我国煤炭税费制度改革建议

　　6 我国煤炭税费制度改革建议
　　
　　新一届政府将“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”作为“十二五”期间的指导思想之一，并将“优化能源结构，合理控制能源消费总量，完善资源性产品价格形成机制和资源环境税费制度，健全节能减排法律法规和标准，强化节能减排目标责任考核，把资源节约和环境保护贯穿于生产、流通、消费、建设各领域各环节，提升可持续发展能力”作为政策导向。因此，煤炭资源税费制度改革显得十分迫切和重要。优化资源税费制度体系，促进资源的可持续利用，是一项系统工程，涉及资源税费体系的方方面面，需要各税种之间、税与费之间的配合设计，这样才能促使资源合理利用，确保经济可持续发展。

　　6.1 改革目标
　　
　　理论与实践表明，煤炭资源税费制度改革势在必行，但改革并非一蹴而就，任何领域的改革，都应先设定改革目标，在目标的指引下，研究具体措施来实现目标。因此，为了建立完善的煤炭资源税费制度，促进煤炭资源可持续发展，必须先确立目标，即改革后税费制度应达到怎样的效果，通过上文对我国现行煤炭税费制度问题的研究，再结合当前我国煤炭资源的开发利用现状，提出了以下几个改革目标：

　　1.要实现煤炭资源的经济价值，维护国家所有权权益
　　
　　煤炭资源是不可再生的，发达国家“先发展后治理”的模式已经充分说明了，无视资源的经济价值会带来可怕的后果。煤炭资源税费制度的改革，应该强调资源价值的实现，应该规范价值的正确评估、产权的流动、各种权益价值的实现，应该确保国家所有权权益在经济上的实现，避免国有资源的流失和浪费。

　　2.要促进煤炭资源的合理利用，建设环境友好型社会
　　
　　开采煤炭资源对环境和生态会造成不同程度的破坏，这是由煤炭资源的特殊性所决定的，煤炭资源收益的一部分是以牺牲环境为代价的，被破坏的环境必须加以修复，才能维持正常的生产生活。而污染治理和环境修复，仅靠执法监督是不够的，还需配合税收等经济杠杆加以协调。所以，设计合理的煤炭税费制度，将开采造成的外部性成本内在化，将资源消耗行为的外部性内部化，可以推动企业提高资源的开发利用率，减少资源的损失浪费，促进资源的可持续发展，也可以推动行业经济增长模式向集约型靠拢，建立资源节约型、环境友好型社会。

　　3.要兼顾资源主体的利益分配，确保资源可持续发展
　　
　　煤炭资源税费改革涉及到的一个根本问题是煤炭资源开发过程中的利益分配问题。从煤炭资源的利益分配主体来看，资源的所有者、经营者和管理者各个主体都有自身相对独立的经济利益。因此，如何运用税费制度这一经济杠杆调节各主体的利益，如何兼顾效率与公平，成为税费制度改革的关键因素。在税费改革中，要遵循市场运行规律和利益分配原则，处理好各个经济利益主体的关系，既要维护国家的财产权益，又要兼顾煤炭企业的利益，才能确保煤炭行业持续、协调、稳定发展。

　　6.2 改革方案
　　
　　在我国经济增速放缓、煤炭市场低迷的大背景下，如何提高煤炭企业的竞争力成了必须面对的严峻问题。提高企业的市场竞争力，除了强化企业内部管理外，政府外在的政策导向也是不可或缺的，其中，税费政策的制定是政府对煤炭行业进行经济干预的重要手段之一。针对上文研究的现有税费制度存在的问题，设计了如下具体改革方案：

　　6.2.1 消除增值税重复征税
　　
　　第一，明确煤炭企业的矿井巷道纳入抵扣范围。

　　首先从固定资产分类看，巷道不属于构筑物。《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》规定，构筑物的进项税不得抵扣。《财政部、国家税务总局关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》（财税[2009]113号）中对构筑物做了明确定义，构筑物是指人们不在其内生产、生活的人工建造物，具体为《固定资产分类与代码》（GB/T14885-1994）中代码前两位为“03”的构筑物。其中矿井编号0353,巷道编号0341.但是笔者认为，在《固定资产分类与代码》中所指的矿井巷道并不等同于煤炭企业的矿井巷道，不能仅根据名称来断定，要遵循实质重于形式的原则。

　　煤矿生产场所是对煤矿作业环境一个笼统的称谓，既可以指向采掘工作面，也可以是各类矿井巷道。特别是煤炭采掘过程，一系列作业都是在矿井和巷道内完成，包括掘进、回采、运输、提升、通风、排水、支护和维修。所以说，矿井巷道是职工从事生产调度的作业场所，是从事通风、排水和供电等安全服务的作业场所，是运送物资、人员的作业场所。因此，煤炭企业的矿井巷道不符合构筑物的定义。

　　其次从增值税立法原理看，巷道可以抵扣。我国采用增值税、营业税平行征收模式，对流转额并列调节，使得这两个税种几乎涵盖了现阶段我国所有的经济业务。增值税的计税基础是增值额，计税方法是本环节销售货物计提的销项税，减去上一环节购买货物合理的进项税，即为本环节应缴纳的增值税。增值税环环相扣，确保了抵扣链条的完整性。房屋、建筑物之所以不能抵扣进项，是因为房屋、建筑物属于不动产，在销售时缴纳营业税，抵扣链条被中断，所以相应的进项税不能抵扣。但是煤炭企业的矿井巷道是企业生产煤炭的工具，煤炭在销售时缴纳增值税，不会造成抵扣链条的中断；而且煤炭企业的矿井巷道不会销售，也就不涉及营业税。因此从立法角度看，巷道符合进项抵扣的规定。

　　第二，扩大煤炭企业的进项抵扣范围。煤炭作为资源性初级产品，从自然储存状态到能源消费产品的过程中，人力消耗占生产成本的大部分，但无法取得进项抵扣凭证，导致可供抵扣的进项税额偏少，煤炭行业增值税税负高于其他行业。国家应充分考虑煤炭企业井下作业的特殊性和煤炭产品成本构成的特点，结合煤炭企业的实际生产经营，将现行的增值税进项抵扣政策合理界定并适当扩大，以切实解决煤企增值税税负过重的问题，推动煤炭行业高效、稳定发展。

　　（1）支付给乡镇及农户的村庄搬迁费、青苗补偿费、土地塌陷补偿费、沉陷治理费，由于煤炭开采必然会造成一定的环境破坏，为此发生的费用是煤炭生产的必要后续支出，应该将取得的合法票据或相关协议，按17%计算抵扣进项税；（2）支付的矿业权价款、矿业权使用费、资源补偿费，视同购进原材料，依据取得的合法票据，按17%的比例计算抵扣进项税；（3）支付的行政性收费，如煤炭价格调节基金、煤炭可持续发展基金、矿山环境治理保证金、煤矿转产发展资金等，依据取得的合法票据，按17%的比例计算抵扣进项税；（4）煤矿用料若从农民手中购进，如黄沙、石子、黏土等，视同购进农产品，按13%计算抵扣增值税。

　　6.2.2 实现资源税价税联动
　　
　　将煤炭资源税的计税方式由“从量定额”改为“从价定率”,实现资源税与价格联动机制，体现资源开采产生的外部性成本，促进煤炭行业可持续发展。特别是近几年来，煤炭资源需求量不断扩大，煤炭产品价格持续攀升，煤炭资源税价税联动有利于发挥煤炭资源税的资源调节功能，有利于建立合理的煤炭资源价格。并且，由于煤炭资源税属于地方性税种，从价定率的计征方式可以使地方财政收入与煤炭产品价格实现同步增长，这样可以强化煤炭资源税的调控功能。

　　并且，在税额计算时，适当考虑煤炭开采回采率，以鼓励企业通过延长开采周期、提高开采回采率来获取优惠税率，这样不仅企业受惠，煤炭资源也能得到充分利用，乱采乱挖、采富弃贫的浪费现象也能有效减少20.这样从源头控制，防止税款流失，还可以抑制资源开采者只从自身利益出发、不考虑市场需求和资源情况、盲目投资现象，从而间接促进资源可持续利用，以及煤炭行业的可持续发展。此外，煤炭行业处于产业链的上游，按照价格运行规律，其价格变化具有很强的联动性，在价税联动机制下，资源税税负提高，一方面煤炭行业的成本上升，可能会倒逼一些开采成本高、缺乏规模经济的煤炭企业退出该行业，煤炭行业的优胜劣汰会直接导致煤炭资源的优化配置；另一方面会间接引发水、电等生活必需品价格的上升，居民生活成本提高，社会出现不稳定因素，需注重相关配套措施的出台，形成一个适度的、周全的、完善的资源税改革方案。

　　6.2.3 建立税费生态补偿机制
　　
　　人们为了满足生产生活需要开采煤炭资源，而由开采活动带来的生态破坏和环境污染问题也接踵而至，严重制约了我国经济和社会健康发展。长期以来，我国掠夺式的开采模式，不仅浪费了宝贵的煤炭资源，还破坏了当地的生态环境，造成诸如塌陷、滑坡、水污染等问题。因此，在改革煤炭税费制度的过程中，应考虑建立煤炭资源开发的生态补偿机制，推动环境和经济和谐发展。

　　一方面要强化现有煤炭税费制度的生态补偿功能。适当提高用于环境保护的资金支付比例，以补偿煤炭资源开采过程中投入的生态环境成本。并且对生态环境保护征收的税费建立科学的预算体系，纳入财政收支范围，设立专门的机构对资金进行监管和绩效的审计。

　　另一方面要建立相对独立、功能明确的生态环境税费体系。生态环境税费体系不仅仅是以地方性的环境保护基金形式存在，而是要构建全国统一的、规范明确的税费体系，从根本上解决煤炭开发中的生态保护问题。

　　6.2.4 清费正税并举
　　
　　税费混乱、以费挤税已成为我国煤炭税费制度的病症之一，严重制约煤炭行业可持续发展，甚至对整个国民经济的健康发展构成威胁。在市场经济体制下，政府为了向社会提供公共产品和公共服务，而向产品和服务的使用者收取费用是合理的也是必须的。但是，我国已经形成名目繁多的“煤炭收费网”,包括资源补偿费、矿业权价款、矿业权使用费、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、水利建设基金、港口建设费、生态补偿基金、造林费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费等各种规费。这些收费项目中，有不少是地方政府巧立名目设置的收费项目。以资源补偿费与资源税为例，2000 年全国煤炭开采应交资源税是资源补偿费的 2.68 倍，税大于费；2008 年，资源税增长了 0.93 倍，资源补偿费增长了 10.36 倍，费大于税。

　　因此，煤炭税费制度改革要“清费”与“正税”两手抓。“清费”,一方面要全面清查中央和各省依法设立的基金和收费项目，分类解决；另一方面要全面清理省级下地方政府擅自设立的的基金和收费项目，即便是省级人民政府设立的基金和收费项目，只要不符合国务院批准的山西试点要求也全部予以清除。“正税”即正本清源，完善税制，从根本上解决税费混乱的现状，要加快改革资源税，设立环境税，完善增值税，规范所得税。