“营改增”背景下增值税征管与税制改革的建议(2)

　　第三节“营改增”背景下对增值税税制改革建议。

　　一、将增值税推广到全部经济领域 完善增值税税率结构。

　　只有将增值税的征收范围扩大到全部经济领域，即对全社会所有的商品和服务征税，才能完全发挥增值税在经济中应有的功能，打破原来税收体制的缺陷对第三产业发展的束缚。

　　具体来说，就是对交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产这 9 个现在征收营业税的行业，通过分行业逐步推进改革，最终九大行业将全部实行“营改增”,将增值税的征税范围扩大到全社会所有的商品和服务中并最终淘汰营业税。

　　同时，我们也应该认识到增值税扩大到全部生产领域，营业税退出历史舞台必然是一个漫长和艰难的过程。就目前中国经济发展水平和税制完善程度上来看，一些行业长期内仍然需要营业税，各个行业现行的税率的调整，营业税纳税人与增值税纳税人身份的转变与衔接还需要一个过程。

　　同时，在这个过程中还必须建立科学的税率结构，具体地：首先、对世界上其他国家尤其是市场机制健全税收体制完善的发达国家的增值税税率结构进行深入调研分析，并结合我国实际情况研究可行的税率制度。其次、认真总结我国增值税从引进到转型的成效和经验，紧密联系“营改增”的新情况对新的税率制度进行政策性、技术性、操作性的应对性研究。最后、在确定新的可行的税率制度的情况下，加快制定增值税单行法律的基本框架，包括立法的目的和原则、增值税构成的各个要素等，分章分节分条进行设计；逐步推进税收征管与税率制度的改革，在“营改增”的增值税税率结构的完善的同时加快增值税的立法进程。

　　二、重新修订一般纳税人认定方式和管理办法。

　　进一步完善一般纳税人认定的相关规定。将销售额解释为含免税、查补、评估、代开发票等销售额并且查补、评估的销售额并入补税当期，所体现的立法意图是快速扩充一般纳税人数量，从而延长增值税链条，降低纳税人税负，主观愿望是好的，但由于种种原因导致的结果却是数量确实增加而税负没有降低。建议将销售额解释为应征增值税的销售额，但不应包括免税、查补、评估的销售额。查补、评估的销售额应当分摊到税款所属月份进行计算，这样被认定的企业才更具实力。

　　同时，加强对已定性的纳税人的管理。首先，要加强对纳税人的信息跟踪，及时掌握纳税人是否达到一般纳税人的资格，同时可以建立纳税人分类管理体系，如将纳税人的经营状况划分为完全不具备成为一般纳税人条件、未来有可能具备一般纳税人条件、即将具备一般纳税人条件三类。对于第一、二类给予适当的关注，对于第三类则进行重点关注。对于已经认定的一般纳税人，则分析其是否确实具备一般纳税人的资格。

　　完善配套建立一般纳税人认定管理体系。要建立完善的监督管理体系，税务部门要通过严格执法来强化对一般纳税人认定的监督与管理，并且要不断升级完善认定管理软件，使这一软件能与现实需要相符合，避免两者的分离及不可调控。此外，税务部门要积极的进行一般纳税人认定新办法以及税收新法规的宣传。税务专管员能寓监督于服务之中，为企业提供纳税指导，给即将达到一般纳税人法定销售额临界值的企业以提醒，不让达不到一般纳税人认定条件的企业因不熟悉法规或误操作等原因被强制认定。

　　三、加强国、地税之间的沟通与协作 最终推进国、地税合一。

　　“营改增”的过程中，国家税务局与地方税务局之间的合作是不可或缺的。纳税申报需求通过专门的的防伪税控系统和交叉稽核系统来兑现，国家税务局本来就负责增值税的征收，具备现成的人力和物力。基于这些方面的优势，由国家税务局统一征收“营改增”税收收入是适合的。

　　相比之下，地方税务局因为对纳税主体的具体经营状况与纳税遵从度等各方面情况更加了解，在纳税主体信息方面可以给国税局提供重要的支持。因此，在这样的过渡时期，国家税务局和地方税务局的沟通与协作对增值税的顺利征收和“营改增”的顺利推进有着至关重要意义。

　　然而从更长远的角度来看，国地税之间的协调沟通与合作只是过渡时期的权益之计而已，真正解决问题的根本途径在于国税与地税的两税合一。1994 年国家推行的分税制改革主要是出于赋予地方更多的财政自主权的考虑，然而随着我国税制的不断完善，地方财政的自主权并不体现在有自己独立的税权与财权上，而是体现在市场经济的健全程度与市场对公共物品的选择上。

　　世界上许多市场经济相对完善的发达国家都只有一个税务系统。那么两税合一是否符合中国当前的国情呢？笔者认为，在当前的情况下，国税地税重新合并，国家实行对税款的统一征收管理与财政转移支付的统一划拨有以下两个好处：

　　1.可以减小税款征收的成本。如果国地税两税能够重新合并，两个税务系统中的功能相同的内置机构便可以重新整合，可以很大程度上实现机构和人员编制的精简，大大降低税款征收的成本。同时还可以加强各个税种的征管机构间相互协调，提高税款征收的效率。

　　2.可以增大财政拨款的效率。目前国税系统的税收收入大部分归中央财政，而地税系统相反，大部分的税收是规地方政府所有。中央在取得两税各自上缴的税收收入后，必须核算地方财政收入与基础设施建设等支出的情况，再将财政拨款划入地方，这就无形中增加国家财政收入的划拨与转移支付的步骤。

　　如果能实现两税合一，在税制改革的同时对进行财税体制的深度改革，由中央统一进行税收收入的上缴与财政收入的划拨，可以很大程度上减少国家进行转移支付的中间环节，提高财政拨款的效率，还可以增强国家宏观税收与财政政策的连贯性与一致性，减小地方政府不当的行政行为对全面推进市场经济建设的阻力，实现我国经济的长足进步。

　　四、完善消费税和所得税的税制体系 增强各税种间有机整合。

　　基于增值税的累退性带来的税收不公平与低效率，政府应该加大对食品、普通服装等各类生活必需品的转移支付力度，以抵消增值税在生活必需品中税收的副作用，减轻低收入者的税收负担，促进税收公平，减小收入差距。由于消费税的征税范围通常是针对高收入者常消费的商品，按照消费价格额和消费量实行比例税率或额定税率，具有累进性的特点，这正好弥补了增值税的累退性带来的税收不公平，因此，政府在加大转移支付力度的同时，完善消费税的税制体系，引入终端消费环节退税机制是至关重要的。

　　所得税是以总收入而不是销售的商品为征税对象，因此税收的额外净损失要比按量计征的增值税小得多。此外，所得税具备调节收入水平，减小贫富差距，进而保障社会公平的能力。因此，在当前的市场环境中应更大程度上发挥所得税的作用。

　　目前，我国的税制仍然是以流转税为主体的税制结构，这是过去很长一段时期内的经济发展水平滞后和所得税税源的匮乏造成的。由于近年来经济的高速发展，所得税税源逐步扩大，税收收入比重逐步增大，在市场经济中的地位日趋重要，尽快建立健全流转税和所得税双主体的税制结构模式已经势在必行。

　　确立双主体的税制结构模式，意味着在整个税制体系中，流转税和所得税占有相近的比重，在财政收入和调解经济方面相互发挥自身优势并共同起着主导作用。选择流转税和所得税并重的税制结构模式，既确保财政收入的稳定可靠，又能使税收的刚性与弹性相结合，充分发挥税收的宏观调控作用，是最合适中国目前经济发展状况的税制模式。