基于放管服的行业管理现状调查

　　
　　3.1宜春市测绘地理信息行业管理情况
　　
　　3.1.1改革开放以来宜春测绘地理信息事业的发展
   
        宜春市测绘机构的建立，始于上世纪70年代。1977年12月，宜春市成立宜春行署基本建设委员会，主管测绘行业。1983年8月，宜春市撤销基本建设委员会和环境保护办公室，成立宜春地区城乡建设环境保护局，主管测绘行业。
　　
　　2002年9月，宜春市政府根据江西省政府有关机构改革文件精神，以宜春市政府名义颁发《宜春市国土资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（宜府办[2002] 8_5号），将测绘管理职能从宜春市建设局划入宜春市国土资源局，设立测绘管理科，明确测绘行政管理职能。2010年6月，测绘管理科更名为市政府测绘管理办公室。10个县（市、区）也相应理顺测绘管理体系，在国土资源部门设立测绘管理办公室。
　　
　　自上世纪70年代以来，宜春市测绘事业发展经历从无到有、从弱到强的不同历史阶段。如今的宜春市国土资源局，测绘管理、基础测绘和数字宜春协同并进，共同进步和发展。随着宜春市测绘相关法规的进一步健全，持续强化对于测绘统一的监管，促使测绘业发展健康有序，测绘服务能力显着增强，为全市重大战略的实施、重大工程的建设和生活质量的保障提供大力支持。
　　
　　目前，宜春市测绘管理己经迈入法制化的轨道进行发展，1991年以来，宜春市陆续制定出台测绘管理、基础测绘、测量标志等规章制度，全市测绘法制建设进入崭新的阶段。宜春市政府办公室先后下发测绘管理相关文件_5个，特别是2010年，宜春市政府办公室连续颁布《关于推广应用“数字宜春”地理空间信息公共服务平台的通知》（宜府办字【20107 16_5号）、《关于进一步做好“数字宜春”地理空间信息公共服务平台应用与维护的通知》（宜府办字【20107 166号）等文件，确立“数字宜春”在经济发展中的重要地位。宜春市国土资源局也相应制定《宜春市基础测绘规划编制工作方案》等20余个地理信息行业测绘管理相关的制度性文件。
　　
　　完善的测绘法规体制能够促进宜春市测绘事业和测绘管理的发展，为其提供有力的保障和实现有据可依。随着宜春市测绘行业正在不断发展与壮大、测绘资质准入进行统一管理、落实统一管理职责和规范的测绘市场秩序，使得宜春市测绘行业发展迅速，其测绘成果被应用广泛。截止2010年底，宜春市报省测绘行政主管部门批准的测绘资质单位29个，其中乙级1个，丙级4个，丁级24个。江西省赣西土木工程勘测设计院于2012年从乙级升为甲级，成为全市第一家甲级测绘资质单位。截止2016年底，全市有_57家测绘地理信息单位，其中，甲级单位为1家，乙级单位为3家，丙级单位为2_5家，丁级单位为28家，另外，宜春市测绘工作人员具备相应职业资格证书记录在册的有近千人，每年测绘服务总产值近亿元。从2010年至2016年，全市的测绘单位的以每年百分之十五的增长率稳步递增，宜春市测绘地理信息单位技术水平及整体综合能力都得到显着的提升，其测绘地理信息管理也逐渐迈入良性的法制化管理轨道。
　　
　　3.1.2宜春市测绘地理信息行业管理机构现状
　　
　　宜春市测绘地理信息行业管理的主题是测绘行政主管部门。2013年11月，经江西省宜春市机构编制委员会办公会批准，同意把“宜春市政府测绘地理信息办公室”变更名称为“宜春市测绘地理信息局”,负责测绘地理信息管理工作，并明确宜春市测绘地理信息局为正科级行政机构，由市国土资源局管理，不列入国土资源局内设机构序列。宜春市测绘地理信息局为江西省首个设区市测绘地理信息局。
　　
　　宜春市测绘行业主要的管理职责[[40]有：一、对国家和省制定的相关测绘法律、法规应积极执行，制定本市测绘地理信息工作各项管理制度或办法；二、依法统一监督管理全市测绘工作并指导县级测绘行政主管部门根据法律规定对所辖区域的地理测绘工作进行监督与管理；三、组织制定地基测绘规划与年度计划、制定行政区域测绘规划，同时组织施行地籍、行政区域界线以及全市基础测绘；四、负责承担本行政区域内乙、丙、丁级测绘资质申报、资质升级、复审换证、年度注册等材料的受理和初审，并负责丁级测绘资质申报、复审换证、年度报告的审批工作；五、对外国个人或组织来华测绘的根据法律进行审查；六、对宜春市基础地理信息社会化和基础地理信息数据服务，并对“数字宜春地理空间信息公共服务平台‘,[41]进行组织和管理、更新和推广应用；七、管理全市的国家测绘基准和测量控制系统；八、负责本行政区域永久性测量标志的检查、保护维护和指导县、乡级人民政府做好测量标志的保护保管工作；承担永久性测量标志拆迁审批工作；九、负责国家秘密基础测绘成果提供、使用申请材料的初审并开具《江西省国家秘密基础测绘成果资料使用证明函》；负责全市所有控制点（含各等级GPS点、水准点、三角点）成果的管理和提供、使用的审批。组织实施全市涉密测绘成果使用单位的保密检查工作；十、根据相关法律规定对测绘市场进行管理，对于本行政区域属于测绘行业活动的单位进行严格的监督和管理，根据法律对无证测绘进行严厉打击。对资质单位实行对地理测绘成果质量的监督和管理，对组织资质单位实行地理测绘项目成果汇交及备案进行监督和管理；十一、根据法律对地图编订事宜予以监管，对于那些同社会展示与出版的地图予以严格审查，对地名在地图上的地理信息进行审核，依法打击问题地图，维护国家安全。
　　
　　3.1.3宜春市测绘地理信息行业管理目标及成果介绍
　　
　　一、推进基础地理信息在全社会的应用
　　
　　（一）服务于重点项目建设基础测绘成果运用于国家、省、市重点项目建设。如宜春市政府、区政府建设、明月山机场建设、环城南路的建设等。
　　
　　（二）服务于政府及其部门（1）矿产资源总体规划，基本农田保护、土地整治等专项规划及规划调整和修编工作；C2）不动产统一登记平台；（3）国土资源地籍系统；（4）国土资源”一张图“管理系统；（5）国土资源系统基准地价调整更新；（6）湖田四方井水库建设；C7）大中型水库除险加固工程；（8）河道整治，小流域清理；（9）市公路勘察设计院的道路勘察设计工程；（10）森林资源调查、规划编制和设计工作以及林地监测可行性研究；（11）水文站零点高程接测国家黄海高程、山洪评价调查；（12）农村自来水工程规划编制。
　　
　　二、为政府决策提供基础地理信息数据支持和保障
　　
　　（一）宜春市警用地理信息系统[[42],以公安信息网络为基，地理信息体系为支撑，服务公安业务监管以及信息共享与决策支持可视化为目标之主要信息基础设施，也简称为”天网“系统。
　　
　　（二）市城乡规划建设局的三维城市规划管理系统，该系统集成了宜春市三维可视化和综合规划数据，三维系统将现实城市中自然地理、社会资源等多种信息展现在三维虚拟仿真平台上，实现了规划结果查询等功能；
　　
　　（三）市房管局的房产地理信息系统系统建设[[43],以G is为核心，把房产信息与地图关联在一起，同地名地形等地理信息相关联，将楼盘表与房产测绘信息以及权属信息与土地信息关联起来，使之贯穿于房产各种业务监管之中，同时达到房屋落地关联的效果；
　　
　　（四）市城管局的数字化城市管理系统[[44],以地理信息数据为支撑，以信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息，并采用万米单元网格管理法和城市部件、事件管理法相结合的方式建设的城市综合管理信息化系统。
　　
　　（五）江西省地方税务电子地图系统，推广税收电子地图软件，地理信息体系，试点且推动”用地控税，用税省地“专项工作，促使土地集约节约与合理应用，进而产生”政府财力增加、地税收入增长、国土管理规范“的数方齐赢局面。
　　
　　（六）为各个县市区制作了专题图、为宜春市全境配备了当前最新的遥感影像图；开通”天地图①·宜春“的地图服务，发布了覆盖宜春市全境范围内的7到17级矢量数据和影像数据，18到19级的地图数据己覆盖了宜春市中心城区部分，约109.98 km2.我市综治办在此基础上进行二次开发与调用，建立了宜春市综治信息平台。
　　
　　（七）完成了宜春市第一次地理国情普查工作。历时3年，第一次全面摸清了我省地理国情家底，首张以201 _5年6月30日为标准时点的高精度”地理国情图“全部顺利完成。将此幅”地理国情图“展开，可以清晰看到山水林田湖的对应面积、数量以及空间分布情况，全面而具体。根据国家统一标准，我市普查准确获得了耕种土地、林草覆盖面积、房屋建筑、铁路和道路、构筑物以及人工堆掘地、荒漠和裸露地、水域与地理单元、地形10大一级类别，水地、数层及以上与低矮房屋建筑区和工业设施等_5 6个二级类别，阔叶林、针叶林、针阔混交林以及广场、露天体育场、停车场与隧道桥梁等120个三级类别的地理国情信息。普查成果数据库分省、市、县三级数据库，主要包括：地表覆盖数据库，解译图斑达870余万个，是目前我市获取到的精度最高、分类最细、现势性最强的综合性全省地表覆盖信息，正射影像数据库，0._5米分辨率遥感影像全市都覆盖。
　　
　　三、严格把控测绘市场准入制度，确保测绘市场的有序竞争    如以对测绘行政许可审批程序予以规范[[45],施行行政许可便民、公开透明与高效准则；对地理测绘产品质量监督工作的开展应严格执行，在申请测绘资质时，单位应当提交可以反映本单位技术水平的人员、仪器、管理制度、具备相应的保密条件等证明材料。在每年的测绘质量监督抽查工作和测绘资质巡查工作中，对测绘单位测绘资质条件符合情况、项目承接、合同履约和备案情况、测绘市场信息情况质量监管机制以及成果档案与保密监管体系运转情形连同测绘资质年度报告公示内容的真实性进行检查。规范化整个测绘市场，提高测绘产品的服务质量是现阶段整个管理目标中的重点。
　　
　　四、为政府提供测绘地理信息应急保障服务。如2016年11月22日2}时10分左右，江西宜春的袁州西村镇北槽煤矿出现的透水事故[[46],我局第一时间赶赴现场，提供了宜春市遥感影像图和基础测绘地理信息数据，为帮助营救提供测绘应急保障服务工作。
　　
　　3.2宜春市测绘地理信息行业管理模式存在的问题
　　
　　测绘可以理解为一项事业，也可以理解为一种行为[[47].所以，对测绘市场及其细分市场的解读也就各不相同。如果把测绘定义为一个事业，测绘市场则包括地图市场和地理信息市场（测绘市场的细分市场）。地图市场主要强调公开出版的地图（包括电子地图）编制、出版和交易市场；地理信息市场主要指数据产品交易与信息服务市场。如果只把测绘定义为一种活动或行为，测绘市场则包括测绘市场、地图市场和地理信息市场，三者共同构成广义的测绘市场。
　　
　　从广义的测绘讲，测绘市场、地图市场、地理信息市场三者存在包涵和被包涵关系，或有交叉重叠，在此，以狭义的测绘定义为前提，将三个市场及相互关系统一作为测绘地理信息行业。在此基础上，对宜春市测绘地理行业出现的问题进行分析。近几年，宜春市测绘地理信息局推进了宜春市测绘地理信息业监管，无论是保护涉密测绘抑或基础测绘保障，或者是对测绘市场予以的监管，宜春市现阶段施行的监管模式发挥出了极大作用。鉴于测绘地理信息业强而有力的发展及市场对测绘行业的客观要求，使管理模式出现一些问题反映在如下几个方面：
　　
　　一、测绘地理信息行政管理观念落后
　　
　　自2005年起，测绘地理信息得以迅猛发展，行业规模、测绘资质单位数以及市场与政府对于测绘地理信息产品的需求均有了巨大转变。但是宜春市在测绘地理信息行政监管方面的理念与思维并未跟上时代步伐，对行业的管理仍存在僵硬、关起门来搞测绘、放任型监管与严批宽用等等不当思想。比如基础测绘规划拟定不切实际的1:2000与1:_500比例尺地形图覆盖率增长，忽略各个地区经济社会发展现实需求；缺少对于测绘业有效监管的渠道与方法，注重审批，忽视监管，觉得仅需严守测绘地理信息资质审查观念即可，忽略公司在市场竞争过程中出现的系列问题。本人认为，好的行政监管一定是非静态发展的，必须依照行业发展变化进行管理方向与执政思路的适宜修改。
　　
　　二、测绘地理信息行业存在的多头管理
　　
　　测绘地理信息局作为行业管理的组织者和发起者，是整个管理模式的核心。
　　
　　而由于测绘地理信息是一项基础性、公共性、服务性的工作，涉及部门广，例如水利、建设、城管、房管、林业等部门[[48],都有自己的测量队伍，导致了测绘项目与业务多部门监管，与测绘地理信息局主管部门主体地位的最初想法背道而驰，对测绘地理信息业将来对各个部门与行业提供统一的地理空间框架的产品有所影响，不利于各部门的地理信息数据共享，浪费了财政支出，存在着重复测绘的问题。
　　
　　三、测绘地理信息行业监管运行机制不顺利
　　
　　（l）宜春市存在测绘资格多头发证、重复认证和多头管理等问题，如国土资源部与建设部分别发布《土地勘界许可证》和《工程勘查许可证》，而这两个许可证制度的半丁，与测绘法相关的规定并不相符。2}测绘项目承包与发包行为有失规范。鉴于测绘项目发包方往往会对那些低于项目收费标准价格抑或测绘资质等级不高抑或没有测绘资质的单位予以发包，并且某些测绘项目经过多次转包后，甚至费用会低至国家收费标准的30070 0由此导致承包单位滥竿充数，使资金不足或其他原因对测绘地理信息的质量和精准度并没有达到相关标准，为后续的建设项目引起严重的各种隐患。据国家测绘地理信息局行业管理司统计得出，在测绘经营活动过程中，曾经出现测绘收费压到国家标准价格的30070_50070 0（3）一度出现”劣币驱逐良币“的状况，由于市场的混乱，许多单位己经习惯于以压低价格，缩减服务的方式去承揽业务，甚至参与招投标，此种行为如滚雪球一般，资质等级高和有实力的单位往往选择在江西办理一家资质，然后去一些测绘大省招揽业务，例如海南省、陕西省等。打个比方，地籍测量一亩地的单价，在江西一度被压到300元左右，许多单位为了占领市场甚至不惜亏本承揽，造成的后果就是测图的精度、规范性和后续服务都大打折扣。但是同样的测量工作量，在海南的单价可以达到1200元，尝到甜头的单位就选择去外地发展业务，以更好的服务和标准去迎接市场的挑战，远离江西市场。
　　
　　四、无法进行测绘市场的动态管理
　　
　　由于测绘地理信息活动具备分散性、流动性、隐蔽性，且整个测绘市场的管理是在市场准入机制的审批上展开的，那么管理的客体就是有测绘资质的单位，那么只有有资质的单位可进行管理与监督。经过多年的明察暗访与行业内人士的举报，无测绘资质的单位在进行着无证测绘甚至是危害国家安全的测绘时，主管部门并不能快速有效地进行遏制行动，往往只能依靠举报和投诉来发现这种行为，这在一定程度上，导致了主管部门信息源医乏，只能对己掌握的测绘动态来进行监管，很大力度地削减了主管部门对整个行业的监督和管理的力度。
　　
　　五、管理力量薄弱
　　
　　根据2013年年底，国家测绘地理信息局发布的报告，全国都己经形成了国家、省、市、县四级的测绘地理信息管理网络，越往下管理力量越薄弱，在乡镇这一级别，测绘管理几乎是一片空白，到了设区市这一级别，虽有设置专人专岗，但是管理力量薄弱，行政执法能力和水平都较为低下，上要应对整个省局的工作指导，下要指导县市区的工作，应对乏力。县市区更不用说，经常是”一套人马，两套牌子“,没有专职从事测绘地理信息行业管理的人员，对这一块的知识也止步于文件中所述的种种。
　　
　　五、测绘地理信息数据很难实现共享
　　
　　一方面，各部门和单位测制的测绘成果互相封锁，不同部门采用不同的平台和标准，不是基于同一个坐标系、同一套测量规范、同一套法律法规体系，存在着重复测绘、浪费财政资金，导致地理信息平台无法真正发挥其作用，成为一座孤岛。另一方面，由于测绘行业标准较多，且基本准则却各不相同，具有矿山测量规程、地基检测技术规程及存在城市测量规范等技术性问题。另外，由于测绘队伍及行业间的相互竞争，测绘地理信息成果无法相互衔接，最终产生数据最多只能称之为成果，但不能算是测绘地理信息产品，与此同时，鉴于并无雷同于质量管理与监督类机构，测量真正的误差与技术要求以及数据现势性得不到统一，因此成为不了真正意义上面的产品，更无法形成大规模、产业化式的发展。一些测绘地理信息内容具有一定的特殊性，如具备密级的数据，由于不得损害国家安全，也给测绘地理信息数据在市场上的流通带来了一定的困难。
　　
　　3.3小结
　　
　　近年来，无论是国家、省还是设区市所具有的地理信息产值规模，都在以每年超过20%的增长率而迅速壮大和发展，地理信息从业人员和从业单位数量也在逐年增加。在20132016年，测绘资质单位数量每年增长率高达1 _5%以上。由于地理信息产品的内容和行政愈来愈丰富，使得基于各种价值的地理游戏、地图旅游商品等不断推出，室内地图、实景三维及遥感等地图类型不断发展。地理信息服务业具有多种多样性，基于位置的各类生活服务正在不断发展，传统地理信息应用正在发生变革，位置大数据被人们广泛应用。测绘产业的发展促使测绘地理信息行业管理对象数量发生巨大变化，使监管范围更大、管理内容更多，这向测绘地理信息行业的监管部门提出了挑战。
　　
　　以上不仅是宜春市出现的独有问题，在一定程度上具有一定的普适性。测绘地理信息目前己经由纯事业性质的活动转变为向行业与事业结合的方向发展，在这一过程中会出现一些问题，为此，需要对宜春市测绘地理信息行业管理进行研究，进而推进测绘市场乃至整个行业的健康稳定发展。