建立全面系统高效的国有资本经营预算监督体系

　　第 6 章 国有资本经营预算实施中问题的解决对策分析

　　经过多年的实施，国有资本经营预算的实施成效较为显著，但另一方面，在国有资本经营预算的实施过程中还存在不少问题，必须采取一些切实可行的、有效的措施来解决这些问题，如此方能提高国有资本经营预算的实施成效，促进国有资本经营预算的作用进一步发挥。本章在充分借鉴国外一些国家的国有资产监督管理方面经验、国有资本收益征缴方面经验的基础上，针对国有资本经营预算实施中的多方面问题，从法律、技术、政策等层面提出了可操作性强的解决对策。

　　6.1 完善国有资本经营预算相关法律法规。

　　6.1.1 修订现行法律法规。

　　2014 年修订并于 2015 年正式实施的新《预算法》关于国有资本经营预算的规定仍然很粗略和笼统，只是给出了一些指导性的原则，短期内再次修订《预算法》的可能性不大，所以要尽快修订现行的《预算法实施条例》，进一步细化国有资本经营预算各个方面的规定。《企业国有资产法》也是一部效力较高的法律，虽然在第六章对国有资本经营预算进行了专门的规定，但仍远远不够具体，必须尽快修订该部法律，对国有资本经营预算实施过程中的每个重要环节都要作出具体、详细、全面的规定。

　　6.1.2 制定国有资本经营预算专门法律。

　　目前我国国有资本经营预算相关立法严重滞后，远远不能满足实践发展需要，已有的法律法规和政府发布的相关文件只是对预算实施中的某个环节或某些环节作出规定，缺乏全面性、系统性和可操作性，因此必须针对国有资本经营预算制定专门法律或法规，为国有资本经营预算的顺利实施提供充分的法律条件，创造良好的法律环境。从我国的现实情况来看，国有资本经营预算只是政府的四大预算之一，为国有资本经营预算单独起草一部法律，并在人大获得通过的可能性很小，所以可以让国务院为此制定一项专门的行政法规，即《国有资本经营预算管理条例》。该法规对国有资本经营预算的编制、审批、执行、监督、绩效考评、决算，以及国有资本经营预算相关管理部门间的权力责任划分、国有资本收益上缴比例、预算收支范围等预算相关事项都进行全面详细的规定；财政部和国资委可以制定更加具体、深入、详尽的《实施细则》，这样国有资本经营预算相关法律制度就比较完善了，如此方能消除预算管理中的混乱局面，减少国有资本经营预算实施中遇到的问题。

　　6.2 健全国有资本经营预算管理体系。

　　目前我国还没有建立国有资本运营公司的地区应尽快组建这类公司，如此在国资委和国有企业之间就增加了一级预算主体，从而就建立了三层次的国有资本经营预算管理体系[51].这样就能消除"国资委--国有企业"两层次的国有资本经营预算管理体制的多种弊端，避免了国资委身兼出资人和监管者两职、扮演"老板"和"婆婆"双重角色的情况；由于国有资本运营公司是国资委和国有企业的隔离层，所以国资委在国有资本经营预算管理和监督中的行政权力滥用问题也能减少。国资委下面可以设立多家国有资本运营公司，所以三层次的预算管理体制还利于实现对国有企业的分类管理和专业化管理，从而提高国有资本经营预算的管理效率，还利于对国有资本经营预算进行有效的考核与监督。国有资本运营公司专门从事资本经营，在编制国有资本经营预算时候会充分地考虑到调整国有经济结构和优化国有资本配置的需要；这样就避免了国资委在编制国有资本经营预算建议草案时，简单地汇总国有企业编制的企业级预算的做法，从而就能提高国有资本经营预算的编制质量，促进了国有资本的优化配置，促进了国有资本经营预算作用的发挥。全国各地都建立三层次的国有资本经营预算管理体制还会利于国有资本经营预算先进管理经验的推广，同时也利于国有资本经营预算相关法规和政策的制定和执行。

　　此外，还要划分清楚国资委、财政部门、国有资本运营公司和国有企业之间的职权与职责，尤其要划清国资委和财政部门间的职能边界。过去在进行国有资本经营预算试点时候，不同地区的国有资本经营预算的编制主体不同，预算管理关系并没有理顺，所以必须界定清楚各单位之间的权利和责任，如此就能促进预算的顺利实施，提高国有资本经营预算的实施效果。

　　6.3 扩大国有资本经营预算收入规模。

　　正如前文所述，国有资本经营预算能够优化国有资本配置，促进国有企业改革，促进国有经济布局与结构的调整；但是当前国有资本经营预算收入过少，这严重影响了国有资本经营预算作用的发挥，因此必须扩大预算收入规模，这是进一步发挥国有资本经营预算作用的前提条件。

　　6.3.1 逐步提高国有资本收益上缴比例。

　　首先，要进一步提高国有资本收益上缴比例。目前我国国有企业分红比例过低，以央企为例，石油、电力、煤炭等具有垄断性质的能源行业和电信行业中的央企的税后利润上缴比例为 20%,其他行业的央企净利润上缴比例更低，而国外国有资本收益征收比例一般为 1/3~2/3,高的可达 80%~90%.尤其是要提高具有垄断性质的、利润率较高的行业中的国有企业分红比例。提高国有资本收益上缴比例一方面能够增加国有资本经营预算收入，能够使更多的国有资本收益投入到一些关键行业中，从而有效地优化国有经济结构；另一方面，提高国有资本收益上缴比例还能抑制国有企业经营者盲目投资扩张的欲望，减少了低水平重复投资，从而避免了国有经济结构的恶化。另外，提高国有资本收益上缴比例能够减少国有企业的留存收益，从而抑制国企经营者的贪婪之心，减少了经营者侵吞国有资产的行为；还能减少国企经营者在职消费过多、国企员工福利待遇过于优厚等问题，从而能够避免收入差距进一步拉大，缓解收入分配矛盾。

　　其次，国有资本收益征收比例要能根据不同情况而灵活变动。当前我国国有资本收益征缴比例相对固定，而国有企业面临的情况则不断变化，所以固定的国有资本收益上缴比例不利于国有企业的健康发展。今后在确定国企分红比例时要综合考虑国家和国企的短期利益和长期利益，要考虑国有企业当前盈利水平、财务状况、投资计划、发展规划、董事会意见、宏观经济波动等因素，分红比例要能根据不同情况而灵活变动。

　　6.3.2 扩大国有资本经营预算实施范围。

　　一方面，要从地域上进一步扩大国有资本经营预算的实施范围，还没有实施国有资本经营预算的地区要学习其他地区的相关经验而尽快编制该种预算。另一方面，要增加纳入国有资本经营预算实施范围的国有企业数量，逐渐把所有的国有企业都纳入到国有资本经营预算的实施范围；尤其要将金融行业中的国有企业纳入到预算的实施范围，金融类国有企业利润率极高，利润总额也极大，工、建、农、中四家国有银行也是世界上利润总额最高的四家银行，所以应对金融类国有企业征收较高比例的国有资本收益。

　　另外，既然一般竞争性行业中不少中小型国有企业长期处于亏损状态，就应该将其售出，使其民营化，尤其是那些产能过剩行业中的国有企业，这样国有资本产权转让收入就能增加了，将增加的国有资本经营预算收入投入到关键领域中，这样也能加快国有经济布局的调整。

　　6.4 调整国有资本经营预算支出方向。

　　要确保国有资本经营预算支出主要用于涉及到国家安全、国民经济命脉、国家发展战略的关键领域和能够改善民生的领域。当前仍然有不少国有资本经营预算资金投入到了商业、建筑和旅游等非关键领域之中，必须坚决扭转预算资金的投向，加大对战略性新兴产业的扶持力度。在确定国有资本经营预算资金的投向时候，要充分考虑到国有经济结构调整的目标，要将更多预算资金用于国有企业生产技术革新、新技术研发、节能减排、生态环境保护，要将更多预算资金投入到教育、科研、医疗卫生、社会保障等领域；尤其要增加用于改善民生的国有资本经营预算的支出，2014 年中央国有资本经营预算用于社保等民生方面的支出只占总支出的 12.3%,发达国家的这一比例通常在 20%以上，因此必须大幅提高我国国有资本经营预算用于民生支出的比例。目前国有资本经营预算支出多是零散地投入到现有国有企业中，预算支出缺乏针对性和专门性，今后要避免"撒芝麻"式的做法，要使国有资本经营预算支出具有明显的侧重点。

　　另一方面，要改变当前国有资本收益基本在国有企业内部循环的做法，要使一部分国有资本收益投给高新技术产业中的非国有企业，这既会促进混合所有制经济的发展，提高国有经济的控制力，也会有利于国有资本的优化配置，提高国有资本的效率。

　　6.5 建立全面系统高效的国有资本经营预算监督体系。

　　通常情况下，国有资本经营预算具有很多重要的作用：有助于国有资本的优化配置和国有资本经营效益的提高，促进国有资产的保值增值；有助于减少政府对国企经营管理直接的行政干预，从而进一步促进政企分开；促进国有资本出资人对国有资本经营者的控制及约束；有助于强化对国有资本收益的管理，维护出资人的权益；促进国有企业改革；促进国有经济布局以及结构的调整。这些重要作用的发挥是建立在国有资本经营预算被合理地编制和高效地执行的基础之上的，预算被合理地编制和高效地执行需要以全面系统高效的国有资本经营预算监督体系作为保障。如果不进行严格的国有资本经营预算监督，国有资本经营预算的编制质量就很难保证，国有资本收益就难以按时足额地上缴，预算资金很有可能被挪用，从而就会严重影响国有资本经营预算作用的发挥。

　　全面系统高效的国有资本经营预算监督体系应该包含两个子体系，一个是纵向监督体系，在预算的编制、执行、决算等阶段，实现人大--财政部门--国资委--国有资本运营公司--国家出资企业的纵向有效监督；另一个是横向监督体系，横向监督主体包括财政部门、审计部门、工商及税务部门、社会中介机构、媒体、社会公众等，监督客体为国有资本经营预算的三级执行者：国资委、国有资本运营公司、国家出资企业[52].以监督是否在国有资产管理系统内部作为划分标准，可以将国有资本经营预算监督分为内部监督和外部监督，内部监督是指同级政府对国资委、国资委对国有资本运营公司、国有资本运营公司对国家出资企业在预算编制、执行方面的监督；外部监督主要指的是人大、社会中介机构、媒体、社会公众等对财政部门、国资委、国有资本运营公司和国家出资企业在预算编制和执行方面的监督。全面的国有资本经营预算监督包括事前、事中和事后监督。事前监督包括人大对国有资本经营预算草案的审核，主要审核预算草案是否符合国家当前的相关政策，是否有助于实现国家的发展目标，所以这种审核的过程也是监督的过程；同理，事前监督还包括国资委对国有资本运营公司编制的国有资本经营预算的审核，以及国有资本运营公司对国家出资企业编制的国有资本经营预算的审核。事中监督主要指的是财政部门监督国资委、国资委监督国有资本运营公司、国有资本运营公司监督国家出资企业按进度高质量地执行国有资本经营预算。事后监督主要是指人大对国有资本经营决算草案的审核，以及财政部门和审计部门对预算执行主体是否将预算资金足额地投入到了预算规定的领域中去所进行的审核。

　　国有资本经营预算监督一般可分为三个层次，第一个层次的监督是指人大对预算主管部门（财政部门）的监督，包括人大对国有资本经营预算草案的审核，主要审核预算草案是否符合国家当前的相关政策，是否有助于实现国家的发展目标，也包括人大监督财政部门组织预算执行单位按时上缴足额的国有资本收益，监督财政部门依照预算规定按时拨付足额的预算资金给相关的预算执行单位；第二个层次的监督是指财政部门监督国资委按时编制符合国家政策和发展规划的高质量国有资本经营预算建议草案，监督国资委组织所监管的企业上缴足额的国有资本收益，监督国资委把财政部门拨付的预算资金投入到国有资本经营预算规定的领域中去；第三个层次的监督是指国资委监督国有资本经营公司和国家出资企业按时编制符合国有经济结构调整要求的高质量国有资本经营预算，监督其所监管的企业上缴足额的国有资本收益，并把预算资金投入到国有资本经营预算规定的领域中去。为了建立全面系统的国有资本经营预算监督体系，需要采取以下措施。

　　6.5.1 完善预算监督机构设置。

　　还没有设立预算工作委员会的地方人大要尽快设立该委员会，此外，还要在预算工作委员会下面建立专门的国有资本经营预算机构，专门负责国有资本经营预算编制以及执行的监督。各级人大还要成立审计专门委员会，从而人大对国有资本经营预算资金使用情况的审查就不用再依赖行政系统中的审计机构提交的审计报告，从而就能提高审计结果的客观性和全面性。国资委也要成立自己专门的审计机构，以便于对其所监管的国有资本运营公司和国有企业进行监督。还没有组建国有资本运营公司的地方要尽快建立此类公司，如此就可以避免国资委直接监督数量众多的国有企业编制和执行国有资本经营预算，从而提高预算监督效果。

　　另外，要提高国有企业董事会成员中的独立董事的比例，目前不少国企的董事同时兼任经理，所以提高独立董事的比例也可以降低董事会与经理层的重合度，从而可以强化国企董事会对经营者行为的约束和监督，促使国企经营者认真而严格地执行预算，实现本企业编制的并通过审批的国有资本经营预算所规定的经营目标。还要进一步扩大国企监事会的监督权限，切实提高监事会在整个企业中的权威性。要通过公司章程提高监事会的地位，增强其独立性。此外，还应为监事开展监督工作提供便利条件。应授权监事会在保守秘密的前提下，可向财务部门索要生产经营方面的数据信息，如此监事会能够及时了解企业的经营状况和国有资本经营预算执行情况，以便监督经营者高效执行预算，实现预算目标。

　　6.5.2 明确各预算相关主体的责任。

　　只有划分清楚国有资本经营预算监督体系中各预算相关主体的责任，才能促使预算相关主体各司其职，从而有助于国有资本经营预算监督体系高效运作，充分发挥作用。人大在国有资本经营预算监督体系中的责任体现在以下几个方面：一是审核财政部门编制的国有资本经营预算草案，主要审核预算草案是否符合国家当前的相关政策，是否有助于实现国家的发展目标，如果人大认为预算草案与国家当前的一些经济和社会政策不太相符，预算草案编制质量不够高，可以责令财政部门进行适当的修改；二是监督财政部门组织预算执行单位按时上缴足额的国有资本收益，监督财政部门依照预算规定按时拨付足额的预算资金给相关的预算执行单位，人大及其常务委员会可以要求财政部门定期如实上报国有资本经营预算执行情况，如果发现国有资本收益不能及时足额上缴，预算资金的拨付不能按时足额地落实，预算的执行不能按正常的进度推进，人大可以责令财政部门及时采取措施解决出现的问题，保证本年度的国有资本经营预算能够得到高效顺利的执行；三是审核国有资本经营决算草案，人大可以要求审计部门向其提交关于国有资本经营预算执行结果的审计报告，也可以聘请独立的审计机构对预算执行结果进行审计，以审查财政部门是否依照预算规定拨付了足额的预算资金给相关的预算执行单位，以便于人大掌握全面真实的国有资本经营预算执行情况。

　　财政部门在国有资本经营预算监督体系中的责任体现在以下几个方面：一是监督国资委按时编制符合国家政策和发展规划的高质量国有资本经营预算建议草案，如果财政部门认为预算建议草案不能充分促进国有经济结构的调整和国有资本的优化配置，可以要求国资委对预算建议草案作进一步的修改和完善；二是监督国资委组织其所监管的企业按时上缴足额的国有资本收益；三是监督国资委把财政部门拨付的预算资金投入到国有资本经营预算规定的领域中去。

　　国资委在国有资本经营预算监督体系中的责任主要体现在以下三个方面：一是对国有资本运营公司编制的国有资本经营预算进行审核，如果国资委认为预算不能充分促进国有资本运营效率的提高，可以责令国有资本运营公司对预算进行修改和调整，同时将所辖国有资本运营公司编制的预算进行汇总，并兼顾国有经济结构调整的需要而制成国有资本经营预算建议草案，然后提交财政部门；二是组织所管辖的国有资本运营公司按时上缴国有资本收益，并把收取的国有资本收益上缴财政部门；三是严格执行国有资本经营预算，并监督所管辖的国有资本运营公司把预算资金投向预算规定的用途。

　　国有资本运营公司负有以下几种责任：一是对下属的国有企业编制的国有资本经营预算进行审核，如果国有资本运营公司不够满意，可以责令国有企业对预算进行修改和完善，同时将所辖国有企业编制的预算进行汇总，并兼顾国有经济结构调整和国有资本优化配置的需要而制成本公司的国有资本经营预算，然后上交国资委；二是组织所管辖的国有企业按时上缴国有资本收益，并把收取的国有资本收益上缴国资委；三是严格执行本公司编制的且通过国资委审批的国有资本经营预算，并监督所管辖的国有企业把预算资金投向预算规定的用途。

　　国有企业主要负有以下三种责任：一是根据本企业的经营状况和发展规划编制本企业的国有资本经营预算，然后上交国有资本运营公司；二是按时向国有资本运营公司上缴足额的国有资本收益；三是严格执行本企业编制的且通过国有资本运营公司审批的国有资本经营预算。

　　6.5.3 完善国有资本经营预算信息公开披露制度。

　　完善的信息公开披露制度是进行有效的国有资本经营预算监督的基础和重要条件。国有资产的产权归属全体人民，因此社会公众对国有资本经营预算的编制和执行享有知情权和监督权，每年的各级国有资本经营预算及决算、预算执行审计报告都应该及时全面地向社会公布，以便于社会公众进行监督。国外很多国家的国有企业生产经营方面的信息都很透明，例如，新西兰的国有企业会定期公布企业计划以及企业财务年报；瑞典国有企业会按照政府的要求在本企业的网站上及时公布财务信息，并定期出版季报。因此，我国国有企业和国有资本运营公司也应该如同上市公司那样保持信息的公开透明，定期向社会公布关于本单位国有资本经营预算执行进度、执行中存在的问题的报告，方便公众开展监督。

　　6.5.4 健全企业内部预算监督机制。

　　目前企业内部预算监督机制的作用没受到足够的重视，也没有得到充分的发挥，其实企业内部监督系统的优势更为显著，因为它在很大程度上避免了信息不对称的干扰，能够监督到企业外部监督系统不能触及到的地方，因而对国有资本经营预算的监督更为全面、详细、深入，更到位、更及时、更有效。所以，必须提高监事会、内部审计机构在国有资本运营公司或国有企业中的地位，增强它们的独立性；另外，还要注意发挥员工的监督作用，大力拓宽员工向上反馈信息的渠道，比如，设立专门的网上举报信箱和举报电话，并公之于众。这样当企业员工发现企业经营者随意挪用或私吞国有资本经营预算资金时，隐瞒企业利润时，上交的国有资本经营预算执行情况报告或国有资本经营决算存在虚假信息时，就可以及时反映给企业监事会、国有资本运营公司或国资委，从而可以大大提高预算监督效果。