司法改革境遇下的法官员额制建构

　　第三章 司法改革境遇下的法官员额制建构

　　第一节 法官员额制的价值尺度与原则。

　　法官员额制改革是我国司法改革的一部分，是我国司法改革的一项重要举措。法官员额制有着独特的价值尺度与原则，在法官员额制的构建过程当中应当坚持域外经验与中国实践的结合、顶层设计与大众参与的平衡。

　　法官员额制的构建需要坚持域外经验与中国实践的结合。国外的法官员额制可以对我国现行的法官员额制提供借鉴，但是由于审判方式、人员构成、制度架构等方面的不同而不能够简单的对比。而且国外的法官员额制由于历史以及理念的原因，西方国家都视法官为精英，奉行少而精的法官制度，并没有经历我国目前所面临的法官数量过多而要在法官内部遴选一部分人进入法官员额的问题，这与我国目前所要解决的主要问题相去甚远。对域外经验的借鉴应当与中国国情相结合，德国的上诉法院的的上诉法院的法官数量与所辖地区的人口数量成正比，各个上诉法院与所辖地区的法官人口比相对确定，变化不大，差值最大的两个上诉法院之间也仅为 1.7 倍，其他各个上诉法院之间的比例基本相当.德国的按照人口数量来配置法官数量的做法有其合理的地方，即联邦制的德国各个地区发展比较均衡，国土面积相对较小，各个法院之间案件数量差异不大，所以德国以人口来配置上诉的法官数量，但是德国经验搬到中国就面临着困境，即我国是一个区域发展及其不平衡的国家，各个地区之间的文化以及维权意识都不一样，所以不能够仅仅以人口来确定法官员额的数量。

　　法官员额制改革还应当注意到中国各个地区的不同的司法现状以及司法环境。在区域差异巨大的当今中国，法官队伍建设差距很大。各个地区法官员额制的改革所面临的问题各不相同，法官员额制的落实最终会是同中有异的局面。以北京市为例，北京市法院系统全体审判人员中大学本科以上学历占到 99.7%,研究生以上学历占到 54.1%,研究生以上学历法官比全国平均水平高 47 个百分点;作为对比，教育资源比较丰富的陕西省，截止到二零零六年还有十几个基层法院没有一个法学本科毕业生担任法官，区域法律资源的差异非常巨大。所以我们在制定法官员额制的目标的时候应当充分考虑到各个地区推进法官员额制所面临的具体困境，单纯的通过试点希望找到一条可复制可推广的道路基本行不通。

　　法官员额制改革还应当坚持顶层设计与公众参与的平衡。此次司法改革采用了顶层设计的方式，采用顶层设计的方式可以提高效率，加大力度，表现了中央对司法改革的高度关注。但是一个现实问题此次司法改革的公众参与不足，体现最高层意志的《中央关于司法体制改革试点工作的若干框架意见》并未向大众公布，而各个试点的改革方案虽有见诸报端但是大多语焉不详，公众对此次司法改革的参与无法达成，即此次司法改革在"顶层设计"下却出现了"关门"方案,由于缺乏广泛讨论，在秘而不宣状态下进行的对大众影响深远的司法改革的面临着严重的先天不足，不利于通过集体智慧推进此次的法官员额制改革.

　　第二节 法官员额数量的确定方式与方法。

　　我们认为确定法官员额数量的方法应当为该法院年工作量除以单位法官所能承受的审判工作量，而单位法官所能承受的的审判工作量应当是法院的工作时间除以审理单位案件所需要的时间。在确定法官单位案件所需要的时间的时候只计算法官对案件的处理所需要的时间。根据最高人民法院发布的《四五改革纲要》

　　指出，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。这就表明最高法院认为影响法官员额数量的因素为经济发展状况、人口数量、案件数量、案件类型、法院审级、法官工作量、审判辅助人员配置以及办案保障条件等因素，对这些因素进行分析可以看到这些因素并不是并列关系。有些因素对审判工作有直接影响，有的只是具有间接影响。年工作量与单个法官审判工作量都受到多方面因素的影响。

　　接下来分析影响法院工作量的因素以及影响单个法官审判量的因素。

　　1、影响法院年工作量的因素。

　　有人建议以法院辖区的人口数量为基准，根据合适的法官人口比来确定法官的额度。但笔者认为，法院的审判工作量才是确定法官员额最主要、最基本的标准。确定法官员额应当以法官所处法院的工作量标准具体的评价标准，虽然改革开放后我国经历了诉讼爆炸，即我国法官审判的案件数量从 1978 年的 61 万件上升到了近期的 1200 万件，诉讼数量大幅上升。但是近期我国的法院审判案件的数量比较稳定，虽然十八届四中全会的决定要求改立案审核制为立案登记制，有人认为法院审判案件数量会进一步上升，但是笔者认为此项改革并不会造成很大的影响，案件数量依然是稳步上升的状态。

　　（1）案件的数量以及类型。

　　法院案件的数量当然是影响法官工作量的一个重要因素，不言自明。法院的工作量的最直接的体现就是法院的案件数量，当前我国法院面临着巨大的审判压力，即法院的审判案件数量逐年上升，法官面对诉讼爆炸有很大的压力，但是我们应当看到在不同法院之间案件数量的差异是很大的。这表现在法官员额的确定当中各个法院应当有所不同，即将各自案件的数量来作为确定法官员额的一个指标确定具体的法官员额数量。

　　影响法院年工作量的因素除了法院的案件数量以外还有法院所处理的具体案件类型，即法院案件的不同类型会影响法官的工作量。民事普通程序所需要法官付出的工作量要大于简易程序以及小额诉讼程序；刑事诉讼与民事诉讼、商事诉讼以及行政诉讼所需要的工作量也是不同的；相同种类的案件当中案件的复杂性也会影响法院的审判工作量。我国法院的同质化现象比较严重，但是不同地区之间的审判工作也有不同的特点，而且我国现在专门设置了海事法院、铁路法院以及知识产权法院，这些专门处理特定类型案件的法院的工作与普通法院有所区别，会影响法院的工作量。

　　（2）诉讼程序。

　　诉讼程序的设置会影响法院的工作量，美国的法官人均审判数量远远超过我国，以美国为例，美国 1995 年每个法官审级案件的数量为 317 件,远远高于我国的同期水平。美国法官之所以能够单位时间能够处理大量的案件原因之一在于美国具有完善而发达的诉前调解与诉讼替代性纠纷解决机制。1995 年，在美国仅有百分之六的案件进入了庭审程序，这之所以有这么多的案件并没有经过审判而完结是因为美国有发达而完善的诉前调解以及诉讼替代性纠纷解决机制，这在很大程度上方便了当事人而且节约了司法资源，减少了法院的工作量。还是以美国为例，从 1987 年到 1989 年三年间，美国联邦巡回上诉法院受理上诉案件约为10.5 万件，结案率为百分之五十六左右，在所有结案的案件中，有奖金半数属于"程序性终止",法官对这类案件所付出的工作量很少,这样大大节约了司法成本。反观我国法院，在小额诉讼程序确立之前，所有诉讼程序都实行两审终审制，而很多人会用尽救济途径即选择打完一审打二审，这大大增加了法院的工作量，是我国法院诉讼实践当中，我国大量的案件以简易程序审理，这在一定程度上减少了法院的工作量。

　　（3）经济发展水平。

　　经济发展水平也是影响法院工作量的重要因素，经济发展水平与案件数量尤其是商事纠纷以及涉外纠纷案件的数量呈正相关关系。由于我国改革开放后区域发展的不平衡以及这种不平衡趋势的增加，各地法院的案件数量以及类型也呈现出不一样的样态。甚至于出现明显的差异。一般情况下，发达地区相较于欠发达地区的法院其所受理的案件数量多，标的额大，法律关系相对复杂。经济发达地区交易比较密切，在交易过程当中所遇到的摩擦也会相对较多，从而案件数量也较多。经济发达地区的案件大多标的额比较大，而且由于与各种不同的人寻求合作，合作方式多种多样，法律关系相对比较复杂，在考量法官的工作量的时候我们应当把经济发展因素考虑进去。

　　（4）法院级别。

　　由于法院级别的不同，所以不同法院对法官的要求也不同，我们应当根据不同的法院级别确定合适的法官员额。虽然在理论上我国的四级法院都可以审理一审案件，但是在司法实践当中我国大量的一审案件集中在基层法院，中院审理的一审案件已经比较少了，高院基本上不审理一审案件。大量的案件集中在基层法院以及中院，我们应当将法官员额的数量向基层法院倾斜，即基层法院、中院、高院、最高院的法官员额的逐级递减，由于基层法院以及中院审判任务较重，在对法官的选拔过程当中应当注重实务型人才的选拔。省级高院的职责更多的体现为对省内司法工作的统筹与指导，在此次司法改革之后，法院实现省内人、财、物的统一管理，省高院有一定的财政权以及实行法官的遴选。最高院在全局角度对整个法院工作进行战略性的全局管理。由于省高院与最高院对法官的知识能力要求很高，所以在进行法官招录的时候应当适当提高录用标准，侧重研究型人才的选拔。

　　（5）法官的具体职责。

　　我们认为影响法官审判工作量的法官的具体职责不同会影响法官的审判工作量。按照在审判中的重要程度划分，我们认为应当区分法官的核心审判职责与辅助审判职责。核心审判职责是指认定事实，适用法律，形成判决三个方面。认定事实即在现有证据认知的情况下对案件的全貌的认知；适用法律是指根据案件的案由适用适当法律的过程；形成判决即依法作出裁判，是对诉讼请求做出肯定性或者否定性的评价。我们认为以上三点是法官行使审判权的核心工作。辅助性审判工作是指与司法的判断与裁量不具有直接关系的司法环节，这些环节虽然具有一定专业要求，但是具有程序性、流程性、重复性的特点，这些环节并不是司法审判核心职能。

　　我们认为，法官员额制实行之后，法官的应当只负责法院的核心审判职能，即认定事实、适用法律、形成判决，而其他非核心审判职能应当交由法官助理以及书记员等司法辅助人员进行。这样的制度选择是是由于我国面临着诉讼爆炸的案件审判压力，而且法官员额制要求对法官数量进行精简，这就要求法官在单位时间内处理更多的案件，而要想达到此目标，只有去除法官的非核心审判职能即让法官只进行认定事实、适用法律以及形成判决的工作。法官只负责核心审判职能也满足了法官的精英化诉求。

　　2、具体法官员额的计算方法。

　　以法官审判量为中心的来计算并确定法官员额的数量我们认为应当遵循下列公式：

　　法官员额数量=法院的年工作量÷单位法官年合理结案数量单位法官年合理结案数量=单位法官年纯工作时间÷进行单位案件核心审判所需要的时间单位法官年纯工作时间=（365 天-法定节假日时间-法官因出差、年休、培训等不能进行审判的时间）×法官每天工作的时间这样的法官员额计算方法有其弊端，即对单位案件的核心审判工作所需要的时间的确定有难度。进行单位案件核心审判所需要的时间在司法实践当中千差万别，受制于人员素质、审判习惯以及不同的审判程序以及审级等因素，各个地方法院以及不同的司法程序所需要的时间不尽相同。应当在调研的基础上确定符合本单位情况的进行单位案件核心审判所需要的时间。

　　对法官员额数量的确定应当在以上的公式得出的数据的基础上综合考虑当地的经济发展状况、人口数量、案件数量、案件类型、法院审级、法官工作量、审判辅助人员配置以及办案保障条件等各方面因素，确立一个相对合理的数字。

　　这个数字应当是一个具有一定的浮动性，即应当预测今后若干年诉讼案件的增长而保有余量。

　　第三节 司法辅助人员数量的合理匹配。

　　我国现在的司法辅助人员的在数量以及结构方面都不是很理想，不能够满足未来的司法审判的需要。此次法官员额制改革所确定的司法辅助人员的数量，尤其是法官助理的数量依然无法满足未来对法官与司法辅助人员高效配合的要求。

　　审判辅助人员的配置与法官的效率成正比，配置越充分，则审判效率越高，反之则越少.而我国现在的司法辅助人员数量还比较少，现在法官占到整个法院编制的百分之五十八，法官员额制推行之后，法官数量会有所下降，按照上海方案下降到百分之三十三，而伤害方案确定的法官助理数量占到法院总人数的百分之二十六。有的学者认为司法改革上海方案所确定的法官数量过多而司法辅助人员数量过少，在一个合理设置的员额制度中，这法官助理、书记员以及司法警察的比例，都不应当低于法官的比例尤其是法官助理，要明显甚至成倍数高于法官比例才行此次员额制改革后会有一部分法官分流到司法辅助人员岗位，这样会有利于充实司法辅助人员的队伍，但是从数量的角度来讲并不能够完全满足司法审判的需要。

　　从数量角度讲，司法辅助人员的数量应当高于法官的数量，这样有利于确立符合司法规律的法官职业定位，即法官应当只解决审判的最核心的问题，即认定事实、适用法律、作出判决，而其他的实物性工作交给法官助理负责。长期以来，我国法官数量而并没有对法官队伍内部职责进行相应的区分。有的法官实际上做的法官助理的工作，但是审判职责的不明确导致了司法效率并不高。法官员额制改革后应当增加司法辅助人员数量，尤其是法官助理数量，真正促使法官只进行审判的最核心工作，提高司法效率，应对案件数量的快速增长。

　　我们认为，对司法辅助人员应当分为两类，一类司法辅助人员从事诸如只做阅卷笔录、组织庭前证据交换、准备庭审提纲、组织庭前调节等审判技术性工作，另一类司法辅助人员从事诸如送达、文书制作以及结案归档等审判事务性工作。

　　对从事审判技术性工作的司法辅助人员为法官助理，是我国法官队伍的后备力量。从事审判事务性工作的是书记员，同时对书记员进行等级的划分，享受不同的薪资待遇。司法辅助人员的充分配置以及司法辅助人员与法官在权责明晰基础上的高效配合对提高司法审判的效力具有重大意义。