我国行政问责程序正义的现状与不足

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　　【题目】行政问责过程中的正义性探析
　　【第一章】行政问责程序正义的缺陷探究绪论
　　【第二章】行政问责程序正义的理论概述
　　【第三章】我国行政问责程序正义的现状与不足
　　【第四章】程序正义视角下我国行政问责的完善
　　【结语/参考文献】马克思正义观下行政问责程序研究结语与参考文献

　　第三章 我国行政问责程序正义的实践

　　在我国长达几千年的封建社会中，维系社会的基本规范是封建礼教。而所谓的'礼',实质上就是程序规则，但这种传统意义上的程序规则由于被灌注了封建伦理道德而丧失了其积极作用。到了近代，随着"民主"与"科学"思潮的兴起，马克思主义的正义观也得到了长足发展。程序正义在中国的传播始于 20 世纪中叶，随着人民民主专政国家政权的建立，人民当家作主的地位得到了根本的保证，人民意志重要性开始体现于各个领域。在实践中逐步完善和深入展开行政问责的活动中，程序正义也被人们越来越重视。这也是人民民主专政国家人民参与、制定政策的应有之义。但不可否认的是，作为成文法国家或多或少受到大陆法系国家的影响，加之我国上千年的封建历史文化及建国初期的政治体制束缚，导致马克思主义中国化的进程中我国的程序正义理论研究还比较落后，人们的程序正义观念还相对淡漠，我国行政问责过程中的程序正义还存在着许多亟待完善的不足之处。

　　3.1 我国行政问责程序正义的现状

　　中国正式全面启动行政问责制是在非典时期，即从 2003 年非典事件中的卫生部长张文康及北京市长孟学农因此引咎辞职，到 2014 年的山西省晋城市市委副书记、市长刘润民，山西省晋城市市委常委、统战部部长焦光善，山西省晋城市政协副主席、党组成员崔守安，河南省孟州市委副书记、市长刘文年等 33 人因晋济高速公路山西晋城段岩后隧道特别重大道路交通危化品燃爆事故被给予党纪、政纪处分，这些都体现着行政问责逐步走向常态化。随着***总书记提出"四个全面"中深化依法治国改革的不断深入，社会反腐倡廉力度不断加大，从中央到地方的行政问责体制建设中程序正义的建构也加快了步伐。但毋庸置疑，在政策过程中的程序正义的建设方面所存在着的不足也是显而易见的、不容忽视的。

　　3.1.1 我国行政问责过程中程序正义的进展

　　在新中国成立以后，我国逐步确立起了社会主义民主制度，社会的不断进步也为程序正义的发展和完善提供了良好的成长环境，同时也提升了程序正义在行政问责中的地位和作用。在社会发展中我国行政问责过程中的程序正义出现如下进展：

　　第一，民主化程度在行政问责程序的启动中不断提高。行政问责的启动程序主要包括了依职权和依申请两种方式。目前我国的行政问责启动在原来的依职权多于依申请的基础上出现了极大地改变，公众的参与度有了明显的提高，"民告官"的现象越来越普及。2014 年，光广东省新受理的"民告官"案件就突破了万件，较上一年提高了 3.85 个百分点。案件主要集中在行政处罚范围，主要涉及人民的财产和人身自由等方面。当这种和公民切身利益相关的权力发生纠纷时，行政问责启动程序的合理性使得人们的诉求有路可走，这也是民主化的程度不断增强的体现。

　　第二，我国行政问责实施的程序化水平有所提高。根据我国以往的历史经验，行政问责主要依据的是上级领导的想法，往往只是去追究"责任所在",随意性较大，缺乏制度性。2003 年长沙在全国首次启动行政问责制度，长沙市人民政府颁发《长沙市人民政府行政问责制执行办法》对行政问责中包含的问责主体、内容、范围和方式等重要因素都作了具体说明。随后，北京、南京等地都出台了相应的管理办法，明确了各地区行政问责所包含的各方面的相应规定。2006 年《中华人民共和国公务员法》明确规定了对公务员的处分条例，其中第五十七条明确规定："对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。".这条规定反映出我国行政问责的程序性过程已经有了定性的法律规范。中共中央办事厅、国务院在《中华人民共和国公务员法》的基础上印发实施《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》， 这一规定使得行政问责制更加富有可操作行，程序化也更加明确，在实践层面上得到了提高。这是行政问责程序化水平提高的新标志，也是程序正义理念提升的标志。

　　第三，我国行政问责程序正义涵盖面变大。首先是行政问责所覆盖的事件种类增多。从 2003 年起，我国发生了诸如重庆市开县的特大天然气井喷事故，河北环保违纪案例，北京密云彩虹桥公园严重踩踏等事故，这些事故的发生相关的行政人员相继引咎辞职，或被纪录处分、开除党籍等。这些事件都体现了行政问责的范围不断拓宽的现象。包括公共安全、决策服务及行政执行领域的诸多事件都被划定在可问责范围内。例如食品安全部门针对市场上流通的劣质奶粉问题，掀起了一阵"问责风暴",相关的责任人分别给予严重警告、记过、撤职等处分。

　　表现之二是被问责范围的扩大，除行政机关外，各事业单位、公检法等执行机关、政府其他组织等也被纳入问责的范围。如浙江省就对行政问责提出了相应的管理办法，对适用的对象作出了明确的规定，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》指出行政问责的对象不仅包括行政机关，还包括各级党政机关、政协机关、审判机关等。这些机关实质上都是经过授权拥有公共管理职能的组织。

　　体现了公共管理的各个组织的权力受到了限制，行政问责程序正义覆盖范围扩大，综上所述，行政问责机制的已经深人到政府及各类权力组织以及社会生活的方方面面。我国行政问责范围的覆盖面扩大，意味着我国行政问责所遵循的标准和规则日趋透明公开，是对程序正义的一种彰显。

　　3.1.2 我国行政问责过程中程序正义的不足

　　我国是一个深受封建传统人治思想束缚的国家。尽管上世纪 80 年代以来，我国的社会主义民主政治建设在学习发展马克思主义思想的理论基础上不断深入，公共决策科学化、民主化、法制化工作成就斐然。但是，由于受长期专制思想的影响，以及一段时期的"左"的思想的侵蚀和计划经济的束缚，目前我国社会 "重实体，轻程序"的观念仍存在。这种观念渗透于行政问责过程中，便表现为人们对于程序规则的抛弃和对于程序正义的漠视，从而造成我国行政问责过程中程序正义的种种不足。

　　第一，我国行政问责过程中缺乏公开性。马克思主义理论视角下程序正义认为行政问责的一切规则和标准，在交互过程中的公众看来都必须是透明的，任何裁判或决定都应该尽可能地采用当事人和社会公众看得见的方式进行，接受社会公众的监督。但是在很多情况下，行政问责结果出炉得过于迅速，表面上看问题得到了高效的处理，相关责任人也得到了查处，但问题并没有得到真正的解决。

　　例如 2014 年沪昆高速重大交通危险品燃烧事故造成了 58 人死亡，直接经济损失5300 余万元。这起事件发生的极短的时间内，山东铁路局局长和该局党委书记即被同时免去了相应的职务，这种处理看上去是高效的，但事实上过程是完全秘密的，公众不知道为什么会做出如此决定。尽管从结果上看起来他们确实负有不可推卸的责任，但这并不能掩饰这次问责处理过程缺乏公开性和透明性的问题。

　　而且其他相关的领导是否同样负有责任也无人可知，无处查证。更有甚者，一旦被问责，则抛出"经查系临时工所为"作为借口，随后以"已将该临时工辞退"搪塞过去。种种这些不正常的现象都是缺乏程序正义的集中体现。

　　马克思认为公开是公正的保障。在行政问责中只有公开才能保证公众的参与。

　　马克思认为"只是由于我自己做出了对现实领域的事务的表现，才会踏入法律的管辖之中，只有我做了相关的事宜才会进入立法者支配的范围，对于法律来说，除了我的行为以外，我与法律生来是毫无关系的，我本身根本不是法律的对象。

　　"因此，人与法律打交道的唯一领域是人的行为，只有参与才能发生行为。而参与的前提条件必须是公开，如果没有公开则意味着一切行为在秘密中进行，也就是说没有人能够参与。因此公开性是公民参与的主要保障。只有在保证任何判断或决策向公众公开的基础上，争端当事人有充分的机会参与有意义的辩论，通过公正的机制提出了自己的看法、意见，如此才会显现出正义。否则裁判的结果就不会被被裁判者认同，从而导致被裁判者产生不公正感，对裁判结果表现出不服从甚至反抗。当前我国的行政问责过程中，作为利益相关者的广大市民和被问责的政府部门及其行政人员都因为相关程序缺乏公开性而鲜有机会参与其中。我国许多地方出台的行政问责办法中都没有关于程序公开的明确规定。因此我国行政问责过程中的公开性存在不足。

　　第二，我国行政问责过程中的裁判者并不中立。马克思认为政府及其行政官员的行政权力是一种人民让渡的权力，来源于与民众的契约。这一特点要求了裁判者对于公众来讲应当是公众与政府产生利益矛盾时的评判者，不应当有偏私，而应当沉着推敲、冷静分析、不偏不倚。因此裁判者要在相关程序中保持中立的态度，并且以看得见的形式表现出来，使任何正直的人都不能产生怀疑。对于裁判者的不中立即偏私行为，英国的普通法认为：作为一般原则，偏私未必一定是确凿存在的，而只需存在产生偏私的可能性即可，只要有可能的偏见存在，就足以启动法官回避或案件撤消程序。例如，在 1894 英国公共奥运林诉制药执行委员会案件，主审法官表示："问题不在于他实际上带或不带偏见。对此，法院不可能探究得出来。在行政过程中，无论是被法院，还是被个人意识到，公共决策的制定规程都要求，为了避免产生对行政决定纯洁性的怀疑，任何参与决策的人都不应处于这样一个位置，那就是他被怀疑存在偏见".这种观念也能反映出避免偏私原则对行政问责过程中程序正义的要求，这就要求行政问责体过程中裁判者应当保持中立，摒弃个人或政府的利益要求，以大局为重，不偏不倚，保持规范制度的公正、透明，从而取信于民。

　　然而，在中国目前的行政问责制度中，政府责任的裁判者通常是法官或上级主管部门的领导，而不是一个独立的机构或个人。这便形成了裁判者既是规定的制定者和实施者，又是评估者的局面--换言之，既是"裁判员"又是"运动员".

　　裁判者本应具有的超然于事外的立场便不再具备，反而成为了与被评估者具有相同或相反利益需求的参与者。这导致了行政问责制度更多地表现为一种评估主体流于形式的自我监督。这种流于形式的自我监督难以对被问责的一方形成有效的约束，甚至会出现问责方与被问责方由于有共同利益的存在而相互勾结。这样一来，责任评估过程中的主观臆断、暗箱操作与长官意志便很难避免。近年来，听证制度成为我国民主政治和民主正义的主要支撑。它为公众参与政府的决策提供可操作平台，有效制约监督了"裁判者"的行政问责评估过程，促进裁判者的中立性，提高过程的民主和科学性，但这种制度仍处于理想状态，在大多数情况下听证人员都是特定的，不敢或不愿意表达自己的意见，整个听证多流于形式。况且，听证制度在我国的行政问责过程中还未得到充分的应用，难以实现广泛的监督和参与。

　　第三，我国的行政问责过程中存在程序不对等现象。由于目前我国许多地方性行政问责办法中都缺乏作为利益相关者的被问责官员和广大社会公众的参与机制。问责方无法了解或无视公众与被问责方的意见和主张，致使这种问责过程几乎成了作为问责主体的上级主管部门单方面追究下级责任的"一言堂".被公众和问责者几乎没有表达自己主张或替自己辩护的权力，即只有"沉默权"而没有"话语权",利益与权利得不到有效的保障。这样做的结果是既可能导致本应严惩的行为由于包庇而被放纵，也可能是本无过错为了"平民愤"或"背黑锅"而成为替罪羊。这两种结果都是问责程序不对等的体现，都有失社会的公平正义。

　　此外，行政问责程序不平等的过程也体现在缺乏行政救济上。这主要是因为目前还没有明确的法律或规定解释如何安置被问责一方，导致了对被问责一方的处理随意性较大，他们的合法权益得不到保障，合理诉求也难以被接受。被问责一方只有承担责任的义务，而没有保障权益的权利。

　　3.2 我国行政问责中的程序正义不足的原因分析

　　自 2003 年"非典"事件后，我国大力开展行政问责制度，并在"全面深化依法治国"的进程中不断推动行政问责的程序正义，并取得了一定的成果。但是，因为我国的行政问责开展的较晚，其过程中的程序正义存在许多不足，纠其原因有很多，例如：历史文化因素束缚，公众参与程度缺失以及程序的相关机制薄弱等。

　　3.2.1 历史传统观念的束缚

　　在两千年多年中央集权制的历史中，我国行政权力是非常大的，但一贯以来的 "重实体，轻程序"的作风使得行政机关重视结果，对程序正义极端忽视。

　　在我国的历史进程中封建社会长期的等级制度和官员特权产生了"官本位"的思想。这种思想束缚着中国的政府观念，他们全然忘记了自己的权力来自人民的委托，来自民主契约，忘记了自己是公仆是服务者，反对任何形式的责任约束。他们希望能随心所欲地使用手中的权力，并且对自身担负的责任以及可能的行政问责表现出无所谓甚至无视的态度，这是对社会主义法治以及公平正义的公开践踏。

　　此外，中国的传统文化也对此施加了颇大的影响。众所周知中国传统社会是依靠宗法制度、血缘关系、君臣关系为纽带连系在一起的，皇权至上宗法至上的思想深入人心，普通人只能逆来顺受和考虑如何让上级领导满意。这种文化思想的束缚更加导致官员至上，权力至上的结果，人民没有维权意识，客观上助涨了权力失范现象的蔓延。

　　我国行政问责过程中，这种历史传统观念的束缚导致：一旦政府或其行政官员需要被追究责任，身为主管部门或行政领导经常通过非诉讼的方式来评估和追究责任，作出公正的决定。而对于这种结果，行政相对人往往表现出盲目的服从，很少有人去挑战结果，享受维权的过程。这种"服从性"的观念对我国行政问责发展带来了相对的桎梏。而建国以来我国实行的计划经济体制导致政治体制也是以政府为主导，产生了令行禁止的思维方式，导致我国在很长一段时间内"民告官"的诉求得不到处理，政府可以任意妄为。在改革初期还产生了行政问责事实上重视结果，而忽视程序及程序正义的不正常局面。由此在人们思维深处生成对程序正义观念的先天欠缺使程序正义在我国受到严重的束缚。

　　改革开放以来，我国始终贯彻以经济建设为中心的发展战略，提出了 "效率优先，兼顾公平"的原则，并在实践中不断推广。在以打造企业型政府为目标的 "政府再造"的浪潮中，我国将"效率至上"的行政理念进一步强化。"效率优先，兼顾公平"是在特定的历史时期下顺应时代发展的需要而形成的产物。客观来说，这一战略对生产力的解放和发展起了促进作用，也对我国长期以来施行计划经济而形成的极端平均主义起了极大的消解作用。另一方面，它也为社会、公民形成真正的、合理的正义观、公平观提供了必要前提。但是随着这一战略的推行和深化，在实践过程中也出现了扭曲，效率变得至高无上而公平则变得无足轻重，实际上已经将效率视为唯一目标。我国的行政问责程序也受其影响不浅。

　　在许多行政问责事件中，往往会出现事件刚一发生，立刻就有政府及行政人员被处理。表面上看很有效率，但实际上并没有真正解决问题，公众也难以信服。这种在行政问责中也单纯追求效率而忽视正义的处理方式不仅将程序正义边缘化，也使处理结果缺乏合理性和合法性。进而会使政府公信力丧失，给社会带来消极影响。

　　3.2.2 公众参与的缺失

　　民主政治从根本上说就是满足民意的政治。西方国家行政问责过程中的程序正义特别强调公众参与。强调公众参与是现代民主政治的灵魂。行政问责的民主是通过公众参与行政问责制度规范的制定和行政问责的具体实施等缓解来实现的。

　　行政问责是对政府的社会价值进行权威性分析的重要保障，它直接关系到广大公众的切身利益。因而无论在西方还是中国，如果没有高度制度化、正义的程序参与机制将因现代化和全球化而动员起来的公众参与要求纳入到秩序轨道中，在行政问责过程中没有公众的参与，不能反应公众的呼声，会导致问责的不正义，造成社会秩序的不稳定，出现"参与危机"和"合法性危机".

　　现阶段，在我国行政问责制的实施往往停留在同体问责为主的基础上，即行政机关外部的异体问责尚未发挥其应有的作用。区别于同体问责，异体问责作为来自于系统外部的监督方式，显然是更具公信力、更加有效的问责方式。诚如有学者所言，问责制应当重在异体问责，问责制如果离开异体问责将会出现短暂现象，没有影响力。在异体问责中，公民作为权力的终极力量应该在问责中占主导地位。只有激发公民意识，吸引人的积极参与，不断提高公共权力制约机制的公民的权力意识，从而确保政府及其行政官员正确地反映人民的意愿，忠诚服务于人民。但异体问责这种有效的的公众参与方式往往出现以下现象：

　　一方面是公众参与行政问责的渠道相对较少。在行政问责公众参与的方式主要是信访听证，行政诉讼，微博参政等，但这些方法都有有局限性。被广泛使用的主要是西方听证。但是，这是一种被动的方式，经常上访者在自身合法权益受到侵害时，才要对行政机关及其工作人员的行动，同时也存在请求行为可能会遭到拒绝的问题。听证程序作为行政问责制，表面上是为了鼓励公众参与，但听证人员的不均衡代表性和代表不发表意见或发表的意见不被接受，使得听证会往往流于形式。对于行政诉讼，在《行政诉讼法》修订工作取得了长足的进步，但程序繁琐和人民有限法律的意识仍然不成为问责机制规范公众参与的有效方式。对于近年来流行的新媒体微博问政已成为公众参与，言论自由的主要力量，但网络仍然经常受到控制，而微博问政往往有时间差异性，也就是当一个事件发生后，被曝光后才能问政，在通过微博表达公众对这件事的所有疑虑时，该事件早已石沉大海，缺乏连续性。

　　另一方面是由于缺少抑制信息不对称的机制，也能在一定程度上阻碍公众政治参与。理想状态下的新闻媒体应该是发言自由，不仅要充分吸收人民的意见，同时也用自己独特的优势来获取信息，以独立和公正的态度和强烈的声音为公民个人针砭时弊，并要求暴露问责线索（该报告的真实性是材料的基本前提），可以通过监控跟踪的结果，形成将问责制强大功效的全面覆盖，新闻媒体这中对公共责任的全面监督有助于全程避免暗箱操作，形成舆论的强大压力。但现实的情况是，社会中存在的新闻媒介都受到政府行政权力的制约，新闻媒体在许多情况下还无法获得自由的发言权。并且公众在了解行政过程中缺乏自主能力，公众缺乏对称的消息机制，因而导致对政府的制约和监督权力的削弱。再加上政府本身因为它的利益驱动，在提供政府行政信息中表现出松弛情况，即政府及其行政人员在实际工作中不能或不愿履行其对人民的承诺。从而最终出现，没有任何机制来确保健全的公共理性，缺少抑制信息不对称的机制，使公众监督更加流于形式，即有所谓的信息传递方式却没有完美的制度配合，不利于问责程序正义的发展。

　　3.2.3 程序机制的薄弱

　　一般意义上而言，问责制是一种秩序，是法治的组成部分之一。诺斯认为，"制度是一项具有约束力的条件，人际交往这是一种游戏的社会生活规则，该系统是由人设计的。"运行行政权力必须是在程序机制的基础上，这个基础同时也制约着行使行政权力，体现着执行层面的程序机制范围。问责程序，主要是对人的权力行为进行适当的限制，从而保证人们的行为在合理预期的范围之内，如果问责程序机制缺失，就会导致人们的行为障碍。并且，这种机制的任何改变都必须经过国家的认可。只有这样才能成功设计出一种机制确保问责过程遵循行政权力和可操作性的规范。在目前的法律体系下可以清楚看到，行政问责机制的程序规范是远远不够的。并且每个地方都有每个地方的问责规定，没能形成国家统一的问责程序机制。

　　自改革开放以来，伴随着快速发展的中国社会主义市场经济和民主政治的是人们的主体意识和参政议政的诉求。近些年来，随着行政问责制度的不断深入和完善，我国行政问责过程中的程序正义机制建设取得了一定的进展。这主要体现在目前已经有很多省市出台了行政问责的法律规范，其中大都对问责程序机制做了规范。然而，我国行政问责过程中的程序正义还很粗糙，例如行政问责过程中的救济程序，在我国尚未形成一整套的机制。这可能会导致以下问题的出现：一是问责机制的启动程序尚不健全。没有一个可以直接依据的标准规定行政官员问责制应当在什么情况下启动，会出现"应当为问责的没有被问责，不应该被问责的反被问责"的现象。而启动的如何操作也是比较含糊，相应的制度没有没有提及启动应该如何操作，而是笼统的概括为依据职权或者申请。二是未能构成公开透明的问责程序。导致那些被问责者对自己最终的结果没有从过错行为以及自身找原因，而往往是简单地归咎于自己的命运不好，撞到"枪口"了，如果没有被问责则是是运气。三是没有对问责实施程序作出明确的规定。行政问责的程序过程不像民事诉讼或者刑事诉讼一样有规定必须经过提起、受理、调查、决定、执行等环节，更加没有提及问责对象的申辩程序、问责的听证、复议程序等。程序上的缺失给承办机构操作带来了困难，给人以一种"暗箱"操作的嫌疑，很难取得理想的效果。在许多行政问责案例中，很多问责对象认为执行问责程序太过简单，申辩的机会太少甚至没有，因此难以做到让问责对象真正心悦诚服。这些相关规定都较为笼统，缺乏明确的操作机制，而且至今尚无统一性的行政问责程序机制规范，这不仅导致救济机制的无法实现，更加阻碍了程序正义的价值实现，以及政府责任的有效、合法落实。