我国煤炭行业费问题分析

　　5 我国煤炭行业费问题分析
　　
　　费是煤炭税费制度的重要组成部分，在维护国家所有者权益、构建地方财政收入方面起到重要的作用。但随着我国市场经济体制的不断健全，资源有偿使用制度的不断深化，以及国土资源宏观调控效果的进一步显现，目前针对煤炭资源征收的费日渐突显其弊端。

　　5.1 资源补偿费发挥作用不够
　　
　　开征资源补偿费是我国践行煤炭有偿使用制度的重要举措，可以确保国家财产权益的实现，同时也是社会主义市场经济体制的内在要求。我国目前的资源补偿费还未能充分发挥作用，主要表现为以下几个方面：

　　1.资源补偿费定性不够准确
　　
　　关于我国资源补偿费的定性，学术界存在以下两种误区：

　　一种误区是认为，资源补偿费是对地勘劳动的补偿。确实，资源补偿费被用于地质勘查支出，但这并不等于说资源补偿费是对地勘劳动的补偿，按照数学逻辑思维，征收资源补偿费与补偿地勘劳动之间是充分条件，而非必要条件。国家凭借资源所有者身份，向资源使用者征收资源补偿费，实质上是资源所有者和使用者在进行财产交换，财产所有权发生了转移。国家获得资源补偿费后，为了确保社会再生产，以社会管理者身份将资金用于公益性、基础性地质勘探。值得明确的是，不是任何的所有者收益都一定用于基础性、公益性地质勘探，也不是所有的国家都这样使用补偿费性质的财产收入。至于地勘劳动被补偿，是因为只要是有效劳动都能获得合理补偿，自然也包括地勘劳动。可见，不是为了补偿地勘劳动才开征资源补偿费的，不能混淆资源补偿费的征收性质和使用效果，二者没有必然性。

　　另一种误区是认为，资源补偿费是对煤炭资源耗竭的补偿。诚然，煤炭资源的不可再生性，决定其具有耗竭性。但是这种认识太过肤浅，没有看到背后的本质。基于上文的产权理论，所有权包括使用权、处置权、交易权、收益权。国家作为煤炭资源的所有者，自然拥有对煤炭资源的使用权、处置权、交易权和收益权。国家对煤炭开采行为征收资源补偿费，实际上是将煤炭资源的使用权转化为收益权，体现了平等的经济关系17.所以，资源补偿费补偿的不是资源本身，而是附着在资源上的所有权18.

　　国家凭借资源收益权获取资源补偿费后，继续扮演社会管理者的角色，支配资金的用途。为了解决资源不可再生性带来的资源耗竭问题，维持社会再生产的连续性，国家投入资金寻找可替代资源。因此，国家征收资源补偿费具有必然性，是国家在维护其所有者权益，而是否将资金用于补偿耗竭的资源则不具有必然性。因此，资源补偿费是一种资源性资产收益，体现了国家对资源的所有权，将其片面地认定为是“对地勘劳动的补偿”、“对资源耗竭的补偿”是不正确的，会影响资源的可持续发展。

　　2.难以体现国家的财产收益
　　
　　为了维护国家对煤炭资源的财产权益，我国于 1994 年开始征收资源补偿费。但在实际运作中，资源补偿费却难以体现这一财产收益，原因有二：

　　一是资源补偿费的计征方式不合理。资源补偿费的计算方式是煤炭销售收入、资源补偿费率、开采回采系数三者的乘积。首先，煤炭 1%的资源补偿费费率过低。我国的资源补偿费，性质上相当于国外的权利金，而国外的权利金税率均在 2%-5%之间，偏低的费率使得国家遭受了严重的财产收益损失。其次，开采回采系数操作难度大。国家在设计之初，试图通过开采系数来调节企业行为，但是《矿产资源补偿费征收管理规定》对开采系数的规定过于笼统，缺乏具体性、规范性，留给企业自行操作的空间大。

　　二是资源补偿费的征管体制不合理。矿产资源归国家所有，作为财产收益的资源补偿费理应由中央政府或国家地质矿产部门派出机构征收。但现实中，资源补偿费由隶属地方政府的矿政机构征收。一方面，地方矿政机构执法权力有限，征收手段不强，给征收过程带来了一定的难度。另一方面，资源补偿费由中央和地方按比例分成，出于地方利益的考虑，资源补偿费坐支挪用现象严重，无法体现国家对煤炭资源的所有权。

　　5.2 矿业权价款异化现象严重
　　
　　矿业权价款是在我国经济体制转变的特定历史背景下，为保障国家作为勘查投资主体的利益不受侵蚀而建立的。根据我国矿业权价款制度的规定，矿业权价款征收有三要素：国家出资勘查、已探明的矿产地和价值经评估确认，这同时也是矿业权价款的法定内涵。但是近年来，矿业权价款被严重异化，法定内涵已有所扩大。很多地方政府在利益的驱动下，以矿业权有偿取得为借口，不论是否出资勘查、是否为矿产地，均收取矿业权价款。而且在实际计征过程中，地方政府有意规避矿业权价款的评估环节，简单地按照资源/储量（即资源单价乘以资源储量）计征，使得矿业权价款的征收秩序混乱，严重干扰了资源投资市场和生产要素市场的健康发展。矿业权价款内涵被扩大，实质上是在变相出卖国家资源，造成国家权益的隐性流失，应该予以规范和制止。
　　
　　5.3 矿业权使用费征收标准低
　　
　　矿业权使用费是我国矿业权有偿取得制度的组成部分，是资源使用的机会收益，体现的是资源的占有成本。矿业权使用费按面积征收，主要是防止企业“跑马圈地”

　　行为，从而延误资源勘探开发周期、增加资源勘探开采成本。在矿业权使用费制度建立之初，设计者结合当时地勘单位的承受能力，制定了较低的收费标准，探矿权使用费每平方公里每年 100-500 元，采矿权使用费每平方公里每年 1000 元。但是随着我国勘探技术的进步和对资源需求的扩大，地勘单位从资源开发中赚取高额的利润，收取的矿业权使用费显得微不足道，无法体现矿业权的经济价值，难以维护国家的所有者权益。根据中国国土资源统计年鉴的数据，2009 年我国煤炭矿产资源勘查许可证发证登记面积（有效）1411 平方公里，共收取煤炭矿产资源勘查许可证发证探矿权使用费 4116 万元，煤炭矿产资源勘查许可证发证采矿权使用费 5648 万元，则平均每平方公里收取矿业权使用费 7 万元。不难发现，过低的矿业权使用费征收标准，难以从制度上约束企业“圈而不探”、“探而不采”等行为，不利于资源勘探市场的健康发展。

　　5.4 税费体系缺乏环保理念
　　
　　资源开采破坏了原先的地表结构，打破了原先的生态平衡，对生态环境造成不同程度的影响。长期以来，为了发展经济，我国一直采用粗放型增长模式，依靠大量投入生产要素来扩大生产规模，实现经济增长。这种增长模式耗费了大量的资源，对环境造成不可预估的后果。片面的追求经济增长，忽视资源利用带来的环境污染和生态破坏，使得环境问题在我国日益严重。而从现行的煤炭税费制度来看，我国对环境问题的关注程度还远远不够。在整个税费体系中，只有煤炭可持续发展基金和矿山环境治理恢复保证金是为了保护环境和治理生态而设立的。而且，煤炭可持续发展基金只在山西省试点，未在全国范围内推广；矿山环境治理恢复保证金的提取标准、使用规范由省级人民政府来确定，未在国家层面上统一。因此，现行的煤炭税费制度缺乏环境保护和生态经营理念。

　　5.5 税费关系混乱、以费挤税
　　
　　长期以来，我国对煤炭资源征收资源税、资源补偿费、矿业权价款及使用费等全国性税费。与此同时，地方政府还设置了各类地方性费用，诸如矿产管理费、矿山专项维护费、土地损失补偿费、水资源补偿费、林政费、育林基金等费用。毋庸置疑，这些税费对增加国家财政收入、筹集地方财政资金、促进煤炭资源的合理开发利用起到了积极的作用，从某种意义上说是对我国煤炭资源税费体系的补充和完善。但是，也存在着明显的缺点和不足，如此名目繁杂的税费并存，关系混乱，“费重税轻”、“以费挤税”现象严重，致使收费数量惊人，规模远远大于税收规模。以宁夏的煤炭为例，现行资源税为 2.3 元/吨，煤炭资源补偿费 30 元/吨、森林补偿费 10 元/吨、价格调节基金 15 元/吨、煤歼石排放费 5 元/吨等，加之矿业权价款及使用费以及各项基金，最终吨煤规费收入是税收收入的 33 倍19.相比于资源税，煤炭规费明显偏高，不仅加大了煤炭企业的税费负担，同时也使煤炭资源课税体系难以规模化、效应化，有碍于其作用的充分发挥。