完善我国再生资源产业税收政策的建议

　　第 5 章  完善我国再生资源产业税收政策的建议

　　弄清了现行税收政策阻碍再生资源产业发展的症结所在，本章对应问题提出了完善再生资源产业税收政策的建议，实现推动再生资源产业发展的最终目的。

　　5.1 制定科学完善的税收政策

　　5.1.1 实现再生资源产业税收政策的法律化

　　我国实行过很多可再生资源的税收政策，但是因为这些税收政策很少上升到法律规定，效果都不是太好，因为没有法律依据的权威性、稳定性，税收政策很容易随着经济形势甚至领导个人的注意力的改变而改变。税收手段的法定性和相对稳定性使其较之财政、金融、行政手段更有优势。而我国当前的税收措施基本上都是以税务主管部门的通知、暂行规定、决定的形式做出，无法给再生资源行业以明确的预期，他们难以根据层次较低、稳定性较差的规定进行可行性论证，因此也就很难做出投资决策。

　　这样的激励性政策的经济效应必然大打折扣。所以，以法律形式将我国国务院及其财政、税收主管部门有关决定、通知、暂行规定等所规具象化，相对于已经实施的临时性税收激励措施，更加有利于我国再生资源行业的发展。

　　5.1.2 再生资源产业税收政策具体设计

　　（1）完善增值税政策

　　我国再生资源产业纳税之中，增值税占缴纳各税的比重最大。同时我国再生资源产业多是本小利薄的中小企业，企业所得税及其他各税对其影响较小，且现行企业所得税优惠政策也较适用。因此本文重点研究该产业增值税优惠政策的完善。增值税优惠政策的实施方式较常用的主要有免税、先征后返、即征即退等，在制定新的增值税政策之前，先了解上述方式的利弊。

　　免税政策，是对纳税人销售货物或劳务本环节应缴纳的增值税税额予以免征，对其外购货物的进项税额不予退税，可见该货物或劳务仍然负担部分税款。销售免税货物或劳务不得开具增值税专用发票，导致购货方重复征税。从现实来看，2001 年 5月 1 日到 2008 年 12 月 31 日期间对废旧物资回收企业销售其收购的废旧物资免征增值税，用废企业按取得的废旧物资专用发票面值抵扣 10%的税款[31]。这一政策极大地促进了再生资源行业的发展，对提高废旧物资的综合利用起到了积极地推动作用。

　　但由于政策漏洞，出现产废企业不开发票、回收企业虚开发票、用废企业骗取退税的现象。这种“上游免税，下游扣税”的政策使其抵扣链条断裂，导致其完整性遭到了破坏。回收企业大多是中小企业，在市场上缺乏竞争力，在购销活动中大多处于被动局面。在这种情况下，回收企业在与产废单位或个人、利废企业的博弈结果多是不向供应者索取销售发票，给采购者虚开发票。甚至一些用废企业自设回收门店，任意虚开废旧物资专用发票，偷逃税款，造成国家税收的大量流失。

　　先征后返政策，指税务机关将增值税征收入库，然后由财政机关按税收政策规定审核并返还企业所缴入库的增值税。企业销售货物或劳务可以开具增值税专用发票，这样就避免了“免税”政策导致购货方重复征税的弊端。2009 年 1 月 1 日到 2010 年12 月 31 日在再生资源回收行业实行的“先征后返”政策促使再生资源回收利用运行更加规范，完善增值税链条，一定程度上堵塞偷逃税的漏洞。但在实际操作过程中，这种政策产生了许多问题：第一，征税部门工作量大，需要对于企业的相关经营状况和标准进行严格的核实；第二，财政部门工作量增加，按照规定，对退税申请，由市地级财政部门在十个工作日内完成初审，省级财政部门在五个工作日内完成复审，财政部驻地方财政监察专员办事处在十个工作日内完成终审，而各级财政部门从事这方面工作的工作人员一般仅有几人，面对大量申请退税的企业，往往力不从心。第三，退税周期长，大量占压回收企业的流动资金。按照财税【2008】157 号文和财监【2009】7 号文规定，对符合退税条件的一般纳税人，按季申请退税；申请退税数额较大的，也可以按月申请。按上述规定计算，负责。三审。的财政部门完成审核任务，一般要45 天左右。按月申报退税一切顺利的话，其税款到纳税人手中，一般不少于三个月；按季申报退税，其税款到手，一般不少于 5 个月。而且，如果当地财政状况不好，企业可能需要等更长时间甚至拿不到退税款。从占压流动资金的角度看，以废钢铁购销为例：一般规模的回收企业有流动资金 500 万元，月进销 2000 吨，无进项抵扣，销售价格 2500 元/吨。这种情况下，企业每月需交增值税和地方税 806420.00 元。如果三个月时未得到退款，届时流动资金减至 2580740.00 元；五个月时还未得到退税款，流动资金仅余 967900.00 元；若再延长，即使加上 2%左右的毛利再减掉各项费用，流动资金将被占进。

　　即征即退，是指对按税法规定缴纳的税款，由税务机关在征税时部分或全部退还纳税人的一种税收优惠。与出口退税、先征后返、投资退税一并属于退税的范畴，其实质是一种特殊方式的免税和减税。“即征即退”的管理办法与“免税”政策相比，既保证了国家税收减免政策的贯彻实施，又兼顾了增值税“链条”的正常运转和完整操作；与先征后返相比，税款返还及时，不会占压企业流动资金。

　　第一，回收环节的增值税优惠政策的具体设计。

　　再生资源回收行业是微利行业，且带有公益性质。经历世界金融危机和财税【2008】157 号文件的打击，再生资源回收行业元气大伤，需要一个相对宽松的生息休养期。而税负的陡增，给行业的发展雪上加霜。恢复增值税优惠政策是基于行业税负过于沉重，集中行业大量诉求而提出的一种调整方案。根据上文对优惠方式的讨论，本文认为采取增值税“即征即退”政策比较符合回收行业发展现状。具体退税比例要根据废旧物资主要来源的不同确定不同的即征即退比例，对以生活废弃物为主的如废纸、废塑料等实行高比例（70%）退还，对以生产废弃物为主的如废金属实行低比例（50%）退还。

　　回收企业在缴纳增值税的过程中遇到的关键问题是增值税进项发票难取得，进项抵扣难。因此为实现增值税链条的完整性，首先要保证销售再生资源的单位和个人依法提供增值税发票，无法提供发票的单位和个人应由当地国税部门代开增值税发票，完善购销双方签字盖章等手续，确保购进的真实性。这样回收企业就可进行增值税进行抵扣，降低税负。

　　调整后，首先明确国税部门发票管理、稽查职责和即征即退审批权限，加强发票管理，简化审核程序，提高退税效率。然后设置即征即退的条件，支持合法的再生资源企业发展，淘汰一些扰乱市场的小企业、小作坊。可以在以下几方面加以限制：一是相关企业经营业务必须在国家规定的优惠范围之内，相关部门可定期进行认定；二是有固定经营场所，年平均在册从业人员缴纳社会养老保险、医疗和失业保险等不得少于 15 人；三是注册资本不得少于 80 万元。此外，为了净化再生资源市场，保证回收企业质量，建议公司注册时，增加或提高相关准入条件，如注册资金数量、管理人员素质、财务人员资格等，从源头上避免出现鱼龙混杂的现象。

　　第二，利用环节的增值税优惠政策的具体设计。

　　继续实行即征即退政策。建议具体的退税范围和标准同发改委、商务部等部门共同制定。但应首先取缔用废企业所属的回收经营单位，因为用废企业所属的回收经营单位，是虚开发票，偷逃国家税款，扰乱再生资源税收秩序的一个漏洞。建议国家各机关，尽快采取措施予以取缔，还回收企业的公平环境。实行上述办法，接续了增值税链条，强化了税务部门监管，能从根本上克服了虚开专用发票的弊端，实现了国家对再生资源回收利用行业的政策扶持，有利于行业的发展。

　　（2）设立环境保护税

　　国外早就有环境保护税或称生态税这类税种。如英国的二氧化碳税、比利时的固体废弃物税、芬兰的垃圾税、法国的旧轮胎税、挪威的饮料容器税等[32]。发达国家实践证明环保税在绿色生产、保护环境方面发挥重要作用，同时也促进资源循环利用和再生资源产业的发展。20 世纪末已有学者建议在国内设置环境保护税，当时发展经济是第一要务，设立环保税的时机还不成熟，提议被暂时搁置。几十年来国内学者始终致力于这一领域，如今设置环保税的呼声再次高涨。我国传统粗放型的生产方式已不符合经济可持续发展的需求，循环经济理念已融入国家发展战略，“清洁生产”、“绿色经济”获得社会的普遍认可，设置环境保护税的条件已经成熟。目前与再生资源相关的税种主要有资源税、消费税、城建税、车船使用税等，这些税零星分散，不足以对再生资源产业产生巨大影响，达不到税收手段保护环境、促进再生资源产业发展的预期效果。设置环境保护税不仅完善了我国税制，而且满足治理污染、清洁生产的需求，引导社会资源转向再生资源和环保领域。

　　从再生资源的角度出发，当前我国环保税可包括固体废弃物税。固体废弃物税的纳税人是我国境内排放生产生活废弃物、农业餐厨废弃物的单位和个人。课税对象是排放的各种固体废弃物，包括工业废弃物、电子废弃物、农业废弃物、餐厨废弃物、报废机动车船等。根据废弃物对环境的不同影响，设置不同的税目，对环境危害程度大的污染物的税率应高于危害程度小的税率，以促进资源的循环利用。

　　（3）扩大企业所得税优惠

　　加大对再生资源回收利用技术研发费用的税前扣除比例；对生产再生资源回收利用设备的企业及再生资源回收利用企业可以实行加速折旧法记提折旧；对购置相关设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税税收优惠；对再生资源回收利用的企业减免所得税；对生产在《资源综合利用》范围内的废弃再生资源产品的企业予以免征相关所得税。

　　5.2 加强再生资源产业税收监管

　　5.2.1 重新认定再生资源范围

　　对再生资源概念进行细致界定的重要目的之一就是明确再生资源的范围，这是相关企业享受税收优惠的前提。通过问卷调查了解到 90%的企业表示现行法规对再生资源范围的规定不够具体，有必要重新认定再生资源的范围。在与相关协会、企业的座谈、考察中，发现山东省再生资源协会对再生资源的认定具有一定的代表性，且得到了大部分再生资源企业的认同。山东省再生资源协会结合再生资源的特征，按照综合处置方式及来源因素对再生资源进行划分，将再生资源大体划分为五大类：工业废弃物、电子废弃物、农业废弃物、餐厨废弃物、报废机动车船（具体见表 1）：

　　5.2.2 制定科学的监管措施

　　完善的税收政策不能科学的实施也起不到税收的调节经济的作用，须有科学的征管措施与之相配套。征收管理、发票管理、退税管理、市场监管等方面需要加以完善。

　　首先，加强对再生资源企业的征收管理。落实税收管理员制度，分管到户，责任到人，建立管理日志，定期出具税源管理分析报告[33]；日常检查企业再生资源的明细账、实物账的购、销、存情况，原始凭证是否齐全，明确再生资源企业的经营能力，检查发票的开具使用情况；强化税收分析和实行纳税评估相结合，查找管理漏洞和薄弱环节，提高再生资源企业的征收管理质量。

　　其次，加强发票管理。一是加强销售发票管理，企业销售废旧物资，必须开具发票，其他单位和个人销售达到起征点的废旧物资，无法开具发票的由国税部门代开发票；二是加强收购发票管理，购买纳税人的废旧物资，必须取得增值税专用发票或普通发票，没有发票不能进行进项税抵扣。

　　再次，严格再生资源的退税管理。首先纳税人要熟悉退税程序，齐全退税各种手续，依法办理，维护合法权益；退税机关应严格按照退税程序给纳税人办理退税。在退税前对企业的纳税情况进行审查和证明，不得徇私枉法。在规定的期限内办理退税，不得拖延时间，占压企业流动资金。

　　最后，完善市场监管。督促企业建立健全财务制度，规范经营，避免出现不公平竞争，扰乱市场秩序；加强收购资金管理，最大限度减少现金结算。单笔收购金额超过 2000 元（含）的要实行转账结算，不得支付现金。

　　5.2.3 扶持再生资源龙头企业

　　2014 年工信部将着力提高再生资源回收利用行业技术标准，提高准入门槛，培育行业龙头企业，以应对我国再生资源行业存在的企业规模小、技术水平和资源能源利用效率低等问题，最大限度地促进节能减排和资源高效、高值化利用。通过提高准入门槛，培育龙头企业，不仅能提高经济效益，提高行业自律，还能提高行业节能环保水平。依据科学的产业发展路径体系，走系统化发展和集约化经营的道路，打造再生资源龙头企业，强化再生资源企业成长的示范效应。

　　选定部分有信誉、有实力的龙头企业，以连锁经营的方式，实行统一对外签约、统一货物购销、统一资金结算、统一申报税务，承担起规范经营管理的职责。积极营造再生资源利用的产业与市场环境，重点营造政企和谐的税收环境。除了出台适合再生资源企业现状的税收优惠政策，相关机关可以给予企业适当的财政补贴、金融优惠，还可以对引进的再循环设备减少特别折旧、固定资产税和所得税。如此，既降低了税务部门的监管难度，在一定程度上杜绝虚开发票的违法现象，又符合国家产业政策，提高行业产业化和组织化程度。吸引国内外拥有雄厚资金与技术实力的企业、银行投资和加盟这一行业，给予政策上的支持，培育一批行业龙头企业，打造一批重要的“再生资源产业园区”和基地。

　　目前，我国在电子垃圾、废旧塑料、废旧橡胶、再生铜、再生铝等领域在具有一定的影响力，还需重点培育“农林有机废弃物生物质利用”、“废旧汽车再生利用”、“市政污泥再生利用”的重点基地、循环经济工业园和龙头企业。一大批新兴的再生资源迫切需要政府的重要扶持、培育，通过产业结构调整、技术创新和回收网络的建设将这些重要园区、基地和龙头企业建设成国内一流。

　　小结

　　本章提出了完善再生资源产业税收政策的建议：一方面制定科学完善的税收政策。实现再生资源产业税收政策的法律化，完善增值税、设立环保税、扩大企业所得税优惠；另一方面加强税收监管。重新认定再生资源范围，制定科学的监管措施，扶持龙头企业。