5 完善财税体制，构建我国科学的地方收入体系
根据上文以四川省财政数据为例的分析结果以及对我国分税制的评析可知，我国目前事权与财力不匹配的机制制约了政府职能的发挥，导致地方财力困难，收支压力较大。“营改增”后，作为地方主体税种的营业税进一步压缩，使地方财政形势更为严峻。因此在借鉴国外经验后，对如何构建我国合理科学的地方收入体系进行研究显得尤为重要。
5.1 明晰政府间事权与财力分配，科学界定政府间支出范围
5.1.1 科学划分各级政府的事权与支出范围
解决中央财力不足的分税制改革，形成了我国中央与地方政府间财力与事权严重不匹配的现象。分税制实施到现在，从财政收入上看，中央与地方的收入占比约为55:45,但是事权在中央和地方间占比约为30:70,与财力的划分严重倒置。
同时，分税制只针对中央和省一级的政府划分财力，对省以下政府的财力该如何配置没有规定，但实际过程中，省级政府参照中央和省的税收划分模式，将财力上移而事权却不断下放，造成了县乡基层财政的压力。在支出责任上，分税制后中央的支出范围主要包括实施宏观政策、协调各地发展、维持中央机关运转等所需的支出，地方政府主要承担辖区内经济事业发展支出以及满足行政、政权机关运转经费的需求，地方政府的支出责任基本上是中央的延伸。这种情况下，我国政府间支出责任区别并不明确并且交叉重叠较突出，加之中央与地方间分而治之的事权划分导致事权属地化明显，为实现各自利益，上级政府偏好于向下级政府转移事权，导致各级政府间支出责任进一步不明确。
十八届三中全会后，要稳定现有中央和地方财力格局，理清各级政府事权和支出责任使其相互匹配，我国划分中央和地方间事权与财力须进行以下几方面的改革：
第一，重新配置不同层级间政府事权，合理设定各级政府应履行事权的分配比例，赋予中央更多事权，适度安排省级以下政府间事权。赋予中央更多事权则是改变现行主要由地方承担事权的情况，将部分事权上收到中央，凡是关系全国范围的事项、全国统一市场的和跨地区性的事权，应该由中央来承担。在一些如跨地区的污染防控，江河治理等，若由地方承担，首先是增加了地方财政压力，其次最关键的是由于各地发展情况不同产生利益需求差异，在经济发展和环保的取舍上各地观点难以一致，对于这部分投入力度不同导致最终效果较差，然而如果由中央政府来负责，则会站在全国层面上统一进行治理安排，其成效明显更高。
同时，基层应上移部分事权到省、市级政府中，一些由省级政府统筹后管理效率更高的事业以及本地范围内跨区域的事权，都应该由本级政府进行承担，具体包括省级政府应该完善省级以下均等化转移支付来加强对农村的支扶，由县、乡负责的外溢性较强的教育与公共卫生等事权应上收至市或省，社会保障也应由地、县级政府负责改革为省一级统筹安排。
第二，科学设置各级政府的支出责任来与其所承担的事权相适应。支出责任范围以事权为划分依据，现阶段我国中央统一决策、地方负责执行情况下，支出责任主要由地方承担，由于收不抵支给地方财政施加巨大压力，因此要缓解其困难，一是中央应承担更多全国范围内具有统筹意义的支出责任，二是加强中央对于地方的转移支付来满足地方支出所需资金来源，三是明确制定法律细则将各级政府间支出所需资金法定化，形成一个稳定的机制。同时，与事权在政府间划分情况相匹配，地方各级政府支出责任可按照以下几个原则划分：一，本级政府满足当地公共需求的支出责任资金主要来源于其税收、收费和债券收入等，一些经济落后财政资金短缺严重的地区，中央或上级政府给予补助；二，对于基于效率或公平原因由上级安排下级政府负责的支出资金应由上级政府负责，可以采取转移支付的形式；第三，对于一些公共品受益范围超过本辖区范围的共同支出责任，应充分考虑其成本和效率，由相关政府共同承担。
5.1.2 调整中央与地方政府的税收划分
税收收入对财政收入贡献最大，因此对财力的影响也最显着，要实现科学匹配地方事权与财力，完善中央与地方税收体系的目标，调整中央与地方税收收入的划分，给予地方一定征税权力是重要保障。
首先应科学划分税种。我国在现行的分税制下地方税有18个税种，但这些税种大部分征收成本较高且规模小，资金来源往往不能满足地方政府支出的需求，加之地方政府基本上不具备征税权力，导致地方财政困难。因此，我国可按照以下几个原则划分中央与地方的税种：
第一，效率原则。科学合理的税种划分能加强资源流动性，提高配置资源的效率，同时能加强政府公共品和公共服务的提供效率并促进社会经济的发展。
第二，功能原则。由于不同种类的税收在收入调节等宏观调控方面以及聚财方面等存在功能差异，所以在对中央与地方税种划分时候应该将不同税种间的差别考虑进去，通过合理地税种划分保证中央和地方政府高效提供公共品和公共服务。
第三，便利原则。税收的征收主体是税种划分要考虑的前提条件，所以在划分中央与地方税种的时候，征收是否便利、效率是否高效应作为考虑的重要原则之一，这样可以实现税收征收成本的节约，提高税收征收效率。
根据上述三个原则，目前我国应该适当减少中央税种，对地方政府的税种要予以扩大来达到增加地方收入满足其支出需求的目的。
其次，取消老化税种，开征新税种。对于我国现存与目前社会经济发展和当前市场经济模式不适应的税种，若丧失了促进社会经济发展、实现资源优化配置和实施良好的宏观调控功能，应对其适时取消，并可以合并一些有重复性的税种。
同时，为促进社会经济现代化发展，配合国家政策来实现全国宏观调控目标，我国应适当开征一些新税种，例如为达成人与自然的和谐发展以及保护环境，可以设立可持续发展的生态环境税制体系；为促进人与经济间的统筹发展，可以设立遗产税以及赠与税等。
再次，适当缩减中央与地方共享税，合理明确划分中央与地方共享税种，避免两者界限模糊而产生相互交叉，导致税收理论与税收征收相违背。现实中中央和地方共享税的界定较为困难，尤其在征收权限、收入归属、管理工作衔接和划分上更是不易，现阶段我国实行分税制时间较短，所以继续实行一定数量上的共享税分配机制是符合国情的，但是随着社会经济发展以及税制体制的不断完善，共享税的比例应该压缩以此提高税收征管效率，保证各级政府税收收入最后，规范税收执行。分税制后我国税收执法机关分为了国税和地税两个部门，在提高税收调控力度、保障税收收入上起到了良好的作用，但是目前我国依然存在税收征管重叠、税收征收成本过高以及税源交叉等问题，所以规范税收执法部门的行政行为十分必要。为明确税收执法部门的执法权，首要任务是制定相关税收征管理的法律体系，规范国税与地税之间的工作划分机制以明确其征管权限，同时通过界定税务机关税收征管范围、压缩征管流程、简化税收征管手续等来提高税务局的行政效率，降低税收征收成本并避免因税收征管交叉导致的冲突。
5.2 完善地方税收体系，优化地方税制结构
5.2.1 构建地方税收法制体系，适当拓宽地方税收权限
构建科学的税收法制体系，让法律充分发挥其约束和监督作用既是深化“营改增”财税体制的需要，也是完善和规范地方税收体系的必要途径。
首先将各项税收相关的暂行条例上升为法律文件，以法律的形式来确定各税收事务活动，实现税收的有法可依、有法必依。同时法制体系的构建还可以对税务工作人员的工作起到良好的规范和约束作用，提升其专业能力、工作效率、综合素质并建立合规的工作机制。
其次，拓宽地方政府的税收权限，赋予省一级政府适当的税收立法权。现阶段我国地方政府承担了大部分的支出责任，然而我国目前的税收权力大部分集中在中央，尤其从税收的立法权来看，地方基本不具备其征收新税种的权利，这不利于调动地方税收的积极性，也不利于地方税收制度与经济发展相适应。加之我国国土面积广，各地资源分布情况和历史经济基础不一样，经济水平在不同地方有明显的差别，各地区人民对公共品和服务的需求也不一致，因此中央政府设立的税收法律法规区域性不突出，不能因地制宜的统筹各地区经济事业的发展，也无法提供当地人民最满意的公共品。地方政府拥有适度的税收立法权便能很好的解决此类问题，中央政府将一部分税收立法权划分给地方，能够使地方政府因地制宜地获得财政收入，取得其提供公共品和服务的资金支持，各地政府根据自身经济社会发展的实际情况和现有的税源情况，在合理范围内科学设置适合本地发展需要的税种，对调动地方经济发展的积极性、合理配置有限社会资源、满足社会居民对公共产品的需求有着积极的促进作用。
5.2.2 合理提高地方在增值税中收入分成比例
我国营业税属于地方税种并且其收入在地方财政收入中占比最多，虽然现行“营改增”工作中，将增值税替代原属于地方营业税的那部分收入依旧划归地方，但从长远来看，这部分收入必然会按照比例进行分成。“营改增”实施过后，如果不调整现行75%:25%的分成比例，那么地方财力必然会大幅缩减，造成地方财政困难从而降低其改革的积极性。从国际来看，目前全球有120多个国家开征增值税，其中日本按60%:40%的比例来划分增值税在中央与地方政府间的收入比例，德国按49 .6%:52.6%来划分联邦与州以及地方间的分享比例，剩余5.63%支付养老保险。据此，我国众多学者对增值税分成比例提出了不同的观点和看法，较多的是50%:50%、60%:40%以及55%:45%的分配比例，但是具体的数据需在改革全面推行后将更多社会经济因素考虑考虑进去并通过严谨精确的计算分析后得出。
5.2.3 培育新地方主体税种，完善地方税收体系
我国虽然地方税种类较多，但除营业税以外的大部分税种收入较小而且征收成本较高，造成“营改增”之后地方主体税种缺乏，财政收入难以满足其支出需求的状况。因此，合理匹配政府间事权和财力需要通过确立新的地方主体税种来提高地方收入，最佳的地方主体税种应该具备税基宽、税源广且来源稳定、地域优势明显、税收受益大小与本地政府履行公共职能的优劣情况相关等特点，就此来看，本文将消费税、房产税视为最优选项。
（1）开征零售环节的消费税作为省级地方主体税种的可行性分析
消费税是我国第四大税种，包括一般性和选择性消费税， 一般性消费税的征税范围含盖绝大多数消费品，体现组织财政收入的目的，选择性消费税针对的是特定消费品，能发挥调节功能，包括对高档商品收税来调节税负分配、对烟酒征税来调节消费行为、对污染强度大和耗能高的产品征税实现节能减排的目标等。我国现行消费税应税行为仅限定于生产、进口和委托加工环节，消费环节未纳入其范围内，所以消费者虽然是最终的税负承受人，但其消费行为并没有被直接约束，也就不能良好体现消费税对于消费行为的调节作用。十八届三中全会指出，要调整征收消费税的范围、税率、环节，新纳入能源消耗大、生态破坏强的产品以及部分高档品作为其税目，由此看来，开征零售环节消费税作为省一级的主体税种顺应了党和政府的宏观政策，能培养更合理的消费行为和组织地方稳定的财政收入。
首先，消费税最能体现税基厚、税源广的特点，对促进省一级财政收入的不断增长起到极大的推动作用，并且开征零售环节消费税后能够实现税源的均匀性。
从上表可知，2010年到2013年我国消费税收入不断增加，与地方主要税种相比其仅次于营业税收入，高于地方的企业所得税收入，而且比地方个人所得税多出两倍。在十八届三中全会的政策制定后，消费税的来源会进一步扩大，促进税收收入的显着增多。从表5.2可看出，五年来国内消费税收入约占营业税收入的一半左右， 2009年和2010年两年消费税幅长速度远超营业税的增速，因此消费税在税基和收入规模上都能够良好满足地方主体税种的特性。同时，由于生产环节较为单一而且集中性强，对该环节征收消费税使其税源分布不均，而作为流转税之一的消费税其流动性较强，在哪里消费便在哪里纳税，因此若将原有仅在生产环节进行征收消费税的情况改为在消费环节进行征收，那么会促进消费税税源的稳定性和公平性，并能良好的实现税源均匀性。
其次，开征零售环节消费税能够实现对消费行为的科学合理的引导作用。消费税对生产和消费的调节主要通过产品的价格制定来实现，若要实现对居民消费行为的规范，在零售环节课征消费税最具有直接性。在生产环节课征消费税虽然通过税负转嫁后消费者是这类税款的承担者，但是他们并没有直接地感受到这部分税款，若在零售环节进行征税，消费者对各类应税消费品所含的消费税税款能清晰明确的了解，这样对引导正确消费、约束不良消费行为能够更好地发挥消费税的调节功能。
再次，零售环节消费税的开征促进地方政府职能转变。原有在生产环节征税的机制往往导致一些地方对单一消费品生产的过度依赖，出于利益需求，地方政府会对这类应税产品进行地方保护，这样不仅使地方因为依赖于单一产品生产而使地区产业升级转型困难，更不利于资源在全国范围的配置，破坏产业效率。开征零售环节的消费税能有效解决上述问题，破除当地政府与该类产品之间的利益链条，从而打破地方保护主义并减少地方间税收的不当竞争。同时，零售环节征收消费税使地方财政收入与其居民消费水平联系紧密，能推动地方政府改善消费环境并加大对居民消费的公共服务投资，使消费成为我国经济增长主要驱动力。
在此可行性分析的基础上，将零售环节消费税作为省一级地方主体税种还应进行如下调整：
第一，对消费税征收范围进行适当调整。随着社会经济发展和生活水平的提高，居民消费层次也随之改变，一些原有理念中的高档奢侈消费品如今已成为普通消费品甚至是生活生产的必需品，若继续征税则会加重居民生活负担，挤占对其余消费品的购买能力，因此应该取消这类产品的消费税。同时一些新增高档消费品和能源消耗品的产品应纳入消费税的征收范围，体现税收调节作用的与时俱进。
第二，重置不同科目的消费税税率。我国目前对高尔夫、游艇等奢侈品按10%的税率计算其应纳消费税税额，而对已成为普通产品的化妆品采用30%的税率，这已经不适用于现行国民经济发展情况，无法调节消费行为和收入分配。因此按照消费品普遍程度和所处消费层次的不同，应重置其税率：对于高档奢侈品安排较高税率，培养居民适度理性的消费观念；对于普通生活用品安排较低税率以减少居民必要消费支出；对于资源产品，应考察其对环境的破坏程度来安排差别税率，通过对课税对象的外部性进行分析，对污染后应补偿金额进行测算，综合考虑其他管制行为后，来确定其消费税税率。
第三，加强税务部门消费税的征管工作。效率高的征管工作是实现消费税调节功能的重要前提之一，在开征零售环节消费税后，税务部门要适应此改革并加强其征管能力。若税收征管能力达不到所需水平，不仅不能抑制居民对某些产品的消费行为，更可能促使人们通过从国外市场购买产品等方式来调整消费模式并转移消费市场，削弱我国税收收入。因此消费税征收环节调整为零售环节后，税收执行机构应要求有更高的税收征管水平。
（2）开征房产税作为市、县级地方主体税种的可行性分析
房产税针对房屋和土地进行征管，对于稳定房价、构建完善的房地产市场体系和协调收入分配成效显着。党的十八届三中全会指出要继续推进房产税的改革，加快其立法进程，由此可见，对于房产税的推进和完善已经备受关注而且势在必行。房产税有广义和狭义两层定义，广义房产税收入通过开发、交易、保有环节来组织，狭义房产税收入仅由保有环节实现，本文探讨的则是狭义的房产税。
第一，房产税体现了地方主体税种税基宽、税源广的特征。首先，房产税对房屋征税，我国不论地区间发展程度和居民收入差别的大小，房屋都是其所拥有的基本品。其次，根据联合国《2013中国人类发展报告》可知，2013年全国实现了50%的城市化率，比1949年上升了40个百分点，根据这一趋势，再过25年我国城市化率可进一步上升20个百分点，城市人口能突破10亿。再次，由统计局公布的数据可知， 2010年到2013年期间我国房地产开发企业数增加了6226个，完成投资额从48259亿元上涨到 86013亿元，增幅达78.2%,其中住宅投资从34026亿元上升到58951亿元，增幅达73.3%.最后，我国目前城乡人口比例的不断优化以及国民经济结构的完善，对培育健康的房地产市场做了良好的铺垫，因此市、县级地方政府将房产税设置为主体税不仅税源广泛、影响力强，而且其组织的税收收入长期稳定可靠。
第二，房地产地域性强，具有非流动性特点，开征房产税能够体现税收中性原则。营业税和增值税作为地方税收收入中占比最大的两个税种，其税基流动性较强，这样情况下税负极容易转嫁，同样情况，我国其余大部分流转税和所得税也具有税基流动性强的特点，使区域间税收竞争加剧，难以符合税收中性要求。
开征房产税针对的是房屋不动产，其稳定性较强，不会因为税率调整而出现跨区域流动现象，因此不仅可以使地方收入稳定，改善地区间税收的不合理竞争，也有利于全国范围内资源的合理配置。
第三，将房产税作为市、县级地方主体税种体现税收受益原则。税收受益原则体现在本地居民税收负担的程度与当地政府履行公共职能好坏的关系上，因为由辖区内居民和企业所缴纳的并能给地方政府带来资金收入的税收必须用在为本辖区居民提供公共产品和服务上，所以若居民享有地方政府提供的较好的服务，那相应的也应该为之付出较高成本。我国市、县政府为本地居民提供良好安全的生活生产环境，是本地区基础设施建设和治安管理的主要责任承担主体，土地和房屋等增值情况与收益程度与辖区内政府公共服务水平和提供的基础设施建设等公共品的质量高低有直接联系，加之市、县政府履行公共服务职能的受益对象区域性显着，故将房产税最为市、县级地方政府的主体税种最为合宜。
第四，市、县级地方政府相比中央和省级政府而言，对房产税的征管工作更有效率。我国房地产区域性显着，房屋因地段、朝向、结构的不同而价值差异较大，征收房产税要求对每套房屋进行准确的价值评估，这项工作若交由中央或省级政府来做的话则工作总量过大且形势复杂，而市、县级地方相对来说对当地房产的信息掌握更加准确使评估工作更加便捷，能提高税收的征管效率。
在此可行性分析的基础上，以房产税为市、县级地方主体税种还应进行如下调整：
第一，扩大房产税征税范围，拓宽房产税税基，突出保有环节税收体系。
我国在分税制后开征的房产税其范围仅包含城、县、工矿区等经营房产，农村房产以及个人住房不征税，使房产税实际收入过低，2011年上海和重庆房产税的试点工作仅针对增量房产来开展，并不会显着改善地方政府的财政收入情况。
由表格5.4可看出，与交易环节和开发环节相比，我国房地产保有环节税收收入较少，其中交易环节中由于数据难以取得，没能并入房地产缴纳的营业税以及印花税，同时，若开发环节若再加上土地出让金收入，那么房地产保有环节贡献的税收收入则更加微乎其微。
对于上述问题，首先应扩宽房产税征税范围，将个人和企事业单位非营业用房并入其中，同时改革只针对增量房的征税方式，应对存量房进行房产税征收，但对于农村中农民自有住房和农业用地以及城市保障性住房等实行免税，以减轻收入较低人口的生活负担。其次房产税征税范围可覆盖城镇土地使用税，2010年财政部和国家税务总局规定，房产税在计算过程中应该合并房产原值和附着的土地价款即土地开发成本和使用权价格等，这为调整房产税和城镇土地税为一体，整合保有环节的税收收入作了铺垫。从现实来看，土地是房屋的根基，没有土地房屋不可能存在，二者密不可分，从法律层面看，土地使用权体现了用益物权，在规定时期内非所有人享有土地使用、占用、以及交易后因其增值而得到收益的权力，因此将城镇土地使用税并入房产税，将土地划为房产税标的物，不仅法理可行，而且能够形成稳定的房产税保有环节的征税机制，简化征税工作，提高征税效率。
第二，制定科学的房产税计税依据。2011年重庆和上海的试点以交易价格作为房产税计税依据，但现实中房屋交易价受经济情况和政府宏观调控影响明显从而时常出现波动情况，不能体现财产的时间价值和增值情况，因此我国可按照国际通用做法，将评估价值作为其计税依据。评估价值是现有情况下纳税人税收负担力大小的更为准确的衡量标准，不仅能够真实和稳定地体现房产内在价值，而且将评估价值取代交易价格来作为计税依据更符合房产税征税范围扩展到存量房的改革，因为存量房的评估价值与交易时的市场价格相对比来看，前者更有时效性和增值收益性，也更加真实。
第三，合理设计房产税税率。我国在重庆和上海的房产税试点工作中税率采用在0.4%~1.2%之间，美国、德国、日本等发达国家房产税税率范围在0.1%~3%之间，主要由各地方政府针对其具体情况而定，其中1%~2%之间的占比最大。因此，借鉴国外经验，并考虑到加入土地作为房产税征税范围这一因素后，本文认为可以按照营业用房和居住用房两种情况分别制定房产税税率，营业用房可采用较高的1%~2%的税率，居民用房可采用0.4%~1%的税率，具体税率应由征收房产税的地方政府因地制宜进行制定，这样不仅能够给地方财政带来较多的税收收入，也能够对辖区内生活生产的良好发展上起到促进作用。
第四，优化与房产税相关的配套设施，提高房产税征收效率。具体包括以下四点：
首先是完善房产税的立法工作。将房产税改革的内容以法律的形式明确下来，不仅能保障房产税的稳健发展，提高税务工作人员的征收能力，还能提升公民的纳税意识。同时通过制定相关法律条款来赋予地方政府制定房产税税率、征税范围、税收减免等细则权力，能使房产税征管工作适应于辖区内社会经济水平。
其次，增强产权信息的详实性，实现产权信息全国联网。房产税针对产权人所拥有的房产和土地进行征收，明确产权信息的详实性是其前提，因此需要政府对本地居民的房屋产权信息进行逐一登记。目前我国各地对居民不动产的登记工作并不到位，错登漏登现象严重，同时大量行政机关和企事业团体也是一些公共用房的所有者，对这部分的登记更加不到位，加之居民所拥有的土地只是其使用权并不是土地的所有权，使用时间也有限制，这对于产权登记的核实工作来说无疑增加其难度。因此，将房产税划归为市、县级政府征收，本级行政机关应完善与房屋产权信息相关的各项工作，具体包括对商品房、小产权房等产权进行并轨改革；各部门通力合作，核实已有产权登记信息，对错登漏登的及时改正补充，并做好新增产权的登记工作；强化2010年后施行的全国房地产信息联网工作，要做到房产信息全国范围内联网可查询等。
再次，提升对房地产的评估能力。对房屋科学准确的评估是开征房产税的重要前提之一，城镇土地使用税的课税标准是土地使用面积，房产税的课税依据是房产的账面价值，统一开征房产税后，需要对之前的价值体系进行重新评估整合。
我国房地产结构复杂、区域性特征突出，评估难度巨大，虽然目前我国的评估体系已经初步建立并且发展迅速，但是评估人员工作素质和能力以及其工作环境都还比较欠缺。因此要完善我国现有的评估机构体系，一是需要培养评估人员谨慎、合法、公正的工作态度，各地建立起一支评估师专业团队，必须取得注册评估师职业资格才能上岗，并适时组织工作人员进行职业技能培训，不断提升其评估工作的准确性和科学性；二是在评估方法上通过批量与个体评估相结合来进行，每隔三年进行一次批量评估，用指数的方法来分析其余年份的评估数据，这样不仅形成了科学的评估工作机制，也降低了评估人员的工作难度，压缩税务部门的征收成本；三是相关部门要培育出公平竞争的评估工作环境和法律环境，让评估人员在法律约束下能够良好的履行其职责。
最后，建立完善的房产税征管体系。在缴纳环节上，可由管理房产的物业公司代收代缴，如果没有物业公司则可通过银行转账、电话、网络方式进行缴纳。
在惩治偷逃税纳税人的环节上，应加大惩戒力度，税务机关对于不按时缴税的纳税人应收取滞纳金，若仍未纳税，则应对其提出法律诉讼。在社会信用体系上，将纳税信誉放在个人信用评判标准的重要地位，作为对个人开展工作、办理贷款和转让房屋的关键参考因素之一，这样可以加大房产税违法行为的社会成本，规范纳税人的行为。
5.3 建立规范科学的转移支付制度
我国现行的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两个组成部分。一般性转移支付是由上至下的对出现财政收支困难的政府给予的补助，这部分转移支付由下级政府安排自行使用，在用途上不作特别规定，专项转移支付是有特定用途、为达到特定发展目标而由上级政府给予下级政府的补助，使用者必须在规定下安排该部分资金。分税制实施后，为弥补地方财力缺口并促进全国经济均衡发展，我国中央对地方政府建立起了转移支付体系，但在实施过程中出现了转移支付结构组成不合理、方向单一等问题。现阶段，我国中央政府已经开始了对转移支付模式的改革与完善，2014 年国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》国发〔2014〕71 号文件中规定，调整我国现有转移支付组成比例，一般性转移支付占比应逐步扩大至 6 成，在此基础上严格控制专项转移支付的规模。在此基础上，本文进一步给予如下建议：
第一，清整我国现行的转移支付结构。目前我国转移支付构成科目交错繁杂，清整工作势在必行，对于该重点强调的项目则应该给予重视和加强，对作用很小甚至起抑制作用的项目则应视其程度进行删减，同时根据新形势下的经济社会发展需求，对需要新增的项目要及时增加。具体做法为：首先取消税收返还，我国税收返还制度存在利益来源不科学和利益保护不公平现象，继续实施不仅不能推动地区间财力均衡，甚至会加剧横向收入的差异性；其次清除原有体制补助，作为上世纪我国财政包干制内容之一的体制补助，实质上是地方同中央政府谈判后的产物，在不同地方其具体形式和办法都不一致，并且缺乏规范和稳定性，这导致了财政补助的严重不公；最后取消年终结算补助，年终结算补助不适应现行财政精细化工作安排和科学管理，同时其内容上人为因素较多、随意性强，不应该继续存在。
第二，压缩专项转移支付在我国转移支付体系中的比重。我国现行专项转移支付占比大、内容复杂，直接限制了一般性转移支付的空间。虽然中央之前已开始着手对专项转移支付进行控制，但是其成效并不突出，还应该进一步完善。首先，控制专项转移支付的规模，把财政预算中的专项转移支付项界定在地区专项性公共品提供、公共服务提供范围内，凡不属于其中的应该剥离，例如一些具有普遍受益性的教育、社保、医疗等支出，其本不属专项支付，应该放入一般性支付项目中；其次调减专项转移支付的项目数，一是清理现有废旧的、重叠的项目，如一些划归由中央专项补助的纯地方公共品项目，应完全由地方提供，二是稳定项目数的增量，提高申报门槛，规范审批程序，不符合的一律取消；最后强调对专项转移支付的监督问责，对因谋利需求而虚假申报和监督审批过程中的行贿受贿行为，一旦发现严肃处理。
第三，增加一般性转移支付比重。首先，将上文阐述中应被取消的两税返还和体制补助资金以及清整后的不属于专项转移支付的项目资金划归到一般性转移支付中，同时通过扩大一般性转移支付资金在预算中的比重来建立起长效平稳增长模式，保障其在转移支付框架中的主体地位；其次，不能盲目增加一般性转移支付规模，它的扩大要同专项转移支付规模形成适度合理的比例，因此按照国务院最新的规定将其比重定为 60%较为科学，同时对于原属于一般性转移支付科目但应划拨为专项转移支付的科目，如资源枯竭城市转移支付等，重新并入专项转移支付中。
第四，构建横向转移支付模式。横向的转移性支付即富裕地方对较贫困地方的财力补助，解决的是地区间财力不均衡，它是各地方政府相互安排的转移支付体制。我国现行的转移支付为单一纵向模式，该种形势虽然在解决上级和下级政府间财政不平衡上起到了较好的作用，但是针对地区间的财力不均就不能履行其职能，甚至现有一些纵向转移支付的项目加剧了地区间财力的不均衡。因此，我国应借西方发达国家构建横向的转移支付体系，通过设立合理的指标和科学的计算方法，实现经济较富裕的省对贫困民族区域的支持，进一步加强东部沿海省市对中西部地区的支援。
