营改增背景下我国现行地方税体系存在问题

　　4 营改增背景下我国现行地方税体系存在问题

　　4.1 地方税务局征管范围缩小

　　分税制改革形成国、地税两套税务系统，中央税与共享税主要由国家税务机关负责，地方税则由地方税务机关负责，在这种情形下，增值税的征管机构为国税局，而营业税的征管机构则为地税局。营业税改征增值税以后，增值税纳税主体的扩大，原来的部门设置与现在所推行的营改增改革存在矛盾，也就要求不同的税务系统提高自身专业水平与征管能力。据测算，我国当前小规模纳税人占整个增值税纳税人总数的90%以上。当前我国服务业的发展规模与发展水平参差不齐，发展不均衡，存在较大差距，营改增以后小规模纳税人增加，将进一步加大主管税务机关在征管方面的难度。

　　以上海市作为此次改革试点的直接原因在于上海机构设置方面的特殊性，即不存在相互分离的国、地税税务系统，其国税局与地税局合署办公。但是，我国其他地区不具有上海市的机构设置与人员安排优势，国、地税两套税务系统相互分离。在全国范围内完成营业税改征增值税以后，不仅增加了国家税务机构征管对象，同时还扩大了国税局的工作范围。征管权变动后，全国各地方税务局工作量大幅下滑与国家税务局工作量剧增的现象将同时存在。

　　4.2 地方税收入规模缩小

　　营业税作为地方税收入的主要来源，与增值税相比具有可靠性和稳定性。2006-2012年，地方税收入中，营业税所占比重分别为：32.61%、33.14%、31.8%、33.82%、33.65%、32.85%、32.85%。虽然地方政府所分享的增值税收入从2006年的3196.38亿元增加到2012年的6737.16亿元，增长一倍多，但是该部分在地方税收入中的比重逐年下降，从2006年为20.98% 到2012年为14.24%，表明增值税的增长速度慢于地方税收入。这也意味着营业税改征增值税以后，地方政府来源于增值税与营业税部分的收入将出现明显的下滑趋势。

　　
　　因此，营改增全面实现以后，依托于现行地方税体系的税收收入必然减少，进一步加大地方财政困难，降低地方政府组织收入能力。当前，为保证营改增的平稳进行，我国陆续出台相关规定，对过渡期内的试点地区给予优惠政策，第一，增加中央对地方的税收返还，即将替代征收的增值税部分全部返还给地方政府；第二，增设两档优惠税率，即交通运输行业与部分现代服务业分别适用11%和6%的税率；第三，过渡期内行业的收入归属保持不变，改革可能会导致某些企业税负增加，为促进企业发展，推动营改增的进行，对这些企业给予相应的补贴。如果仅从收入的绝对量来看，营改增改革必然会对地方税收入产生一定的冲击，但是长远来看，营改增改革有助于推进产业结构调整，促进产业科学发展。例如，北京从2011年9月1日实施营改增以来，四个月内税收收入总额减少35亿元，通过这种结构性减税，解决流转税方面的重复征税问题，切实减轻企业税收负担，促进企业发展。从长期来看，有利于地方政府正确认识政府与市场的关系，减少对市场的行政干预，充分发挥市场的自我调节能力；从深层次来看，扩大了地方政府的税源范围，有助于地方优质税源的选择与涵养。因此，只有完善地方税体系才能缓解营改增对地方政府的冲击，才能为地方政府职能的发挥提供可靠的资金支持。

　　4.3 地方税主体税种缺失

　　2013年8月推行的营改增方案，其范围仅涉及交通运输业以及部分现代服务业(包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务、广播影视服务)①。由于各相关省(市) 之间产业结构存在差异，在改革范围内营改增所涉及的地方政府营业税收入份额在20%到30%之间不等。尽管地方政府原有营业税收入部分有所减少，但并未对地方财政收入造成巨大的冲击。这主要得益于，为保证地方政府事权与税权的一致性，在过渡期内所实行的临时性税收政策：中央将原征收营业税现改为征收增值税，并由国税局负责的部分的收入悉数返还给地方，以增值税扩围部分收入替代营业税收入。因此，现阶段营改增对地方税体系主体税种的影响并未动摇其根本。

　　按照“十二五”规划的要求，最迟在2015年实现营改增对各个地区与行业的全覆盖。

　　然而，随着2014年营改增试点扩展至全国所有地区，同时邮电通信、铁路运输和建筑安装等行业也被纳入试点①，无论是地方主体税种还是地方税收入规模，都将受到巨大的冲击。此时即便仍然可以利用临时性税收返还政策，以中央转移支付收入弥补地方政府相应的财政支出缺口来缓和矛盾。但是，分税制并不是分钱制，过渡期内的配套性政策安排只能暂时缓解矛盾，无法从根源上解决改革所带来的难题，地方政府的财政收入终究不能沦为“打酱油财政”，也就是根据中央的返还收入规模确定支出水平的财政。因此，地方税体系主体税种缺失所产生的难以调和得矛盾，只能通过主体税种的培育来解决。

　　在维持多层级政府管理格局不变的前提下，要坚持分税制财政体制方向，必须完善具有相对独立税收征管权的地方税体系。换言之，面对营改增所带来的地方主体税种的新变化不仅需要治标，更需要治本——培养地方主体税种以及完善地方税体系，以此为基础，重构地方财政收支格局。