影响学校正常的教育教学工作。放鞭炮也影响了学生学习和老师的正常上课。同时，每一年庙会都会举行一次集会，请村民们来吃饭，烧香，捐款。枫树山学校也不例外，每年的集会都会收到庙会的请柬，邀请学校和老师们参加集会！这样又增加了学校和老师的开支。据学校老教师和村民们说，这个庙会原来面积很小，现在面积这么大，一大半是占用了学校原来的操场面积，而且学校也没有收取任何的金钱。

　　（四）学校与驾校关系。

　　2015 年 6 月，由于村干部招商引资，想发展当地的农村经济，引进了一个项目--在枫树山村当地开办一个驾校。而这个驾校的开办地点就在学校附近不到20 米的距离！现在已经基本成行，想必不用多久就能开办起来了。本来村里招商引资是好事，可是把驾校办在学校附近，这就对学校产生了极大的安全隐患。驾校的教练车、学员车、私家车等，这都将大大增加校道的车流量。这将会是对学生生命安全的很大的一个安全隐患。另外，驾校开班后，学员一天到晚的练习开车，汽车的鸣笛声对学校正常的教学也有影响，学生在上课时听到汽车喇叭声音，容易走神，或者看着窗外操练场的学员练车，这对于学生的学习也是非常不利的。这又将是学校需要处理的一个新问题。

　　除以上问题外，还有如：当学校实行全封闭式管理时，遭到很多家长的反对，认为学校是为了赚钱，好让学生在学校吃午饭或者说是好让学生在学校商店购买零食；当学校宣布摩托车不准进入校园时，就说学校有意为难家长，他们一直以来都是这样自由进出学校接送学生的；当市局安排人员来学校施工维修时，村组组长和社员来学校对工程的实施进行干预，要工程人员交一定的资金；当学校不同意村民在学校晾晒稻子时，村民到处谩骂学校和校长；如此等等。

　　所有这些尴尬、复杂的关系都影响着学校的良好发展。长此以往，对于学校的长远发展则大为不利，甚至制约着学校的发展！