培育和发展新能源产业的国内外经验借鉴

　　第 3 章 培育和发展新能源产业的国内外经验借鉴

　　3.1 国外培育和发展新能源产业的财税政策

　　美国和韩国分别作为西方发达国家和新兴经济体国家的代表，在新能源产业领域的发展历史较长、产业链较完整、技术较纯熟，是新能源产业发展领先国家。

　　中国及湖南在开发利用新能源种类、发展潜力、政府重视程度等方面，同美、韩两国存在共同点，但在新能源消费结构、研发能力和技术水平、政策扶持力度等方面有较大差距，亟需借鉴其先进经验。

　　3.1.1 美国新能源产业的发展情况及主要财税政策

　　美国作为能源需求巨头，受到传统能源石油储量有限、价格攀高、污染严重等弊端的制约，从小布什政府开始，就将目光锁在以新能源为核心的新兴战略产业上；新一届奥巴马政府更是将发展新能源上升到了前所未有的战略高度，美国目前是全球新能源产业技术最成熟的国家之一。美国可再生能源发展的支持体系十分系统和完善，现阶段将核能作为构建新能源体系的核心，同时注重对太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能等的开发和利用。当前美国核能发电的比重达到总电能的 20%,有七成清洁电来自于核电。2008 年美国太阳能装机容量为 877.5万千瓦，同比增速超过 15%;太阳能电池导入量位居世界第三；佛罗里达投资 20亿美元要打造全球首个真正的太阳能城市。2009 年美国太阳能光伏装机容量为2018 万千瓦，位居世界第四。截至 2010 年年底，美国风电装机总容量达到 40272兆瓦，生物质能发电的总装机容量已超过 1 万兆瓦。此外，作为对新能源开发的补充，美国还在大力发展各种节能技术。

　　为支持新能源产业的发展，美国政府接连出台了一系列财税政策，主攻节能与洁能。

　　（1）财政投资方面

　　美国政府 2009 年颁布《复兴法案》将可再生能源及节能项目作为重点领域，计划投入 199 亿美元刺激其发展；专项出台了《奥巴马--拜登新能源计划》，提出 10 年内投资 1500 亿美元重点发展混合动力汽车、下一代生物燃料、洁净煤技术等产业；美国众议院通过 10 亿美元的风能法案，能源部为加大对风能开发的支持力度，对 3 所高校进行财政投资。2010 年，美国能源部投入 4000 万美元支持海洋发电技术的研发；政府规划在 15-20 年内拨款 1720 亿美元用于潜在波浪和潮汐发电项目的研究。

　　（2）财政补贴方面

　　第一，现金补贴。2009 年颁布的《美国清洁能源与安全法案》第一次针对气候变暖提出了新能源系统的新能源发展方案，该法案规定对 2009 年和 2010 年开始并在联邦政府规定的税务减免截止日期前投入运行的可再生能源项目，按项目建成价的 30%由政府提供一次性现金补贴，且不计入企业的应纳税收入。第二，专项基金。《复苏和再投资法案》授权美国能源部、财政部、农业部均设立专项研发基金，包括部落能源基金、可再生能源基金等，预计总额约为 1500 亿美元，主要用于生物能、太阳能等各种新能源项目的研究、开发[30].

　　（3）税收政策方面

　　第一，直接减税。联邦政府规定，对风能和生物质能的发电产品进行为期 10年的减税，对除电力公司以外的太阳能和地热项目实行永久性减税 10%,对属于州政府和市政府所有的电力公司的符合条件的新能源发电系统和其他非盈利的电力公司给予为期 10 年的减税。2009 年颁布的《美国复苏和再投资法案》首次提出通过投资税减免方式推动新能源的发展，计划在未来 10 年向企业提供总额不超过 450 亿美元的税收减免。

　　第二，加速折旧。早在 1978 年的《能源税收法》就已规定新能源企业可以获得各种税收优惠政策和五年的加速折旧方案。美国的多部法案规定符合特定条件的生物燃料项目可提供一次性 50%的折旧。

　　第三，税收抵免。一是企业所得税方面，有技术开发抵税、生产抵税等方式，如开发利用太阳能、风能、地热能和潮汐的发电技术，投资总额的 25%可以从当年的所得税中抵扣，同时其形成的固定资产免交财政税。二是个人所得税方面，家庭住宅所有者可享受太阳能热水器、暖气和空调系统及风能系统的税收优惠，如家庭安装太阳能热水系统可获得相当于成本的最初 2000 美元中的 30%以及2000 美元以上不超过 8000 美元部分的 20%的个人所得税抵免。

　　3.1.2 韩国新能源产业的发展情况及主要财税政策

　　韩国国土狭小，资源贫乏，石油、天然气和煤炭严重依赖进口，2007 年能源进口依存度达到 96.7%.20 世纪 80 年代开始，韩国开始新能源的开发和利用，逐步建立一个稳定的能源供求系统，包括能源供应来源多样化和扩建能源供应的基础设施，并计划将太阳能电池、氢燃料电池、风能等列为优先发展领域。其中，太阳能电池的重点是发展 3 千瓦的民用系统，氢燃料电池的重点是发展 250 千瓦商用燃料电池系统和 3 千瓦民用燃料电池系统，风能的重点是发展 750 千瓦和 1兆瓦的风力发电系统。2002 年韩国政府规定，政府机关和国有企业在兴建 3000平方米以上面积建筑时，必须将 5%以上的建筑投资用于安装新能源和可再生能源设施。2007 年，韩国建筑投资为 33.79 亿美元，其中 5.6%用于新能源和可再生能源。

　　韩国发展新能源产业的财税政策主要集中在：

　　（1）财政补贴

　　第一，对于已经进入商业化阶段的项目，政府补贴最高可达安装费用的 60%.

　　比如，在"10 万户太阳能屋顶计划"中，2007 年 7317 户居民安装了太阳能电池屋顶，政府补贴达 4899.7 万美元。第二，韩国政府 1996 年提出的"地方发展补贴计划",旨在促进地方引进新能源和节能项目。例如，对于地方进行的可行性研究、人员培训和促进当地新能源发展的活动，最多可给予全额补贴；对于地方安装太阳能电池和风力发电机等新能源和可再生能源项目，最高补贴比例可达 70%[31].

　　（2）税收政策

　　一是对提高生产能力的新能源设备投资的税收抵免。居民或本国企业投资用于改进工业和自动化的设备、采用先进技术工艺的设备、用于更新过时设备的设备，其投资额的 5%可从所得税和公司税中扣除。二是对有特殊目的的设备投资的税收抵免。居民和企业投资节能设备、防污染设备、环保设备、矿山安全设备、燃气安全设备的，投资额的 5%可以从所得税和公司税中扣除。三是对节能设备投资准备金的税收优惠。韩国允许购买节能设备的公司预留准备金，并且可以将最多相当于相关税务年度投资总额 15%的金额从投资年度的应纳税所得额中扣除，随后两年也可以相同处理。

　　3.2 江苏新能源产业的发展情况及主要财税政策

　　作为我国发展新能源产业较早的省份，江苏省的新能源产业近年来发展势头迅猛，其产业链建设、研发水平、政策支持力度等方面领先国内大多数省份。湖南与江苏共同将太阳能光伏产业和风电产业作为本省的主导新能源产业，但湖南省无论在产业发展规模还是财税支持等方面，均与江苏存在较大差距，需学习其经验借鉴。

　　江苏是我国的能源消费大户，能源消耗 70%依赖煤，煤炭消费约占全国 7%,而江苏境内煤炭探明储量仅占全国 0.6%,常年依靠省外输入，输入率达 80%左右[32].江苏省新能源产业发展政策较为完善，区位优势明显，产业基础较好，发展新能源产业的综合配套条件较为优越。进入新世纪以来，江苏省新能源产业快速发展，规模不断扩大，现阶段发展的新能源主要包括核电、风电、光伏和生物质能，其中光伏产业和风电是江苏的主导新能源产业，已成为中国光伏和海上风电发展的核心区。2008 年江苏新能源产业实行产值近 900 亿元；2010 年全省光伏产业实现产值 1988 亿元，同比增长 81%,晶硅电池产量占全国的 55%以上；2011年，全省新能源实现装机 429 万千瓦（不含核电），占全省总装机的 6.2%.风电、光伏、生物质、抽水蓄能（含天荒坪 50 万千瓦）发电机组分别为 158、40、71、160 万千瓦。

　　光伏产业方面，江苏省光伏产业规模约占全国光伏产业规模的 60%,是国内最大的光伏产业基地，形成了原料多晶硅、太阳能电池、组件封装、光伏发电应用和配套产业完整的光伏产业链；全省拥有光伏企业 600 多家，有 8 家企业在境外上市，5 家企业销售排名全球前 20 强，从业人数达 12 万人。风电方面，全省风能资源储量约 3469 万千瓦，是全国八大千万千瓦风电基地之一，也是中国七大风电基地中唯一的海上风电基地。2010 年 10 月，我国首轮 100 万千瓦海上风电特许权项目招标的四个中标项目均在江苏沿海地区风电基地。

　　江苏省出台的发展新能源产业的财税政策多针对于光伏产业，主要有：

　　（1）财政补贴

　　第一，国家对新能源产业的补贴。国家对光伏产业出台了众多补贴政策，如2009 年实行的《太阳能光电建筑应用财政补贴资金管理暂行办法》和《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》；2009 年，国家首次出台刺激太阳能发电的补贴政策，先后公布了"阳光屋顶计划"、"金太阳工程",前者主要支持屋顶、建筑一体化电站，后者则增加了支持地面电站。江苏省有 23 个太阳能光伏电站获得了 2.2 亿元的财政资金支持，共有 10 个项目列入国家第一批"金太阳工程"项目计划。

　　第二，江苏省对新能源产业进行专项资金补助。根据《江苏省新能源产业调整和振兴规划纲要》和《江苏省光伏发电推进意见》，江苏省推动设立省光伏发电扶持专项资金，主要对光伏并网发电电价、光伏发电示范推广工程给予补贴，引导和鼓励江苏省光伏企业投标竞争国家光伏发电示范项目，积极拓展国际国内市场；加大现有省级专项资金对新能源产业自主创新和科技成果转化的扶持力度；积极争取国债资金和中央预算内补助资金的支持，对国家重大产业化专项、科技重大专项给予地方配套。
　　
　　（2）税收政策

　　第一，税收抵免。允许太阳能光伏产业生产企业按当年实际发生技术开发费用的 150%抵扣当年应纳所得税额；实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按税法规定在 5 年内结转抵扣。凡在扬州维扬经济开发区投资符合国家产业政策的太阳能光伏产业技术发造项目，经有权税务权关批准，项目所需国产设备的40%可以从企业技术改造项目设备购置年比上一年新增的企业所得税中抵免。如果当年新增企业所得税税额不足抵免时，未予抵免的投资额，可用企业以后年度比设备购置前一年新增的企业所得税额延续抵免，但抵免期最长不超过 5 年。

　　第二，直接减税。凡经有权部门认定属于国家需要重点扶持的高新技术企业自 2008 年超减按 15%税率征收企业所得税；对沿海地区从事先进制造业的企业，如风力发电企业，其交纳的增值税税后可返还 50%,增值税一般纳税人销售自行开发软件增值税税负超 3%部分全额返还。

　　第三，加速折旧。江苏省规定，太阳能光伏产业企业用于研究开发的仪器设备，单位价值在 30 万元以下的，可一次或分次摊入管理费用，达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧；单位价值在 30 万元以上的，可按规定适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧。

　　第四，税收优惠。对投资中小高新技术太阳能光伏企业的创业风险投资企业，符合条件的，实行投资收益税减免或投资额比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策；对利用新能源发电企业缴纳的地方增值税增量部分，给予全额返还奖励。2010年，江苏省财政对有关市兑现利用新能源发电企业增值税全留奖励资金 2905 万元，较上年增长 48.4%.

　　3.3 国内外新能源产业财税政策的比较及经验借鉴

　　3.3.1 国内外新能源产业财税政策的比较

　　第一，从财税政策的运用方式来看

　　综合而言，相较于以韩国为代表的新兴经济体国家和以江苏为代表的国内新能源发展领先省份，以美国为代表的西方发达国家拥有更为健全和完善的新能源财税政策支持体系，使用的财政和税收政策的种类丰富，且各项政策衔接紧密，针对性强，关联度高，直接激励和间接引导相结合。具体而言，西方发达国家在发展本国新能源产业时，对各种财税政策均有涉及，综合运了财政投资、财政补贴、设立专项基金、政府采购、税收抵免和减让、加速折旧、税收优惠、税收激励等各项措施，且不断创造新的支持方式，而韩国和江苏使用的手段多局限于财政补贴和税收优惠（减税、免税）上，方法过于单一且各项政策比较零散，没有形成一个统一整体。

　　第二，从财税政策的作用范围来看

　　美国发展新能源产业的财税政策对国内各项新能源都有所涉及，除了保持和加强对国内具有绝对优势的新能源的支持、做到有的放矢外，对其他新能源的发展也加大了支持力度，出台了相应的财税支持政策。韩国的财税政策，更多的是倾斜于国内的优势新能源，主要集中在风电和太阳能产业上，其他新能源产业涉及较少。江苏的财税政策几乎全部集中于太阳能，尤其是光伏产业上，政策支持跟不上其他新能源产业需求增长的步伐。

　　第三，从财税政策的激励对象来看

　　西方发达国家和新兴经济体国家的激励对象比较丰富，既有相关产业界、企业实体，也有研究机构和个人，且在面对不同对象时使用的手段各有不同。我国发展新能源产业的财税政策，基本上针对的仅是相关产业界和企业实体，尤其是龙头企业。

　　第四，从财税政策的应用阶段来看

　　国外支持新能源发展的财税政策涵盖和贯穿于新能源产业的研发、生产、市场、消费这四个阶段，无论是技术和产品的研发还是商业化运用，都有相应的财税政策进行激励和引导，尤其是以美国为代表的西方发达国家，其新能源产业发展已相对成熟，更加注重对研发阶段的支持。而我国发展新能源产业的财税政策，更多集中在生产和市场阶段，对研发阶段无论是关注程度还是支持力度都明显落后于其他国家。具体情况如表 2.1 所示。

　　3.3.2 国内外新能源产业财税政策对湖南的经验借鉴
　　
　　1.加大财税支持力度，综合运用多种支持方式

　　湖南省应加大财政政策对本省新能源产业的支持力度，除了现有的财税手段外，可以借鉴国内外的先进经验，灵活运用各项措施，在目前以财政补贴和税收优惠为主的基础上，辅之以财政投资、专项基金、政府采购、加速折旧、税收抵免、税收激励等手段，并不断创新支持措施。

　　2.全面布局湖南省新能源产业发展战略，兼顾各项新能源的发展

　　完善现有支持湖南省重点新能源产业发展的财税政策，提高各项政策的完整性、关联性和一致性。除了抓好湖南省优势产业的发展外，还应有针对性地制定并落实支持湖南其他新能源产业发展的财税政策，做好全局性部署。

　　3.扩大财税政策激励对象的范围，注重扶持中小企业

　　除了继续支持新能源产业界和企业实体外，可以有针对性的对研究机构和个人制定相应财税政策，激励这些主体为湖南新能源产业的发展做出贡献。此外，应对不同类型和规模的企业采用不同的财税政策，尤其注重中小企业的发展。

　　4.财税政策贯穿新能源产业发展全阶段，重视研发阶段支持

　　湖南在制定相关财税政策时，应涵盖各项新能源产业发展的不同阶段，对其发展的全过程进行支持，形成一个全面覆盖新能源产业发展的财税政策支持体系。现阶段尤其要加强对研发阶段的重视，加大支持力度，综合运用各项措施，着重支持新能源产业的研发。