我国大企业税收风险管理的现状与问题分析

　　第 3 章 我国大企业税收风险管理的现状与问题分析

　　3.1 我国大企业税收风险管理的现状。

　　3.1.1 政策依据。

　　《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革[2006]108 号）于 2009 年 6 月出台，在对 2004 年 COSO 企业风险管理框架进行了充分借鉴的基础上，成为我国第一个企业风险管理工作的指导文件，其中结合了我国大型央企的风险管理实践经验，为我国中央企业风险管理工作的开展提供了新的思路，主要包括对总体原则、组织体系、基本流程等方面的总结，这为我国大企业税收风险管理工作提供了普遍思路。

　　2009 年 5 月，国家税务总局为了加强大企业税收管理及纳税服务工作，指导大企业开展税务风险管理，防范税务违法，依法履行纳税义务，颁布《大企业税务风险管理指引（试行）》（以下简称《试行》）。

　　财政部、审计署、证监会、银监会以及保监会五部门于 2009 年 7 月联合发布了《企业内部控制基本规范》财会[2008]7 号），之后又出台了《企业内部控制应用指引第 1 号-组织架构》等 18 项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》。这些文件都标志着我国财税等相关部门日益注重对于企业在风险控制方面的指引，为我国税收风险管理制度的构建奠定了牢固的基础，同时极大的丰富了我国企业税收风险管理的工作内容，使我国在企业税收风险管理领域迈向了新的台阶。

　　3.1.2 管理机构。

　　20 世纪末，税务机关意识到税源稳定的重要性，国税总局因此提出了"重点税源监控"思路，并把 1400 多家大型企业纳入了监控范围之内。之后，总局在 2001年又开始大企业税收专业化管理的布局，各地区税务机关因此成立大企业税源管理科，将大企业与中小企业的管理区别开来。税务机关于"十一五"期间又成立了专门机构进行大企业管理，自此开始了我国大企业税收专业化管理。自 2008 年 8 月起，我国税务机关进行了新的改革：总局成立大企业税收管理司专，专门负责定点联系企业的涉税工作。各地区的税务机关也相继成立大企业税收管理机构，未成立专门机构的，主要由征管部门对大企业进行管理。总局于"十一五"期间举行了第一次全国大企业税收管理会议，对我国未来的大企业税收管理工作进行了研究与部署，形成了以大企业税收管理司为主体、各地区税务部门配合的管理局面。

　　3.1.3 管理框架。

　　在 2012 年 7 月的全国税收征管改革会议中，国家税务总局提出以大企业的税收专业化管理为税收征管改革的突破口，各地区税务部门针对各地实情，逐步探索专业化管理框架。该框架借助信息技术手段合理配置征管资源，以风险管理作为目标，进而提升大企业的满意度与纳税遵从度。在对大企业的涉税管理中，提供优质的纳税服务，切实做到"寓服务与管理".以江苏地税为例，其在工作过程中实行"集中监控、分级应对"的办法，实现了纳税服务机构的一般性服务与专业团队个性化服务的结合；其风险监控部门与大企业专业管理团队主要负责风险识别工作，其他机构通力协助；其稽查局、大企业团队、税源管理分局以及纳税服务局分别负责不同风险等级的税收风险应对工作。

　　3.1.4 风险管理体系。

　　（1）完善大企业税收风险管理体制。

　　风险管理体制的建设，不仅是我国大企业专业化管理的迫切要求，同时也是我国大企业税收管理的重要内容。2008 年底，总局考虑我国的税收管理实际，在对《企业内部控制基本规范》和《中央企业全面风险管理指引》的参考基础上，发布了《大企业税务风险管理指引（试行）》。该文件旨在规范大企业经营管理过程中的各种流程，引导大企业优良风险管理文化的构建，从而提升其自我风险管理的能力，同时也为税务部门协助企业发现也解决风险提供了依据。该指引的出台弥补了我国税务机关以往对于企业税收风险管理领域的空白，得到企业方和基层税务部门的一致认同。

　　（2）转变了税收风险的管理方式。

　　国家税务总局于 2009 年 5 月正式出台了《指引》，以此加强对大企业的事前税务管理。总局对大企业税收风险的管理方式也发生了转变，从以往的事后监督转变为事前管理，更注重预防性控制，由被动管理向主动管理转换（见图 3-2）。该管理方式的构建有助于第一时间发现和预防风险，可以有效减少大企业风险的突发性，不仅为税务机关的管理提供了更高效的方法，也避免了税源风险的发生，减少了税款流失的可能性。

　　3.1.5 监督与检查。

　　自 2009 年 3 月起，总局进行了 11 家定点联系的内资企业的税收检查。该过程全程以计算机技术作为依托，环环紧密相扣，程序严谨，以便于纳税人执行和基层税务部门的有目的监督。自查结果显示，该 11 家大型企业有 500 多出税收风险点，补缴的税额高达 126 亿元。总局在该进程中发现了原先税收征管和企业纳税工作中的诸多问题，建立了该 11 家大企业的税收管理信息库，为之后持续开展针对性的专业化服务和管理提够了依据。更重要的是，该次检查把纳税服务与税收征管结合起来，帮助企业对于税务风险有了更全面深入的把握，加强了其税务风险内控机制完善的积极主动性。之后，总局在 2010 年对 10 家外资企业开展税收检查工作，以企业自查与税务机关的督导的方法，总共补收税款 8.11 亿元。同年，总局开发了税务风险管理信息系统，并制定下发《关于定点联系企业税务风险管理信息系统有关问题的通知》，倡导和提议各地税收机关开展风险自查工作。以宁夏地税为例，其在测试 4 家企业的风险过程中，共发现 40 余处的税收风险点，补收税款 1000 多万元。

　　目前，部分地区税务部门开始通过对定点联系企业进行涉税风险检查与测试工作，并逐步帮助企业提高税收风险的防控能力，同时为我国探索大企业税收风险管理提供了实践经验。

　　3.2 我国大企业税收风险管理存在的问题分析。

　　3.2.1 未明确大企业的界定标准。

　　目前，我国对于大企业的定义还没有形成统一认识，导致该问题的原因有如下两个：①国税总局未详细明确大企业的划分标准。总局仅选取 45 家大企业进行定点联系，虽然在一定程度上可以探索大企业税收风险管理的经验，但由于定点联系的企业数量较少，会在一定程度上降低说服力，并且使大企业税收风险管理的过程中的相关政策的权威性受到影响。作为我国税收工作的最高当局，未能对大企业形成一个定义或衡量标准，将很不利于我国税收征管工作的开展，大大降低了各税收职能部门的效率，阻碍了我国大企业税收风险管理工作的进程。②各地区税务机关也未对大企业形成一个统一标准进行衡量。虽然，总局提出了一系列大企业税收风险管理的指导意见，但很多地区依然出现将大企业和重点税源企业混淆的情况。重点税源企业虽包含大企业，但我国各级系统目前对重点税源的管理不尽相同，总局、各省市、县等不同级别税务部门也都有着不同的重点税源企业。若把重点税源企业一概而论的统统纳入到大企业的范围当中，便会导致税收机关的征管质效在一定程度上降低。

　　3.2.2 税收风险管理理念存在偏差。

　　由于我国引入风险管理理念不久，对于税务机关与企业来讲，在税收征管和企业管理的过程中，对风险管理理念的认识还很浅显，常常认为主要的任务是多征收税款和防堵抗骗税，对企业的税收风险没有良好的预警机制，因而致使税企之间存在信任危机；企业中也不乏有认为税收风险管理仅仅是税务部门为征税而实行的一种强制性手段，因此对风险管理存在着抵触心理。此外，税收机关内部一直未能形成正确的大企业税收风险管理理念。首先，税务机关常认为企业税收风险与自身无关，认为企业的税收风险都是因其不遵守税法所致，但其忽略了税收执法人员也可能不能正确解读税法，从而导致在执法过程中致使企业税收风险的发生。其次，各地区税收机关没有形成良好的纳税服务理念，他们普遍呈现出重监管、轻服务的特征，这种态势严重制约了征管质效的提升。更有甚者，一些税务部门没有意识到大企业的独特性，不能提供个性化的服务，呈现出一元化的风险管理态势，也为大企业税收风险管理工作提高了难度。

　　3.2.3 税收风险管理的流程不规范。

　　目前总局对于大企业税收风险管理流程的设置颇为繁杂，部分流程应当适当简化并合并，比如制定针对性的管理属于风险应对环节，实施个性化的应对策略同属于风险应对环节，应将其合并；同时，风险识别与收集信息的割裂，将会打导致风险控制流程的不连续。目前我国税收风险管理流程中存在以下问题：

　　（1）税收风险评估内容繁杂。第一，税务部门把风险的识别、分析、评价、报告等作为风险评估的内容，使其所涉及的内容过于繁多，很不利于税务部门开展针对性工作。这些内容应该加以拆分，将风险的识别作为单独的一个流程，而把风险评估仅仅对大企业税收风险做出评估即可。第二，总局对于风险划分的设定，是按照遵从度的高低与企业税收风险发生的可能性为参考的，从而划分出低、中、高三个风险等级。但是在高风险等级里，仅根据企业税收风险发生的可能性高便确定要进行管理的大企业，没有分别区分对待，将不能正确的进行针对性管理。

　　（2）应对税收风险的手段不合理。处于低风险的企业，税务部门每三年会进行一次风险评估工作，但是该工作时隔时间跨度过长，便导致企业风险不能及时掌握；税务部门对处于中等风险的企业，往往不进行税收风险的事前控制，而仅仅在企业自查后采取复合和督导工作，倘若企业自查不能发现或遗漏一些风险，而税务部门也未能及时意识到这些风险，那么风险一旦出现，将给企业带来很大损失；而处于高风险的企业，税务部门还要考虑企业的遵从情况并进行划分，区分两种不同等级的企业风险应对措施。

　　3.2.4 信息传递与共享机制不完善。

　　由于大企业具有规模庞大、机制体系复杂、跨地区跨行业经营等特点，为税务机关的管理带来了很大挑战。

　　首先，企业缴税所依据的不同税种由于是国税与地税分别负责，导致许多大企业征管信息分布在两个不同的税务系统或同一系统中的不同职能部门，信息的共享及利用度低。虽然税务机关之间可以通过税务信息管理平台寻找资源，但各地区各税务机关的信息系统建设的兼容性不同，对许多信息还未能有效共享，这无疑提高了税源风险管理的难度。

　　其次，虽然网络化办公已经普遍应用到我国税务机关，但因为与企业端涉税系统的先进程度的不同，对于企业的一些复杂的涉税业务，还是不能及时的获取有效信息。

　　此外，大企业的财务核算数据资料一般都由总部进行管理，这就导致分支机构所在地的税务部门不能取得原始数据材料，这便为当地的税务机关进行关联交易的调查带来阻碍。

　　3.2.5 税收风险管理人才极其匮乏。

　　税务机关的风险管理团队需要配备精良的复合型人才，其综合素质与专业素养必须达到高水平，不但要有扎实的税会基本功，也要具有一定的法律与管理的专业能力，并能将税收政策法规与现实实际相结合，灵活解读和运用。但是，纵观税务机关在大企业税收风险管理过程中的实际情况可以看出，此类人才是极其缺乏的。首先，因为大企业的财务核算体系的复杂性和涉税问题的复杂性，诸多大企业如今都专门配备了税务人才进行日常涉税问题的处理，更不乏有大企业专门成立了高素质的专业税务问题处理团队来应对企业自身的税务风险。但在基层税务机关，配备或培养这种高精尖型税务人才进行大企业税收风险管理的条件有限，由于缺乏专职机构和专业人员，当面临税收风险管理问题时，大多依靠现有人员的过往经验解决问题。由此可见，我国税务机关的税收风险管理人员团队素质明显不如大企业。其次，因为不同的税务人员在税务风险问题上有不同的认识、风险管理的意识薄弱、不能对风险进行全面准确的识别等问题，也是税收风险管理工作大打折扣。