地方税体系理论概述

　　2 地方税体系理论概述

　　2.1 地方税界定
　　
　　业界专家学者对地方税有多种不同的定义，我国对中央税、地方税和共享税的界定主要根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，“将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税”。但是，文件中并没有明确指出哪种税属于中央税，哪种税属于共享税，哪种税属于地方税。只能根据上述决定以及国家税务总局《关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》等有关文件的规定，划分各税种的具体征收管理机构和收入归属。因此，目前我国理论界对于地方税的定义主要体现在：

　　立法权、收入归属权和征收管理权上，要判定一个税种是否属于地方税，应当从税收的立法权、收入使用权和征管权是否划归地方三个方面判断。因此，本文认为地方税是指由中央或地方立法，地方税务主管机构负责征收管理，收入全部归地方政府分配使用的各种税的总称。

　　2.2 地方税体系主要内容

　　地方税体系是由地方税税权、地方税收入、地方税制度等部分组成的一个有机整体，具体有以下内容：

　　地方税税权，纵向看是指税收征管权，主要包括税收的立法权、解释权，税法开征、停征权，税收减免权，税目增减权以及税率调整权。横向看是指税收相关权力在各级政府之间的分配，包括税收立法权，税收执法权和税收司法权。其中税收立法权是国家立法权在税收这一特定领域的具体体现，是确定其他所有税权的基础，是国家有关权力机关所拥有的，依据法定权限和法定程序制定、认可、补充、修改、解释和废止税收法律规范的权力。本文所讨论的地方税税权主要包括地方税的立法权与征收管理权。

　　地方税收入是指地方政府拥有独立支配权与分享权的税种的收入以及按比例所分得的共享税部分的收入，是收入归属权在税收领域的具体体现。判定某一具体税收是否属于地方税收入的根本标准是，该地方政府是否独立拥有使用权与分配权。只有符合上述标准才能被纳入地方税收入范围之内。

　　地方税制度是指由地方政府所有的各个税种和税制要素之间形成的相互协调、相互配合的税收制度。主要内容有：地方税的税种结构、主体税种的选择、主体税种与辅助税种之间的协调搭配以及辅助税种间的相互作用。地方政府应从实际出发，以本地区资源条件为出发点和落脚点，选择有利于促进当地经济发展的税种，并使之形成合理的税种结构、协调的税种关系。

　　由此可见，地方税体系不仅包括税收相关理论，还包括征纳税过程中所涉及的各个方面。其各个组成部分之间相互渗透、相互作用，共同构成地方税体系的基本内容，从而也规定了本文研究的主体框架和基本思路。

　　2.3 划分中央税与地方税理论依据

　　（1）公共产品层次理论公共产品是指由政府或社会团体所提供的，具有非竞争性和非排他性的产品。但是由于区域限制，导致公众对于公共产品的消费、使用以及受益要受到时间、空间等因素的制约，从而决定了公共产品的提供应具有层次性。一般情况下，划分为全国性公共产品和地方性公共产品的主要依据是：公共产品的受益范围以及公共产品效用的溢出程度。

　　充分考虑地理空间在公共产品提供范围方面的限制，公共产品提供的有效性，需要不同层级的政府进行分工合作。美国经济学家施蒂格勒认为，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众，对它辖区内选民的公共产品偏好也更加了解①，因此中央和地方政府在公共产品的供给方面应有所侧重。从某种意义上来说，可以将税收看作是公共产品的“供给价格”，因而凡是从该公共产品中获益的社会公众都应支付相应的成本，据此分别缴纳全国性和地方性的税收。

　　（2）税收职能理论地方税体系的存在是地方政府财权与事权相对应的基本保障。不同层级政府具有不同的行政职能，因此应在满足各级政府行使职能需要的同时，相应划分财权和税权，即政府层级不同，行使的职能不同，在税权功能的发挥方面也不尽相同。

　　一般而言，税收的基本职能是指财政职能和经济职能，后者又包含保持经济稳定增长、调节收入分配差距和有效配置资源职能。一方面，中央政府主要履行涉及国家经济稳定增长职能与关系社会安定的收入调节职能；而另一方面，由于地区间资源禀赋存在较大的差异，为了合理配置资源，必须由地方政府出面，从实际出发，履行有效配置资源的职能。这样的分工不仅有利于中央政府把握全局，还有利于地方政府根据本地区的基本情况科学规划，据此确定税种的归属。