如何对行政诉讼受案范围进行扩大与重构

　　行政诉讼受案范围，又称行政主管，是指人民法院受理一定范围行政争议案件的权限，即确定人民法院与其他国家机关之间在解决行政案件上的分工。行政诉讼受案范围制度是行政诉讼法最为重要的内容之一，也是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的一大特色制度。

　　一、对现行行政诉讼法受案范围的认识

　　根据我国宪法规定，人民法院是国家审判机关，理论上行政案件的审判权应由人民法院行使、但由于行政职权的广泛和普遍，行政纠纷案件数量繁多且数量庞大，不可能也不必要全部交由法院审理; 同时行政诉讼涉及国家行政权与司法权两者的关系，而行政行为的公益性、专业性和紧急性的性质决定它不可能无限制的接受司法审查。为了防止司法权对行政权的过度干预，因此行政诉讼受案范围的确定有利于国家权力架构和运作机制的平衡，也使得行政相对人明确可提起行政诉讼的争议范围，便于当事人进行诉讼，有效地运用行政诉讼这一手段来维护自己的合法权益。

　　我国《行政诉讼法》将关于受案范围内容的规定集中于第 2 条、第11 条和第 12 条，在行政诉讼受案范围的立法方式上采取的是混合概括和明确列举的综合方式。其中第 2 条使用概括的方法规定了将行政诉讼法受案范围的基本框架界定为“行政具体行为”，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，也可以看作是具有指导意义的原则性规定。而第 11 条的第 1 款以肯定列举式方法规定出可提起行政诉讼的具体行政行为的明确界限，并在第 2 款中概括性的规定了除上列举之外可以提起行政诉讼的其他案件范围。第 12 条则以否定的方式排除列举了不可以提起行政诉讼的事项的范围。

　　通过对法条的分析可以看出，行政诉讼法对将受案范围的对象紧紧限制在具体行政行为中，而对抽象行政行为等其他行政行为则不能提起行政诉讼。并且，也不是所有的具体行政行为都会受到司法审查，而是只限于对行政相对人的人身权和财产权提供司法救济。

　　二、行政诉讼受案范围修改的迫切性

　　所谓具体行政行为，是指行政机关行使行政权力，对特定公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。只可以具体行政行为作为诉讼对象的规定将大量侵犯相对人合法权益的其他行政行为都排除在可提起行政诉讼的范围之外。虽然有《行政诉讼法》第11 条第2款，即“除前款规定外，人民法院、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”作为兜底性条款对第 1 款的列举的做了补充，但其对“其他行政案件”的表述过于笼统，却导致受案范围本身存在广泛的灰色地带，成为司法实践中的盲区①。

　　行政机关作为我国行使权利最为广泛的国家机关，每年要做出数以万计的行政的行政行为，然而行政案件的受案数却与所做出的行政行为及其不成比例。2012 年全国各级法院共审结一审行政案件 13． 6万件，同比上升 5． 1%，是行政诉讼法实施 22 年来受案数最多的一年。

　　但是，即使是这样，其与民事案件的受案数也完全不能相比: 2012 年全国各级法院共审结的一身民事案件( 含知识产权案件) 达 662． 5 万件，是行政案件受案数的 48． 7 倍。

　　②形成如此夸张对比的一个重要原因在于行政诉讼受案范围门槛的过于狭窄，即使行政相对人愿意提起诉讼、行政主体愿意作为被告，法院也无法受理，从而导致许多行政法庭门前“门可罗雀”，不得不同时从事其他类型案件的审理。

　　抽象行政行为被排除在受案范围之外的弊端随着社会经济的发展和不断增加的纠纷类型而日益突出起来。理论上看，抽象行政行为是不针对特定人和事物而制定的具有普遍约束力的行为规则，不会对行政相对人产生直接的作用和影响。但实际上许多抽象行政行为与具体行政行为之间除了针对事项、人群的多寡和产生时间存在先后之分以外，实质上并没有不同之处，在此基础上，违法的抽象行政行为一经做出，往往会给行政相对人带来更大的侵害。同时，由于抽象行政行为的不可诉性，许多行政机关将本属于具体行政行为的事项以抽象行政行为的方式做出，成为逃避司法审查、扩大行政权力的方法。从司法实践来看，法院无审查抽象行为职权，便无从审查行政案件。行政机关所做出的具体行政行为有很大一部分根源于抽象行政行为的规定，如果不审查抽象行政行为的合法性，则对于具体行政行为的合法性审查也无从判断。

　　除此以外，我国行政诉讼受案范围所保护的相对人的权益范围仅限定于相对人的人身权和财产权也是不合理的，相对人所享有的合法权益又岂仅仅只有人身权和财产权两项? 局促的规定使得相对人的其他合法权益如教育权、选举权、劳动权、休息权、相邻权等无法得到有效地法律保障与救济。

　　三、如何对行政诉讼受案范围进行扩大与重构?

　　行政诉讼受案范围以“具体行政行为”标准的出现是与我国行政诉讼法的初级阶段相一致的，反映出了特定历史时期对行政诉讼受案范围的认识，也反映了我国当初司法审查和救济能力的有限性。然而，随着理论与实践的不断发展，这一标准体现出了明显的滞后性和单一性，已经无法满足公民对在行政领域内合法权益的保护和救济的要求。对行政诉讼受案范围扩大与重构的问题已经不容拖延。

　　(一) 改变我国行政诉讼法上对受案范围的立法方式，应当采取概括肯定加列举否定的立法模式，即对可诉行为予以概括式的规定，而对不可诉行为予以明确的列举式规定。同时，立足于我国当今的发展现状，随着行政方式与手段愈加地丰富，因此也应该将行政裁决、行政确认等数量较为庞大的行政行为和行政合同等新型的执法方式通过概括式的立法模式纳入到司法救济的范围内。这样，既可以明确行政诉讼的目的，以保证没有被列举出的行政行为不会因为立法技术和立法者的主观因素等原因而被排除在受案范围之外，又可以最大限度的实现对相对人合法权益的保护与救济。

　　( 二) 将界定起诉权的界限由“具体行政行为”变更为“行政争议”，完善《行政诉讼法》用词的准确性，取消对非法抽象行政行为不能直接进行司法审查的限制，并且将不作为行为、事实行为等囊括进来。然而在抽象行政行为中，行政法规和规章是被宪法和有关组织法所确认具有法源性质的行政立法，因此对于这两类抽象行政行为的审查监督应当按照《立法法》的规定交由全国人大常务委员会进行。所以对于范围广泛和数量庞大的抽象行政行为的纳入只是有限的纳入，只能将规章以下的直接影响相对人的规范性文件纳入受案范围。这样一来，对于非行政立法的抽象行政行为在保持现行的国家权力机关和行政机关内部监督体制的基础上，还可以接受司法审查，使我国国家机关间的相互制约、监督的机制更加完善。

　　( 三) 由于科学发展观“全面协调可持续”的要求，现有的保护范围框架已经不敷使用，对于合法权益的保护应不仅仅限于人身权和财产权，应继而扩大到教育权、选举权、劳动权、休息权、相邻权等其他合法权益。“有权利必有救济”是法律权利的核心要素。公民在行政领域内所享有和可能被侵害的合法权益绝不只有人产权和财产权两项，如此一来，将行政司法救济限制于这两项权利之内未免不符合法治的基本原则。虽然目前法院在审理案件中，已经对人身权和财产权做出了扩张性解释，将劳动权、受教育权等纳入了司法保护的权益范围之内，但由于在立法上并无明确的规定，使得更多的合法权益仍旧无法得到有效地救济。因此在对受案范围进行修改时，应当明确只要侵害行政相对人的合法权益的行为，都应当被列入到行政诉讼的范围去。

　　总体来说，虽然行政诉讼受案范围的扩大已是大势所趋，但是也不能无所顾忌的无限扩大。行政权与司法权毕竟分属两个不同的国家权力，一方面，将所有的行政争议统统纳入司法救济范围会大大加重法院的工作负担，造成案件审理效率过低，并不利于对相对人权益的维护;另一方面，一部分行政行为带有典型的主权特色( 例如国防、外交等政治行为) ，法院审理有可能造成国家机密的泄露。再加上许多行政行为所具有的专业性和及时性，将这些案件交由司法审查往往并没有行政内部进行处理来的快捷和便利。

　　注 释:

　　①杨凯． 行政诉讼受案范围的扩大与完善［J］． 法制与社会，2008． 01( 下) ．
　　②姜明安． 扩大受案范围是行政诉讼法修改的重头戏［J］． 广东社会科学，2013．
　　
　　参考文献:

　　［1］林莉红． 行政诉讼法学［M］． 武汉: 武汉大学出版社，2009．
　　［2］姜明安． 行政法与行政诉讼法［M］． 北京: 北京大学出版社． 北京:高等教育出版社，2011．
　　［3］杨临萍． 行政诉讼法修改十大焦点问题［J］． 国家检察官学院学报，2013． 5．
　　［4］刘忠东． ＜ 行政诉讼法 ＞ 受案范围存在问题及完善［J］． 理工高教研究，2003． 8．