税收信息不对称解决方案

　　第四章 信息不对称解决方案

　　结合上文分析，可以发现信息不对称不是暂时的，而是一直存在税收征管活动中，其实质上是永久制约着对税收实践活动。现代市场各种经济管理活动都受到信息不对称的影响与制约。纵观其产生的原因，我们虽然无法根除信息不对称现象，却可以努力创造条件缓解信息不对称的约束。信息化建设可以运用到各种信息不对称问题中，虽说无法完全消除涉税信息的不对称性，但是可以用来缓解和较少信息不对称对税收征管的约束力。

　　第一节 理顺税法体系，增强税法权威和便利性

　　税收是国家财政收入的一个重要组成部分，任何企业与个人都要依法履行纳税义务，体现了国家与纳税人的契约关系，税收具有强制性、无偿性和固定性的特点。依法治税是提高税收征管效率的前提条件，国家必须建立完善的税收法律体系、严格的税收执法体系、有效的税收执法监督体系和健全的税法保障体系，税收征管才能真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　一、完善税收法律体系

　　从其他国家的经验看来，做到依法治税、提高税收征管效率的关键在于建立健全一套完备的税收法律体系。发达国家从税收法律、立法程序、征管法规等各方面完善税收法制建设。例如美国、法国、德国、日本等国家，都采用法律的手段来解决事关全局的关键问题，并且制订了税收基本法，上述国家还制订了具体的法规制度。以美国为例，为了全面配合该国的税收征管，其政府先后出台了多项重要制度，其中包括通过计算机加以审核来确定企业和个人的退税金额和标准；实行税收指数化；先预交税款然后由相关税务部门和金融机构代扣税款。日本也建立预提税制度、自我审核制度和蓝色申报制度等等，用以提高税收征管效率。

　　众所周知，税收征管行为能否实现规范化，在绝大程度上是由征管制度是否严格决定的，与此同时，也能充分保障税收法律的贯彻落实。
　　
　　（一） 建立税收基本法，保证税收征管清晰化任何一个国家的法律体系都是具有其核心和主体法律规范的，因此在税收法律体系中也必须建立其核心法律，即税收基本法，也称为税收通则。在这部法律中，应包括以下基本内容：一是规定税收制度的性质；二是明确国家进行税收管理职责的机构；三是税收立法与进行税收管理所拥有的权限；四是征纳双方所具有的法定义务与权利；五是各个税种的设置情况等。我国自 1949 年建国以来，前后实施过五次税收制度改革，经过不断发展，现已基本上建立了较为完整的税收法律制度体系，包括实体法的同时也具有程序法。可是一直缺失税收基本法这样一部法律，该法律应是介于宪法与以税种划分的具体法律之间的，这直接导致税法体系内部部分最基本、也是最重要的问题一直得不到法律的认可。出于“一税一法”的基准考虑，我国目前的各税种大都使用的单行税收实体规范。但是，对税法中具有相同性质以及重要影响的问题没有统一的规定，还没有实现“有法可依”的要求。现阶段，对税收、税法等基本概念都尚未确定，更谈不上税法的宗旨和基本原则，税法的调整对象，税收法律关系的设立、变更和终止，税收法律关系的主体、客体以及主体的权利义务，税法的执行权限等等，都没有具体的界限划分与定义。在税收基本法的制定中，应坚持实现宪法衔接税收单行法的原则，并通过立法的形式把税收制度改进完善的总体思路和基本原则加以确定，为改革进行提供法律依据，逐渐向规范化的轨道迈进，彻底摒弃原有的“修修补补”和“朝令夕改”的现象，而这正是在税收单行法的完善中普遍存在的。

　　（二）完善税收实体法和税收程序法，保证税收征管具体化税收实体法是划分税收法律相关主体所拥有的实质性权利、义务的法律规范的总称。其主要内容涵盖了征税客体、纳税主体、税种的计税依据、税收科目、适用税率、税收优惠等方面内容，而这些正是国家行使征税权以及企业、个人等纳税人履行纳税义务的构成要件，换句话说，如果这些构成要件不存在，那么纳税人不承担纳税义务，国家也无权向纳税人行使征税权。税收实体法会对征税部门与纳税人之间的权利义务分配产生直接影响，它是税收法律的核心内容，这就决定了，缺失实体法，税收法律体系就不能完整。税收程序法从名称上来讲是税收实体法的对称，即是以调整税收活动中的程序关系为对象的税收法律，同时是划定相关政府部门行使程序以及纳税人履行程序的规范性法律的总称。内容涵盖了确定税收的程序、征收税款的程序、检查税收的程序以及化解税收争议的程序，目前只有《税收征管法》一部税收程序法。

　　（三）完善单行税收法律的实施细则或规定，保证税收征管细节化除了基本法、程序法、实体法外，针对具体税收关系，还要有专门的法律来指导。其中征管法以及相配套的一些管理制度尚需得到完善，当前除了已经实行的发票管理办法和实施细则以外，大部分税收的税收征管单项制度等办法或工作规程尚在试行，或还处于酝酿起草阶段。

　　二、建立健全严密的执法监督机制

　　针对税收执法行为要做好其执法的事前监督，主要从三项内容做起。事前监督即是针对行政行为的抽象性进行监督，从源头上进行监控，保障执法依据的合法性；强化对执法过程的重点环节的事中监督，主要是通过以下做法实现的：将执法环节中权力比较集中的的工作进行一定的分解，将加强过程控制作为监督重点，以此来杜绝税务管理干部及机构的滥用权力以及随意执法行为的发生；加强事后监督的日常化，即时发现问题，即时针对问题进行整改，注重责任落实。强化对执法行为的事后监督，即加大税收执法检查的力度、坚决落实有关税务行政复议相关制度规定、加大税收财务核算的监督力度。

　　三、健全税务司法保障机制

　　从国际上来看，许多发达国家都建立了税收司法保障机制来打击和遏制涉税犯罪行为，从而维护税收的秩序以及税法的尊严，主要包括税务警察和税务法院，这些司法保障机制可以保证税务机关在征税过程中不受干扰以及维护纳税人的权益。这种做法值得我们国家借鉴与完善。

　　（一）税务警察就国外经验来看，实施“税务警察”主要包括建立税务军队及设立警察系列两种模式。例如，意大利和俄罗斯的税收执法历史上就曾分别设立过财政警察和税警；此外还有一种做法，即是在税务部门内设立有权进行刑事调查并具有警察智能的机构、岗位。借鉴国外建立税务警察机构的成功经验，我国可以根据国情出发，改革现有的税收稽查机制，强化税收执法刚性。将各级税收稽查局与国税局、地税局平行分设，合并国、地税稽查局，根据地区设立稽查局；并且将税务警察从公安部门分离到稽查局，维持财政税收的征管秩序，对偷税、漏税、骗税、抗税等涉及财政税收违法的犯罪案件，进行侦查与调查，协助财政和税收机关，顺利完成财政税收的征管。

　　（二）目前有些国家设立了专门的税务法院如加拿大和美国设立联邦税务法院、城市税务法院和税务法庭。但是这两个国家的税务法院只能存在显着差异，在税务行政诉讼案件方面，加拿大税务法院是受理的，而美国税务法院则不受理，其针对的是由未及时缴纳税款所导致传讯的案件。在我国成立专门受理涉税刑事案件和税务行政案件的审判机构，即税务法院（庭）。该机构应隶属最高人民法院，受最高人民法院的指导和管理，主要职能是打击涉税犯罪活动。

　　第二节 提高纳税人获取税收信息的能力

　　一、优化办税流程

　　我国目前的办税流程管理环节繁琐、层次多，整体呈现的是一种低效率的状态，需要进行优化和简化办税流程。原本由机关审批的流程可以前移至纳税服务厅，使得某些办税业务可以当场办结；简化流程，对具有共性甚至重复性的办税事项进行合并或撤销；原则上纳税人已经申报的纳税材料，在办理其他涉税业务时可不必重复报送，从而降低办税成本。税务机关通过建立“一户式” 信息管理系统，建立电子归档，以期达到信息共享，提升管理效率。为了纳税人方便纳税、纳税过程清晰透明，建立办税流程标准化作业是大势所趋。

　　首先是对纳税服务功能进行完善和改进。依据窗口业务受理、内部业务流转、限定办理所需时间、窗口现场出件等要求完善办税服务大厅工作，实现对纳税人的一站式服务，并且创新服务手段，如办税提醒服务、全程跟随服务、预约服务、根据实际困难延时服务、建立首问责任制等。在一些有能力实施的地区，还可以试行自助办税，渐进式地扩大涉税事项“同城通办”的业务范围，此外，为不方便亲自办税的纳税人提供上门服务。其次开展多元办税，利用不同媒介进行办税，例如电话办税、网上办税、短信办税等，逐步实现税务登记、申报缴税、涉税审批、信息查询等涉税事项的一站式多元化办理。优化网络在线办税的服务功能，拓宽在线办税涵盖的业务范围，积极自觉指引纳税人以多样化的办税渠道进行纳税义务的履行。再次优化办税的流程，针对办税流程开展全国范围内的意见收集，进行办税优化，通过清理办税过程中的重复环节、放松审批权限、前移审批事项、合并办理涉税调查检查事项，做到压缩工作时间和合理分配工作资源，进而提高办税的效率。进一步建立健全办税流程内控机制，完善办税业务规范化作业，进一步建立标准的办税程序，节省履行纳税义务的时间成本；探索实施新增办税流程的会签制度，以最大限度的减少纳税人的纳税遵从成本。通过探索研究纳税成本的模型，以建立标准成本模型，简称为 SCM,以此来测算税收管理业务中每个环节多要付出的人力成本、时间成本和财力成本，并以固定周期所测算出的纳税成本，评估研究办税流程是否具有合理性，形成完善办税流程的长效机制。

　　二、优化纳税宣传
　　
　　目前，我国纳税人恐税、仇税心理普遍存在，主要是由于纳税人的纳税意识以及税法知识比较薄弱，导致了一些纳税人偷税漏税行为。针对这部分纳税人税收知识的欠缺，要加强关于税收知识、纳税流程方面的信息沟通。

　　首先要拓展税收知识宣传途径，我国目前的税收宣传主要是通过报纸、电话以及面对面答疑等方式进行，可以通过短信、网络在线咨询等方式拓展咨询服务业务。在每月每季每年的申报高峰期，纳税人往往会出现拿着申报表不知道如何填写且找不到专业咨询人员的现象，税务机关可以设立专门的咨询辅导室，由专业管理人员以及税务人员提供预约咨询、专业解答等服务。其次分类宣传税法知识，针对不同需求纳税人提供分类宣传产品，例如通过税务网站、短信平台等不同媒介进行推广，为各位纳税人提供个性化的宣传服务。与此同时，根据行业、类型、职位的不同对纳税人进行分类，采取不同方式并结合各个行业协会、志愿组织、中介机构等团体展开具有个性化特点的税收宣传与教育活动。同时，纳税观念要从娃娃抓起，考虑不同年级学生的接受能力有所差异，采取多种多样的宣传方式进行税法知识普及。税法教育基地供青少年参观学习，将纳税意识作为公民意识培养的一项基本内容，例如美国为提高公民纳税意识，建立一系列税收教育计划，包括系统税收教育计划、社区税收教育计划、低收入者税收教育计划以及税务代理从业人员培训计划等，使得税法知识在社会各阶层得到普及，从而提高纳税人的自觉纳税意识。区分不同企业、个人对于税收知识的不同需求，税管人员和大厅服务人员以及稽查干部必须充分利用自身岗位优势，通过与纳税人的直接沟通交流，掌握其税收需求的第一手资料信息，展开分类宣传，满足不同群体的个性化税收需求。最后要加大税法宣传力度，除了寻求新的宣传途径，税务机关还要避免宣传过于形式化，切实以纳税宣传为手段，以整顿和规范税收秩序为目标，通过正反两面税收案例的宣传以及加强对大案要案的处理力度，为依法纳税提供一个良好的氛围。

　　三、提高税务人员素质，开展个性化服务

　　首先，应通过加强专业培训提高税务工作人员的综合素质。根据《中国税务报》的数据显示，纳税人在进行纳税过程中，有 88.4%的被调查者希望能够得到高效的纳税服务，79.6%的被调查者希望得到规范化的服务，还有部分调查者希望税务工作人员能够更加专业化。由此说明，税务人员加强专业化、规范化服务对税务机关来说刻不容缓。新疆维吾尔族自治区地方税务局曾经在 2011 年针对纳税人开展了税收需求有奖问卷调查，通过对调查数据的整理归纳发现，纳税人对税收管理的关注项目主要包括以下四项：税务工作人员的业务能力、办税人员的服务态度、办税流程的顺畅度、税收业务办理效率。

　　其次，开展个性化纳税服务。社会分工随着市场经济的迅速发展也逐渐细化，传统的单一纳税服务模式已经无法满足社会发展的需求，应提供个性化纳税服务以满足不同纳税人的纳税需求。个性化纳税服务是指税务机关针对不同纳税人的具体要求提供差异性的服务，其目的是获得纳税人较高的满意度。例如，开通绿色通道以及直通车服务，为重点企业提供全面、迅速的服务；对不同行业的企业进行个性化辅导以及咨询服务，通过各种媒体与纳税人进行沟通，帮助纳税人了解最新的税收政策、办税事宜等等；提供“菜单式”服务，根据企业的实际需求提供相应的服务。个性化服务的特点在于，税务机关可以充分利用自身的资源优势为纳税人提供最有效的服务。

　　第三节 提高税务部门获取税收信息的能力

　　当前，电子政务已成为全球趋势，税务部门大力发展电子政务有利于提高行政效率和管理水平；创新和规范税收征管程序；提高纳税服务水平；增强税务透明度。税收电子政务主要体现在建立健全税务机关内部以及税务机关与其他机构间的信息共享制度，从而解决信息不对称引起的道德风险与纳税人的逆向选择问题。完善税收管理电子化、信息化，是解决当前征纳双方税收信息不对称的关键和基础，信息化建设要以消除各环节信息不对称为重点，直接作用点在于最大程度的获得涉税信息。在信息化建设中，有以下两个出发点：

　　一、实现税务机关内部的信息共享

　　建立纳税人登记代码制度并且对其进行统一管理，税务登记是纳税过程的第一步，是纳税人享受税收权益和义务的重要步骤，也是税务机关获取纳税人基本信息的重要途径。因此，需要建立和完善全国统一的税务登记代码制度，不仅要在现有纳税人中实施这一制度，也要在潜在纳税人中实行，用来办理现有或者潜在纳税人一生中的纳税事宜。不论是个人、社会组织团体、企业等各种纳税人，都统一实行唯一的纳税代码制度，对于个人而言，其作用机理类似于现有身份证制度，只不过是缩小到了涉税范围；社会组织及企业是市场主体的主要构成部分，对其税收行为的规范十分重要，在其组织建立的初始环节由税务机关配置唯一性的纳税代码。例如意大利规定凡是年满 16 岁公民，必须到当地税务机关登记然后领取一张税务代码卡，之后纳税人取得的任何收入都要与该代码相联系。在美国，人们利用社保号码作为税务代码，美国人自从出生就可以获得这样一个代码，到美国工作的外国人也要申请一个代码，且不论之后人走到哪里，代码始终不变。

　　二、实现部门间的信息共享

　　应该加强与银行、海关和工商等部门的信息共享，尽量多地获取纳税人的相关信息，特别是在国地税之间应加强信息共享。相关部门间要密切协作、信息共享。

　　国地税之间应建立通畅的信息沟通渠道，做到纳税人财务状况等信息资源的共享，预防和减少有严重道德风险倾向的不良纳税人利用国地税之间的信息沟通不畅而偷逃税款。与此同时，加强对纳税人纳税诚信缺失的惩罚力度，建立纳税诚信缺失黑名单，加大其涉税违法成本。

　　在美国，各部门利用现代化手段使得信息共享，税务部门可以委托专业的机构代收税，自己则负责监管就可以了。在哥伦比亚，一旦个人或者公司的交易量超过一定金额，银行以及信用卡发行人都有向税务机关报告的义务，当局根据报告对那些个人或者公司进行审计。阿根廷最大程度的维护了税务部门的信息知晓权，规定国家政府部门以及其他政府行政机关必须建立自身与税务机关的信息共享机制，不得在任何情形下以任何理由将有关涉税信息向税务机关保密。

　　该国还利用互联网技术在税务、企业、银行、海关及其他部门之间建立了监控网络。我国税收信息化虽然进入到了电子化管理阶段，但是仍然局限于税务机关内部的电子化管理，仍是一种半封闭状态，没有实现各社会部门税务联网。这里可以借鉴国外的经验，但前提是我国的电子化管理水平仍要提高。