我国再生资源产业及其税收政策状况分析

　　第 3 章 我国再生资源产业及其税收政策状况分析

　　在相关理论研究的基础上，对我国的再生资源产业及其税收政策进行现实分析。再生资源产业的发展历程及不同时期不同税收政策对其发展的影响，为后续研究做准备。

　　3.1 我国再生资源产业的发展及现状

　　建国初期的废旧物资回收利用工作可谓是再生资源产业的雏形，1975 年以后废旧物资回收利用工作形成供销社和物资部门两大系统垄断经营的格局[21]。1958 年国务院颁布的《关于加强对废弃物品收购和利用工作的指示》对商业部门和工业部门在收购和利用废旧物资方面提出了指导原则。它是再生资源产业发展早期一部重要的管理文件，为中国再生资源产业的起步发展奠定了良好的基础。

　　改革开放初期，再生资源产业进入市场化过渡阶段，个体私营经济形式如雨后春笋般涌现，使废旧物资回收市场的经济成分和经营模式多元化。“再生资源”开始出现在政府文件和研究论文中。政府开始重视再生资源企业的规范和管理，并制定了相关的税收政策、价格等经济政策。1987 年发布的《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知》规定给予供销社批发、调拨的再生资源批发环节营业税、再生资源加工利用环节企业所得税、出售废旧物资加工生产产品的产品税（增值税）优惠政策[22]。

　　国家鼓励企业以废养废，对再生资源产业实行优惠政策的政策思想，为再生资源产业的持续稳定发展提供了保证[23]。

　　随着国家对环保领域的日益重视，属于环保产业范畴的再生资源产业也获得长足发展。最早是提出推行工业“三废”综合利用奖励政策，之后对固体废弃物综合利用扩展到“环保产业”、“清洁产业”，享受相应的优惠政策。如《固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国清洁生产促进法》鼓励企业采用先进的工艺技术和设备对资源进行综合利用，促进了再生资源的回收利用及其技术开发。

　　进入 21 世纪，“循环经济”兴起，再生资源产业作为其重要组成部分也日益受到重视。循环经济理念逐渐融入国家发展战略，再生资源回收和利用也随之出现在国家的发展计划中。《再生资源回收利用“十五”计划》是唯一的以为主题的五年计划，该计划强调“落实国家鼓励再生资源回收利用的经济政策”，包括再生资源回收企业免征增值税的政策，翻新轮胎免征消费税、增值税政策，资源综合利用产品即征即退增值税政策、资源综合利用减征企业所得税政策。《资源综合利用目录》（2003 年版）几乎涵盖了再生资源大部分产品类别，2006 年底发布的《“十一五”资源综合利用指导意见》和 2011 年底发布的《“十二五”资源综合利用指导意见》都进一步突出再生资源产业的重要地位，再次体现国家鼓励再生资源产业的发展的政策导向。

　　再生资源行业发展到今天，已经成为发展“循环经济”的重要组成部分，推动经济发展的新增长点。截至 2012 年，全国再生资源行业已发展到 30 多万个回收网点，10 万多家回收利用加工企业，1500 万从业人员[24]。再生资源产业对我国经济和社会发展有重要影响。第一，资源利用率提高了。废橡胶、废玻璃、废有色金属等废旧物资的回收利用充分利用了现有资源，减少了原生资源的开发，节约有限资源；减少固体废弃物的堆积，保护了环境。这种绿色低碳的生产方式促进经济持续发展、自然社会和谐共赢。鼓励再生资源产业的发展是践行科学发展观的表现，走可持续发展道路的必然选择。第二，加快我国经济的发展。再生资源产业的发展使工业布局及产业结构更加合理，“环保行业”、“清洁行业”得到充实和壮大，经济得到持续发展、良性循环。相比一些设立时间较长，以巨大能源消耗的传统制造业作为主导的开发区，有大量再生资源企业的新开发区，由于充分的利用先进绿色技术，注重环保节能产业的发展，从而给开发区带来了活力。

　　但是再生资源行业的发展面临着新的挑战。我国城镇化水平逐步提高，土地租金日益攀升的同时，人工成本也显着提高，税收优惠政策取消导致税负大增，产品价格上涨，国内国际的市场竞争力较弱，08 年的全球金融危机使我国出口贸易雪上加霜。

　　当前再生资源行业市场低迷，产品技术含量和附加值低，特别是废纸、废塑料、废钢、废铁等传统品种；产业集约化程度低，企业规模较小，多是粗放型经营；相关部门监管不当导致再生资源市场较混乱。这些问题都制约着再生资源产业的发展，完善相关税收政策及监管措施十分必要。

　　3.2 再生资源产业税收政策沿革及现行税制

　　再生资源回收行业和利用行业大体上构成了中国的再生资源产业。涉及到的税种主要有增值税、消费税、企业所得税、资源税、城建税、车船使用税和关税。本文主要研究国内再生资源产业，暂不涉及关税。

　　3.2.1 增值税政策

　　1、产业上游——回收行业

　　20 世纪 80 年代中后期，再生资源回收工作受到特别重视。国家对该行业的鼓励与扶持多体现在税收优惠政策上，主要包括以增值税为核心的系列税收优惠政策和税收征管规定。

　　随着增值税政策由免税到全额征税，回收行业也由春天进入严冬。由于再生资源回收企业收购的废旧物资很大一部分来自闲散“拾荒”人员，他们无法提供发票。在这样无法进行进项抵扣的情况下，回收行业承担的税负明显高于其他流通行业。再生资源产业在节约资源、保护环境方面发挥着重要作用，其发展离不开国家政策的支持，尤其是税收政策对其发展有着立竿见影的效果。可见，不断完善废旧物资回收利用增值税政策仍是一个具有挑战性的领域。

　　2、产业下游——利用行业

　　国家专门针对再生资源利用行业的税收政策较少，早期体现在再生资源回收利用综合性管理之中，后来逐渐并入资源综合利用管理领域之中。由于再生资源利用企业经营需要专用设备和专用技术，资金投入较大，成本回收期较长，带有公益性质。民间资本不会轻易进入，对政府扶持政策依赖性较强。因此再生资源利用行业的发展历史较回收行业较晚，相应的税收政策也不完善。经综字【1987】353 号文给予再生资源企业用回收的废旧物资加工生产的产品减征产品税（增值税）的照顾。如今国家以《资源综合利用目录》为依据，对资源综合利用产品给予税收减免优惠。再生资源大部分产品类别被列入《资源综合利用目录》（2003 年修订）的“回收、综合利用再生资源生产的产品”项目中。

　　再生资源利用企业现行的增值税优惠政策主要体现在两个文件中——《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税【2008】156号)和《财政部 国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税【2011】115 号)。财税【2008】156 号文中共涉及 17 类产品，其中再生资源利用产品有 3 类：以废旧轮胎为原料生产的胶粉、胎体和翻新轮胎，以垃圾为燃料生产的电力或者热力，以废弃的动物油和植物油生产的综合利用生物柴油。分别实行增值税免征政策、增值税即征即退的政策、增值税先征后返政策。财税【2011】115号文中 18 类产品中有 7 类是关于再生资源利用产品。新增内容有：对垃圾处理劳务免征增值税。销售以废弃的动物油、植物油为原料生产的饲料级混合油、以人发为原料生产的档发实行增值税即征即退 100%的政策。对销售农作物秸秆为原料生产的符合条件的产品实行增值税即征即退 80%的政策。对销售利用废旧电池、废感光材料、废彩色显影液、废催化剂、废灯泡（管）、电解废弃物、电镀废弃物、废线路板、树脂废弃物、废旧电机、报废汽车、废塑料、废旧聚氯乙烯（PVC）制品、废橡胶制品及废铝塑复合纸包装材料、废弃天然纤维、化学纤维及其制品生产的符合规定的产品实行增值税即征即退 50%的政策。

　　3.2.2 企业所得税政策

　　从 1987 年起国家就对能够独立核算的再生资源企业减免企业所得税。《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知》文件中明确表示“考虑企业的实际情况，其再生资源回收、加工所取得的纯收入，从 1987 年起 3 年内适当给予减征所得税的照顾”。

　　国家发改委颁布的《资源综合利用企业所得税优惠目录》（2008 年版），对符合条件的企业进行所得税减免。它包括：一是对企业在综合利用本企业生产过程中产生的、在《资源综合利用目录》内的废弃资源为主要原料生产的产品所得，自生产经营之日起，五年内免征企业所得税；二是为处理利用其他企业废弃的、在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，经主管税务机关批准后，一年内可减征或免征企业所得税[25]。《资源综合利用企业所得税优惠目录》列出了废旧电池、废旧电子电器产品、废感光材料废灯泡、废塑料、废旧轮胎、废纤维及其制品、农作物秸秆及壳皮等 7 类再生资源利用产品。《资源综合利用目录》（1996 年修订）列出了废旧金属、废电子产品、废橡胶、废电线、废电池、废纸、废玻璃等 12 项废旧物资的利用情况。

　　《资源综合利用目录》（2003 年修订）在 1996 年修订版的基础上新增了利用农作物秸秆及壳皮（包括粮食作物秸秆、农业经济作物秸秆、粮食壳皮、玉米芯）生产的木材纤维板、饲料的等，和利用废动、植物油生产生物柴油及特种油料。内容包括“回收、综合利用再生资源生产的产品”方面 13 类产品，几乎涵盖了再生资源大部分产品类别。

　　此外，对再生资源产业的企业所得税优惠政策还体现在节能环保领域和鼓励企业技术开发投入中。如国家财政部、税务总局公布的《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》中，对购买资源综合利用来生产设备，按照专用设备投资额的 10％抵免当年企业所得税应纳税额；企业为开发新技术、研制新产品所购置的试制用关键设备、测试仪器，单台价值在 10 万元以下的，可一次或分次摊入管理费用，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧。

　　3.2.3 其他税种

　　1、消费税。2000 年停止征收汽车翻新轮胎 3%的消费税；2006 年 4 月 1 日我国对消费税制度进行的调整，新增木制一次性筷子和实木地板等的税目。我国消费税只涵盖了 14 个税目，调节范围较窄。

　　2、资源税。资源税是对开采某些原生矿和生产盐的纳税人征收的一种税，如原油、天然气、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等。资源税的征收一定程度上抑制原生资源的开采，提高了自然资源的价格，促进再生资源的回收和利用。

　　小结

　　通过本章研究了解到我国再生资源产业发展到今天取得一定成绩，同时也面临着新的挑战。全球金融危机和税负增加的双重打击使其发展遭遇寒冬。而税收政策，尤其是增值税优惠政策，对其影响较大。