国际大企业税收管理的经验借鉴

　　第 4 章 国际大企业税收风险管理的经验借鉴

　　开展大企业税收风险管理，完善大企业税收风险管控机制，可以采取开放的做法，积极学习西方发达国家的成功经验和有益做法，洋为中用。

　　4.1 关于大企业税收管理机构设置的经验及做法。

　　当下，全球已有 50 多个国家或地区根据当地实际成立了大企业税收管理机构，其形式分为以下三类：第一种，例如美国的国内收入局（IRS），其设立了大中型企业管理局，并依据纳税人的类别进行重构，这种形式表现在国家税收征管改革时成立的；第二种类型，比如萨尔瓦多，其在开征增值税后，出现了征管秩序的混乱情况，便随后成了大企业管理机构，这是典型的随税制改革进行成立的大企业税收管理机构；乌干达在对收入税与增值税合并的同时，设立了大企业管理机构.第三种类型则是根据大企业的发展情况而成立专门的管理机构对其进行管理，比如澳大利亚、英国等国家。

　　虽然，世界中许多国家都已先后设立了大企业税收管理的专门机构，但在风险管理领域设立机构的国家还在少数，仅包括荷兰、澳大利亚等几个国家。荷兰的税务机关成立了一支风险小组，该小组由 12 名风险专家组成。虽然该小组并不是为大企业特设的，但他们的主要管理对象是大企业的税收风险。澳大利亚税务局（ATO）设立了专职机构（LB&I），它的工作重心是评估和分析税务风险，以便全面合理的甄别纳税人的风险状况并深入了解管辖范围内的大企业，达到提高其征管效率和大企业的纳税遵从度。

　　成立专门的风险管理部门，不仅有助于税务机关提高管理的效力与效率，还能有效避免机构交叉管理等现象。所以，除了依据行业性质设置大企业的税收管理部门外，也有必要设立单独的风险管理部门，专门司职大企业的税收风险管理工作。可以看出，上述 OECD 国家在纷纷成立大企业税收风险管理机构的过程中，都以提升大企业的纳税遵从度为风险管理的目标，并以该目标为基础建立风险管理流程，积累了宝贵经验。税务机关只有在明确了管理的目标基础上，才能采取正确的管理措施进行风险应对。原先，国外许多国家的税收机关以多收税款为目标进行管理，在这个过程中发现，该目标往往易于实现。于是，其中一些国家意识到纳税服务的重要性，并将其逐步结合到日常的税收征管过程中。这说明 OECD 许多国家的税收机关在征税实践中，其管理理念在随目标的更换而不断革新。因此，我国也需要革新传统管理理念，把先进的管理理念和管理目标融入到整个管理过程中。比如把"纳税服务"与大企业"风险管理"相结合，加强管理效力。

　　4.2 关于税收风险管理流程的经验及借鉴。

　　2004 年，OECD 发布了《遵从风险管理：管理和提高纳税遵从》，该文件规范了企业的风险管理流程。此流程共包括 5 个子步骤，分别是风险识别、风险评定、遵从行为的分析、风险应对和决策计划与实施。此流程在应用中经过不断的更新与改进，使其逐步成为了一个相对系统全面的遵从风险管理模型。

　　4.2.1 税收风险识别。

　　风险信息识别作为风险管理流程的开端，其重要性不言而喻，若风险识别环节无法将风险准确有效的识别出来，那么就不能明确管理对象与方法，更不必说有效的规避这些风险。

　　荷兰海关税务管理局（RMO）主要采取两种方法进行企业税收风险管理工作，以企业所得税为例：一种办法是通过计算机统一进行处理。RMO 首先借助计算机技术分析企业所得税申报，通过计算机筛选的比例约占所有纳税人的 70%,其后将计算机筛选出的结果发送至各地区税务局的专家小组，由其进行讨论与评估，最终抽取10%的企业作为重点的对象进行处理。另一种办法是由专门人员负责实施的手工处理方式。这种方式一般涉及金额巨大、风险性高的行业，大多是国际公司。由专门人员手工处理的企业所得税的收入占到荷兰全部企业所得税收入的 75%-80%.

　　4.2.2 税收风险分析。

　　澳大利亚税务局（ATO）通过运用"风险过滤器"进行风险分析工作。该工具具有定性与定量的分析能力，能够发现税务机关与企业间在涉税信息等方面存在的差异，并对其进行风险等级排序，其主要的参考依据是该风险影响的大小和发生的可能性的大小。"风险过滤器"不把绝对数字作为主要因素，而是考虑侧重比例与趋势。ATO把大企业划分为低、一般、中等和高风险四个等级，对不同风险等级的企业配给不同的资源进行不同强度的管理。此外，"风险过滤器"具有更广泛的适用性，能在全国通用，企业也可以购买并运用到业务中。据 ATO 的过往经验，"风险过滤器"由于操作简便，已经被许多大企业认可，这位 ATO 进行大企业税收风险管理工作提供了有效工具。

　　4.2.3 税收风险评估。

　　英国海关总署（HMRC）把以下几个因素作为评判纳税人等级的标准：税务战略透明度、纳税遵从度、涉税争议指数、税收筹划的意愿等。HMRC 与其评定的低风险纳税人能够建立良好的合作关系，并有效解决纳税人的涉税难题。若对纳税人的评估结果显示为纳税人遵从度低、税务风险处理能力低、涉税争议指数较高等，就会将其评定为高风险级别的纳税人，从而加大对其管理的力度。

　　加拿大税务局特地设立了专业技术鉴定中心，用于其主要关注的 20%的高税收风险企业的税收风险的检测。首先，该鉴定中心评估大企业风险爱你的标准主要包括历史遵从度、税率差异、日常经营行为等。其次，税务机关会与企业沟通，并把风险评估结果及报告及时的通知给企业。最后，加拿大税务机关还会和其他国家的税务机关定期的交换情报，从而掌握足够信息对大企业的税收风险予以追踪。

　　4.2.4 税收风险应对。

　　OECD 中许多国家采取多种措施改善大企业税收风险管理工作，比如完善税收政策法规、优化纳税服务、鼓励纳税遵从和增加处罚力度等等，同时将税务审计运用到税收风险管理工作中。

　　澳大利亚税收管理部门（ATO）将"金字塔"模式融入到税收风险管理模式中，并把响应机制渗透在日常实践管理中，通过该遵从"金字塔"制定出更有针对性的征管策略。它的运营基础为：大多数纳税人处于金字塔底部，可以自觉遵从税法，表现出较高的纳税遵从，税务机关可以与之进行良好合作，通过制定政策法规规范其行为；处于金字塔中部的纳税人会有可能出现试图钻税法漏洞的行为，但他们在总体上愿意遵从税法，这个时候需要税务机关能够给予他们一些帮助，以使其提高自身的税法遵从度；而对于顶部的纳税人则表现出恶习不遵从，要对其进行严厉管理与监控。

　　加拿大在对大企业的风险等级划分工作中采用了与澳大利亚相似的方法，也划分了、高、较高、中、低四个风险等级。具体应对策略为：①税务机关密切关注与监控处于高风险等级的纳税人，分派专门的人员进入企业监测风险，并充分利用资源对其进行税务审计。②税务机关加大了处于较高风险等级的企业的审计频率与范围。③对于处在中等风险等级的企业，税务机关与其签订遵从协议，并对其进行专题税务审计工作。④对于处在低风险等级的企业，税务机关主要通过引导其遵从税法的方式来规避风险。

　　4.2.5 国外的风险管理流程借鉴。

　　综上，在分析 OECD 国家的税收风险管理流程后，笔者得出以下几点启示：①大企业一般规模巨大，业务分布范围广泛，核算体系复杂，因此必须首先明确风险识别指标，从而为税务机关之后的税收风险管理流程提供坚固基础。②考虑到大企业所处的行业不尽相同，面临的风险也千差万别，所需要的风险应对方式也因此大有区别，所以必须对大企业进行个性化的管理。③税务机关必须及时将评估结果和应对策略反馈给企业，并保持与企业的交流，尽最大可能控制税收风险于萌芽状态下。④税收风险管理部门要善于发现和找出税收法律法规的漏洞或缺陷，并及时报送给上级有关部门，并最终反馈到立法部门，使税收相关政策法规不断完善，真正做到风险的源头控制。