第 5 章 出口退税管理的对策
根据我国出口骗税的现状，针对目前出口退税管理方面的问题分别从税收征管规范管理方面和出口退税管理环节方面提出如下对策：
5.1 税收征管规范管理的对策
5.1.1 加强对纳税企业的动态监督
对涉税企业信息掌握不足必然导致后期漏征漏管，规范税务征管工作，除了加强初始信息的登记管理以外，还必须加强对纳税企业的动态监督，从源头上挤压虚开犯罪行为的生存空间1.首先，针对纳税人的初始信息，在税务登记环节我们的税务录入人员要督促纳税人完整填写、逐项核实录入；应要求法人代表、财务等相关人员提供身份证明，确认所有相关人员的身份信息后留存，应考虑利用公安人口信息比对，现场查验相关人员身份信息的真伪，保证身份信息的真实性；核查纳税人提供的银行账号是否完整、属实；在一般纳税人认定环节，一定要执行现场核实、询问程序，并对企业法人登记拍照，取得亲笔签字等用以存档备案。
其次是严格执行征管法中规定的信息变更报备制度，征管部门在对纳税人的管理过程中没能重视动态信息的跟踪收集和管理，这一点常常被犯罪嫌疑人利用。目前强化纳税人信息变更报备制度的法律义务刻不容缓，如规定纳税人必须报备银行账号，经营期间账号发生改变，一旦启用必须报备，建议形成制度，一旦发生变更而未报备，给予相关处罚。类似的报备制度应涵盖法人代表的变更、会计主管的变更、经营地址、联系方式的变更等等，定期核查，形成动态信息跟踪管理，及时更新纳税人登记管理信息。
2.管理部门应按月对企业增值税专用发票的领购、使用情况进行循环比对，针对连续三个月以上申请增量的，集审办在受理时应结合企业的申报收入、销项税额等内容进行逻辑分析。反馈给税务管理部门对企业的生产经营情况进行实地调查核实。
同时在比对发票环节，建议征管部门除七要素的审核外，加入人工比对程序，对发票中的其他相关要素进行比对，如：品名及经营范围的审核，及早发现企业购销产品不一致等问题。
建议推广使用发票二维码防伪扫描，即可突破现行加密码只能解读票面数字信息的瓶颈，从视觉上还原发票图像，同时解读所有票面信息，包括企业名称、品名、备注、甚至能清晰地还原企业公章，堵住嫌疑人使用“真信息假发票”认证的漏洞。
建议建立全国统一的发票信息库，将发票查询、领购、认证等功能集中为一体，全国统一设定发票票号的唯一性、领购的一次性以及认证的一次性，杜绝嫌疑人利用非法取得的发票信息不断重复虚开，“一号多抵”的现象发生。
3.在现行管理制度下，建议国税征管部门尽快改进普通发票农产品购进抵扣申报方式。一是要求参与普通发票农产品购进抵扣的企业必须按票面信息逐票登记、附明细表上报税务管理部门；二是严格审核，建立普通发票农产品收购进项抵扣评估抽查机制，对短期内农产品收购进项抵扣较多的企业进行抽查；三是建立全国普通发票农产品抵扣稽核比对机制，定期对全国农产品收购进项抵扣凭证进行稽核比对和协查工作。建议加大推广使用财税[2012]38 号文件规定的农产品定额抵扣方式，把企业的农产品收购行为和销售行为联系起来，从源头上消除纳税人虚开收购发票的动机。
4.针对纳税人的异常行为管理，一是建议建立机构专门从事各项涉税信息情报的分析与研究，其主要目的是分析企业收入总额、进销项税额、税负等数值的变动曲线，对照行业性动态，行业性指标分析，形成预警数据，将其中异常情况反馈给评估或稽查部门，形成预警机制。二是建议对农产品收购等高危行业企业，制定现场调查核实程序。按照企业不同经营期分段，规定时间、责成专人，指定项目开展现场调查。如：
企业登记申请开业时，必须在收到企业申请 X 日内，指定管理员到企业注册经营地现场核实，现场填写核实了哪些项目，并签字留存；②在企业申请一般纳税人资格认定的时候，必须在收到申请 X 日内，指定管理员到企业注册经营地现场核实，现场填写核实了哪些项目，与上次核查情况是否相符，并签字留存；③企业取得实际抵扣凭证后，应定期实施现场核查，指定管理员到企业注册经营地现场核实，现场填写核实了哪些项目，与上次核查情况是否相符，并签字留存。三是建立申报异常预警分析机制，对申报中的收入陡增、陡降、农产品抵扣等异常信息提出预警，加以分析。
四是建议管理部门设立具有录音录像功能的约谈室，对经营情况有异动的企业实施约谈制度，记录保存约谈情况备查。
5.建议严格制度管理。从登记环节开始填写税务登记表，到企业经营过程中的跟踪管理，工作流程中设定的管理程序一个也不能少，简政放权，不是放任不管，不能以“纳税服务”的名义，随意简化工作手续。建议加强相关管理环节责任追究，死扣制度管理，细化到管理环节的每一项审核制度是否严格执行了，是否执行到位了，应责任到人，谁办理谁负责，避免责任不清，管理疏漏等问题的发生。
6.建议建立黑名单制度，加设 CTAIS 或金税三期系统数据管理模块，将有过涉嫌行为的企业法人、会计、代账公司分类汇总整理，设立“信用评价”,设置加入自动提示报警功能，凡是有过违规行为痕迹的企业、人员信息一旦出现在 CTAIS 系统或金税三期系统的任意模块中，即可预警，同时提示给税务管理部门和稽查部门，防止该类人员或企业多次涉案。
开展设立税务“黑名单”工作，对税务信用体系建设具有重要意义。建议考虑取消增值税一般纳税人、小规模纳税人的分类方式，所有的纳税人均统一使用增值税专用发票，让货物及劳务的增值流转过程中没有可利用虚开的额度空隙，同时参照西方国家的做法，对于自觉纳税行为规范的，税务信用等级较高的纳税人给予一定的奖励，例如可参照享受减免个人所得税等优惠待遇等等。
5.1.2 充分利用电子化信息资源
市场竞争瞬息万变，企业的经营行为往往也在不断变化调整中，为了更好地控管企业，建议充分利用电子化信息功能，做好企业信息的跟踪管理。
1.强化电子税控管理
建议从最初的税务登记开始，充分利用好、解读好现有的电子信息，不断完善包括纳税申税、税种监控、申报征收、日常评估、税收优惠管理等全部内容，切实实现对纳税人的痕迹化跟踪管理和全方位监控。
2.建议实现计算机网络税务信息互通
一是要切实建立起征、管、查各部门、各环节间的网络信息共享，实现税务信息内部无障碍阅读。
目前，大家可以共用的 CTAIS 系统或金税三期系统，可以满足日常工作的信息需求，但是遇到虚开案件，纳税人走逃，稽查部门因为权限限制无法直接从 CTAIS或金税三期系统上读取企业初始登记资料，只能辗转征管部门帮忙调阅登记表格、法人身份证复印件等。期间因为沟通、审批的原因，往往会耽误宝贵的检查时间；再如骗取出口退税案件，稽查部门同样因权限限制，只能读取嫌疑人的申报资料等，更为详尽的海关关单、运提单、结汇单等信息资料，只能求助于退税部门的出口退税审核系统。建议进出口税收管理、货劳等国税内部相关部门建立信息共享制度，给稽查提供查询用户端口，设置查询权限，可以大大提高稽查效率，少跑弯路，少做无用功。二是建立与各相关部门的信息互通，如与工商、银行、海关、公安等部门的信息互通，日常管理时实现有效监控。就目前查获的虚开发票案件看，犯罪嫌疑人基本都利用了行政执法部门间沟通不畅，信息传递有局限性的空子。以虚开农产品收购发票案件为例：
（1）嫌疑人利用了工商与税务信息不共享，税务局不完全了解企业经营项目的空子，大肆购进棉花，直接卖出布匹。建议建立工商、税务信息系统的信息交换制度，每月通报动态，共享数据，必要时提供相应的数据支持。
（2）嫌疑人利用了银行和税务信息不共享的空子，瞒报银行账号、利用私人银行卡实现非法资金回流等手段不断翻新。针对这类企业银行、税务都无法判别其资金的异常流动情况，尤其案发后税务局很难实现对其资金的流动追踪。建议尽快建立与银行间的信息沟通交流制度，请求银行配合定期核实企业登记账号及必要的资金流动情况备查，可以考虑以“时间”或以“案件”为单位，定期、定量反馈重点行业（如农产品收购、电子制造、出口加工等行业）、重点企业（如经营地址不固定的企业、法人及上下游客户均不在本地的两头在外企业等）的相关信息。
（3）建议参照银行柜台的身份证认证系统，建立与公安人口信息库对接的端口，开启身份证真伪辨别功能，避免管理人员靠肉眼比对及网络比对可能产生的偏差，简单快捷地认定身份信息，为后续管理服务。
5.1.3 加强征、管、查互动管理制度
征、管、查三分离后，必须要加强互动管理制度，实现征、管、查共同防范执法风险，共同堵塞漏洞，共同打击犯罪。
1.共同深入研究分析有代表性的案件，由稽查部门，将稽查工作中发现的征管漏洞、制度漏洞主动形成稽查建议，提交给征管部门和政策法规部门，以达到持续改进的目的，真正发挥以查促管的作用。
2.建议征管部门建立规范化的政策沟通解释路径，加强对稽查查处案件事前、事中以及事后的相关信息反馈。
3.依法纳税观念淡漠是虚开增值税专用发票犯罪的主要源头，嫌疑人中有相当一部分人没有意识到虚开发票是犯罪，一方面是由于他们的法制观念淡漠，另一方面也反应出我们的宣传力度不够。
（1）建议征、管、查充分合作利用报纸、电视、网络等媒体加大宣传力度，加强税法宣传教育，开展以案说法，进行宣传培训。特别是加强对增值税有关规定的宣传教育，不但要使纳税人知道缴纳应缴税款是义务，而且要使人们明确无论虚开发票、接受虚开发票，还是介绍虚开增值税专用发票等等类似行为都是违法犯罪行为。
（2）建议每破获一起案件，及时制作以案件为素材的微电影、电视短剧、广播剧等，利用网络等新媒体传播方式，扩张宣传面，通过分析现行涉税犯罪的作案手法、案件特点，告诫纳税人合法经营、自觉履行纳税义务，震慑犯罪嫌疑人，提高税务执法的权威性。适时改进我们的征管制度，堵住“视线之内、监管之外的”管理缝隙，提前化解风险，可以达到强化征管目的，也会大大降低利用增值税专用发票虚开偷税及骗税案件的发生概率。
5.2 出口退税管理环节的对策
5.2.1 出口退税日常管理方面
1.加强出口备案单证的审核，特别是提单的审核（1）审核提单必要可行。“提单”具有国际认可的法律效力，与报关单核对，可以发现出口货物的异常。通过追溯“提单”的形成和出具过程，可以逆向追查出口货物的国内运输路径，为判断出口企业是否虚假出口提供了有效途径。
（2）提高提单的核查比率频率。“提单”签发企业随着“营改增”归属国税部门管辖，不论是外调还是函调，核查的准确性和回复率都有所保证和提高。核查提单的频率最好 1 年至少 1 次，尽量不要低于两年 1 次，超出两年以上的提单核查费时费力，效率大大降低。
（3）加强提单的“案头审核”.部分出口企业对于提单备案工作不重视、不规范，出现提单不完整或者丢失的情况，甚至个别出口企业没有备案提单。“虚假出口”的提单一般都是虚假或者篡改的，加强案头审核，可以快速地发现疑点，提高工作效率。
2.建立全国税务机关从上到下的出口退税政策 QQ 群等交流渠道对于出口退税政策，国家主要是以规范性文件的形式下发，由于全国各地税务人员对于文件文字本身的理解不同，导致执行政策时无所适从，如果能从国家税务总局层面上设立 QQ 群，税务系统内部各个层面都能达到互通，有利于政策的上下贯彻统一。比如有些政策需要请示省局，省局再请示总局，基层人员并不了解总局起草文件的宗旨、意义、意图，导致政策执行违背了原意，达不到好的效果。总局在制定政策时，可以在 QQ 群上展开讨论，其实总局在起草文件时已意识到了这一点，有时找一些基层人员讨论，但也只是几个人而已，做不到广泛地开展讨论。山东省国税局与全省各基层局人员建立了金税三期出口退税 QQ 群，与全省重点企业建立了 QQ 群，感觉效果非常好，能够得到真实的想法、意见，能够了解基层税务人员、企业人员的心声及对政策的了解程度。
具体政策执行还是由基层人员来执行，如果基层人员能够明白文件的背景、建立的宗旨，才能够更好的执行，才能够全国政策执行的统一，而不是大家各行其是，各自按照各自的理解执行。举例说明，不少税务人员对国家建立国内特殊区域的认识很模糊。现在政策虽然相比过去由于网络的发达，全国中央到基层政策的制定透明性强了很多，但还是畅通不足，因为基层人员在最基层，个人素质以及所掌握的层面都偏低，政策上遇到的问题少一些，一个县碰到的问题肯定比市里、省里少很多，掌握的情况也不全面，有地域的局限性。国家税务总局制定政策的人员，掌握情况全面，政策娴熟，但总是不负责具体工作，机关作风太浓厚，不了解基层的情况，不了解纳税人的情况，本身事情又千变万化，纷繁复杂，细节方面掌控力度不够。个人深有体会，本人是在市局机关工作，下基层时少，在最近搞的全市出口退税交叉会审，带队下县局一个半月，了解了一些情况，对出口企业检查的实践经验不如基层人员，这样的会审还是应该多搞，这样更加有利于提高执法实践能力，制定政策更有利于针对性。比如一日游业务，重庆、山东作了清理，有些地方还是执行出口退税的。现实中发现，经过与县局基层人员交流，一些人对一些事情是不了解的，所以感觉到了基层，掌握的情况有限，但又得不到正规的透明渠道，对国家的公信力也是有影响的。
5.2.2 在政策上进一步明确出口退税审核机制
1.国家税务总局应列举出口业务的疑点种类及处理办法，定期更新下发，减少基层对疑点确定的主观性，在与纳税人争议时也有法可依。
2.对多年来积压的无法排除疑点的暂缓退税，财政部、税务总局尽快出台政策和指引进行清理，建议要求企业限期提供证据，经税务机关审核认可的办理退税，否则适用增值税免税政策。
3.对经税务机关审核发现有疑点的，明确纳税人的举证责任。税务机关审核发现出口业务疑点，经函调或实地核查仍无法排除的，由出口企业限期举证，经税务机关审核可排除疑点的办理退税（国家规定出口不予退税商品除外，下同），限期内的举证无法排除疑点或无法举证适用增值税免税政策，以避免有疑点暂缓退税与疑罪从无司法原则相冲突。
4.进一步细化出口退税程序性规定，统一规范文书，明确举证责任、具体行政行为、救济途径和期限等事项。尤其是完善暂缓（扣）出口退税的文书告知规定，避免纳税人无限期采用救济途径对暂缓（扣）行为提起行政复议和诉讼，防范执法风险。
5.2.3 积极构建多部门防范出口骗税的机制
建议在总局层面上建立海关总署、与公安部三部门联合防范出口骗税的机制，发挥税务机关的专业优势、公安机关的侦查优势和海关的情报优势，从上而下形成执法打击合力，变临时、动态为长期、常态，化个体、零碎为整体、全面，扭转目前各地各自争取相关部门支持的被动局面。同时，建议在总局层面建立与银行、商检、外汇管理、技术监督、公安、工商、货代、船代、船运公司、报关行等部门及中介机构的信息交换机制，多渠道发掘信息，提高信息采集、分析和运用的水平。如提请海关对出口货物报关时货物的“商品条码”进行登记备案，并加入“海关信息”发送税务核查比对；提请技术监督部门将定期将企业“商品条码”的使用情况提供税务部门核查比对，等等，将有效提高打击骗税的针对性和时效性。
5.2.4 加大力度查处中介机构参与骗税的违法行为
目前，部分货代公司、船运公司、船代公司、报关代理公司（或报关行）管理混乱，其部分内部人员直接参与骗税作案，当了中间人的角色，起到了为不法分子提供增值税专用发票，为其“配票”、“配货”的作用，为不法分子虚假报关和获取退税单证提供方便。建议集中力量加强对货代公司、报关行和船代公司、船运公司的清理，阻断不法分子“买单出口”、“配票出口”等获取出口退税申报单证的来源，遏制骗税行为的蔓延。
5.2.5 加强与境外主管部门的协作配合
近年来，较多骗税团伙以香港为骗税平台或管道，内外勾结，大势造假。建议总局与香港及国外等有关部门协调，获取香港及国外从内地进口货物相关信息，与内地出口信息比对，及时发现出口骗税线索；加强内地三部门与香港、国外方面的合作，共同打击以香港及国外为目的地的出口骗税犯罪活动。
5.2.6 强化对出口货物的控管力度
针对部分证据常常可能灭失的现状，建议国税部门借鉴食品管理的经验，要求出口企业对其用于出口退税的货物提供出口货物原产地证明，并向原产地的主管税务机关申报确认，该证明应包含生产地、生产企业、生产日期、产品主要原料构成等要素，作为出口企业申报出口退税的备案单证。这样，既可强化生产地税务机关的管理责任，又可有效实施事后检查，减少证据灭失情况。
5.2.7 细化骗税案件的取证定性标准
目前对出口骗税案件不好定性，建议国务院召集有关部门共同研究制定骗取出口退税罪证据的证明标准，如处罚、立案、批捕及受理起诉标准等，为各地稽查部门查办案件提供政策依据。标准制定应具有较强的可操作性，从根本上解决骗税案件取证难、定性难的问题。明确对于供货企业走逃或非正常注销而无法取证的情况下，对于出口企业的处理问题；明确《最高人民法院关于审理骗取出口退税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2002]30 号）对于税务稽查部门查办案件的适用问题。
5.2.8 在系统上进一步建立信息共享稽核机制
1.尽快扩大出口退税货物信息共享平台内容。以中国电子口岸为依托，由海关在货物出口时及时将报关单对应的出口装货单、海运提单、出口货物相关运输单据等出口单据采集其中，逐月传递给税务部门，杜绝货物出口后伪造单证出口再配单骗税行为。
2.开发外贸企业出口退税购进专用发票及《出口退税进货分批申报单》和报关单出口信息自动交叉稽核系统。针对当前增值税专用发票和海关报关单均未采集汉字信息的情况，利用汉文智能识别进行自动比对，解放人力的同时减少人工审核差错，及时发现出口报关单货物名称与对应的专用发票不一致问题。同时，进一步加强与进口国进行情报数据交换，利用其进口报关数据进行稽核对碰，及时发现骗税。
小 结
先提出了税收征管规范管理的对策和建议，从加强对纳税企业的动态监督、充分利用电子化信息资源、加强征、管、查互动管理三个方面，进行了详细的阐述；后对出口退税管理环节的措施及建议从八个细节方面进行了透彻地说明。
