城镇化进程中农村土地法律制度问题分析(3)

　　（五）农村土地管理制度不完善

　　农村土地法律制度以各种农业生产关系为调整对象。当农业生产关系受到社会发展的冲击时，农地法律制度也应顺应而变。城镇化的称谓只是一顶“帽子”,其表现体现在社会的方方面面，其中很重要的一点即是生产关系的复杂化，这是一种很正常的规律化表现。生产关系变复杂，而农村土地法律却不能紧随时代脚步，顺时而变，势必造成农村土地法律与当前城镇化发展的矛盾。

　　我国当前农村土地法律制度架构大致如下：《宪法》处于基础性地位，《民法通则》、《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》等处于主体性地位，辅以相关法律法规、政策。我国当前农村土地法律制度较为全面，基本面均有所涉及，但城镇化发展的需求相去甚远。当前的农村土地法律制度与农业经济基础之间还不能完全兼容，矛盾主婆有以下几个方面：

　　1.集体所有制下土地承包经营关系复杂

　　农村土地由农民集体所有与村集体经济组织或村民委员会的经营关系具有复杂性，立法上对该问题的规定十分模糊。其中《土地管理法》有关土地所有权表述如下：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，？由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。该法条明确了农村土地所有权归集体所有，但是“集体”具体指那个始终不明确，农村土地集体所有权主体长期不明确，造成真正的权利主体无法获得自身利益：这是极为不合理的状况。实践中，土地利益分割往往引发矛盾正是这一缺陷的反映，因为利益分配是极为不公正的。法律的重要性在于指引作用，法律的含糊不清造成土地承包经营权的不稳定，村民委员会或集体经济组织滥用权力，任意调整和收回土地。

　　2.农村土地法律制度建设具有滞后性

　　农村土地法律制度建设存在滞后性，许多新问题是无法可依。如前文所阐明，当下我国农地经营权流转具有择机性，并未形成真正意义上的土地流转市场，如此导致土地承包经营权相关法律不健全。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革和发展若干重大问题的决定》提出了按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。此为《土地管理法》规定的“农村土地可以依法转让”的补充。査阅中国相关法律法规，我们能看到的基本上都是原则性、概括性的规定，具体可操作的规定几乎没有，例如土地转让形式、途径、范围均是一语带过，没有任何实际可操作的阐明，土地流转依然停留在仅有实践经验而没有上层建筑的粗放型阶段。土地流转无法可依，土地流转行为具有太大随意性，这种状态无法保障广大农民在土地流转中的合法权益。

　　3. 土地承包经营权的物权属性不健全

　　《物权法》规定农村土地承包经营权是用益物权，而农户已将农村土地承包经营权认定为自身的财产权，二者相去甚远。法律赋予农户长期的土地承包经营权有其深层次含义，我们可以理解为法律默许农户可以在法律允许的范围内自由处分自己的土地，也可以理解为法律默认了土地是农户财产收益的基础。《物权法》规定土地承包经营权是用益物权，表面上看是帮助农民确权，实则是对土地承包经营权的权能进行了限制，如法律对土地承包经营权的抵押权能加以禁止便是明证。土地承包经营权完全意义上的物权化不是在法律中添加几条法律条文便可解决的，然法律完善却是必须，城镇化建设应当尊重土地物权属性。

　　（六）城镇化进程中户籍问题急待解决

　　城镇化在一定程度上可用城镇人口占全国人口的比例来表示，而城镇人口 =总人口-农业人口，在计算城镇化水平时，我们可以在某种程度上假定人口总量为定值，农业人口迁移到城镇则意味着城镇化水平的提高，这是我国城镇化演进的主要方式。通过图表4 - 1我们发现，除第三次人口普查期间外，其余五次人口普查期间内，农村人口迁移对城镇化的贡献均在70%以上，且1982年以后农村人口迁移对城镇化的贡献逐年上升，由此我们可以得出一个结论：我国的城^化主要是农业人口的城镇化，即农村人口迁移到城镇或农村直接转化为城镇。据相关数据表明，目前中国有着近2. 5亿流动农民工，他们离土却不离乡，这意味着中国城镇化发展严重滞后，分析该种状况的原因即为户籍问题阻碍相当一部分人成为城镇人口。

　　我国现行的户籍制度形成于20世纪50年代，到20世纪80年代基本定型，并一直沿用至今。改革开放以来，市场经济体制逐步确立，在市场经济环境下，在城镇化发展背景下，现行的户籍制度所存在的种种弊端也日渐显现出来，城镇化进程中当前户籍制度主要存在以下问题：

　　首先，城乡统筹一体化受制于二元户籍管理制度。中国特色的万元户籍制度将身份与资源权利捆绑，人为将身份进行等级划分，造成城市与农村的区别对待，制约城乡一体化发展。其次，现行户籍制度致使公民不能自由迁徙，改革开放之后，国家允许农民进城务工、经商，农民在工作上有流动的自由，但他们无法获得合理的“市民”身份，无法享有与城市居民同等的机会。再次，户籍制度被捆绑了太多“附加值”.在中国，户口承载了太多利益，户口与各种？分配相关联，从教育、医疗、就业到社会保障等等，都以城乡二元户籍区别对待，户籍差别成为很多人发展的障碍。