法官员额制的良性运行配套措施

　　第四章 法官员额制的良性运行配套措施

　　法官员额制的良性运行需要相应的配套措施，法官员额制可以进一步突出"审判"作为法院的核心职能、可以促进法官的职业化以及精英化、可以稳定法官队伍、可以提高审判的质量以及效率。法官员额制具有独自存在的意义，但是法官员额制是整个司法改革的一部分，具有非常强的工具价值，促进法院的良性运作。法官员额制改革的顺利进行以及法官员额制的良性运作也需要相应的配套措施。
　　
　　第一节 法官与司法行政人员关系的合理架构。

　　1、分类管理制度的理性设计。

　　我国的法院人员分类管理制度经历了十多年的变迁，是一个逐步深入的过程。1999 年最高院印发的《人民法院五年改革纲要》中指出将书记员与审判员的管理分开，实行不同的序列进行管理，这拉开了对我国司法人员分类管理制度的序幕。将书记员与审判员分开，改变了建国以来司法人员书记员-助理审判员-审判员的晋升模式。第二个《人民法院五年改革纲要》进一步明确了将审判人员与辅助人员分开管理的制度要求，第三个《人民法院五年改革纲要》提出要明确司法警察的地位、职责以及功能，优化对司法警察的管理。第四个《人民法院五年改革纲要》指出坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

　　我国的法院人员分类管理制度逐步推进并良好发展具有深远的意义。法官人员分类管理制度是法官职业化以及精英化的应有之意。法官人员分类管理制度法官人员分类管理制度是我国司法人事管理改革的前置性条件，没有法官人员分类管理制度的稳步推定，我国的司法认识改革无法推进。对人事制度的改革相对阻力较小而且影响很大。同时法院人员分类管理制度的建立需要对法院的管理提出了更高的要求。法官人员分类管理制度的建立有利于促成法院内部"以法官为中心"的组织状态以及运行模式，从而较少司法行政化的影响，建立高素质的法官队伍并且使得法院能够良性高效运转。

　　2、法官与司法行政人员关系。

　　在我国法院中，除了审判序列业务人员之外，还有着政治部、纪检监察室、研究室、机关管理后勤服务等职能部门，这就涉及到法官与司法行政人员的关系问题。法官员额制改革以后，在弱化法院领导权力及其对具体案件影响力的基础之上，在法院系统内部形成"以法官为中心"的运行模式，以法官为核心的运行模式的建立并不能够一蹴而就，但是这是一种价值取向以及努力的方向。在我国司法实践当中浸淫数十年之久的法官行政化的思维以及由此而形成的做法必然会造成巨大的制度惯性，这些都不是仅仅梳理法官职责以及确定法官与司法辅助人员关系所能够做到的。以"法官为中心"的运行模式的建立，要求法官与除纪委监察室司法行政人员是服务与被服务的关系。即法官是被服务者，而政治部、研究室、后勤管理机关的司法行政人员是服务者。有着这些职能部门对法官提供职场上的保障以及便利有利于法官将主要精力集中到审判当中，进行审判是法官的根本职责。而法官与纪委监察室的关系是监督与被监督的关系，即法官是被监督者，而纪委监察室是监督者。在"以法官为中心"的运行模式下，法官的权利相较现在会有所扩大，但是法官权利的行使并不是不受限制的，我们同事也应当落实法官的责任制。但是在法官落实法官的责任制的过程当中我们应当制定符合法官职业特点的追究机制，不能够仅仅以行政化的思维考量独立作出判决的法官。

　　第二节 建立体现司法规律要求的法官管理制度。

　　历史上，由于对法院的定位并没有完全区别于普通的行政部门，所以对法官的管理也比照普通公务员进行管理，对法院审判工作以及法官的管理工作的独特性并没有充分的认识。此次司法改革表示对法官的管理区别于普通的公务员，应当建立符合司法职业特点的法官管理制度。建立符合司法职业特点的法官管理制度是法官员额制的应有之意，也是法官员额制能够良性运行的重要保障。法官员额制的目标是稳定法官队伍，实现司法的精英化以及提高审判效率。而符合司法规律的法官管理制度无疑会对此有所裨益。

　　1、符合中国国情的法官遴选制度。

　　此次法官遴选应当事经过完善的程序。目前世界上对法官的遴选主要有四种模式，即"通过遴选委员会任命；通过培训或考试之后被任命；通过选举产生以及通过行政机关任命。"此次法官的遴选标准，此次法官的遴选与西方国家的法官遴选并不相同，西方国家的法官遴选是对候选人进行任职资格的考察，如果符合要求则将其任命为法官的制度，是由法官队伍外部的人进入法官队伍内部的制度，而此次我国的法官遴选制度分为两个部分，第一部分即在现阶段由于法官数量较多，在法官内部进行进行遴选，从而选出能够胜任法官的人进入法官员额，行使审判职权，这是有法官内部人转出法官队伍的制度，第二部分即在将来对法官候选人考察其任职资格，从而进入法官队伍的制度。现阶段我国的法官遴选主要是第一方面，即对现行法官队伍在数量上做减法，而争取在质量上做加法。

　　法官的遴选是涉及到每一个法官切身利益的工作，法官遴选标准的确定、法官遴选委员会设立的成员构成、法官遴选的机制等都与法官的切身利益息息相关。从司法职责的角度考量，从职责划分上，是法官与司法辅助人员的区别，鉴于法官与司法辅助人员的工作性质上的不同，法官的工作无疑是真个法院工作的核心，而现在是从法院内部进行遴选，即将一部分原本从事法官工作的人去担任司法辅助人员，相当于从从事法院核心工作的人员当中抽出一部分去做法院的非核心工作，这对很多人从心里上很难接受。从工资以及福利待遇上考量，根据现行的司法改革方案会增加法官的待遇，这是考虑到法官的地位、法官所承担的工作量以及为了长期留住法官，促使法官将法官作为长期职业选择的考量。法官员额制的开展，要让一部分原来是法官的人担任司法辅助人员或者行政人员，这就意味着这部分如果能够进入员额的法官面临着可期待利益的减少，这无疑是会破坏工作的积极性。从职业发展的角度来讲，法官员额制的推行应当有对法官职位的制度保障，即相当于进入法官队伍没有犯罪以及重大违纪行为就不会退出，而由于法官员额的固定，以后进入法官员额就比较困难，作为法官员额制的配套措施，司法辅助人员以后有可能会长期担任而无法进入法官员额，此次上海公务员考试就明确单列了司法辅助人员的岗位，并且在招录的过程当中明确表示此岗位为司法辅助人员，以后并不可能升级成法官，对此类司法辅助人员的招录目标应当是让其从事司法事务性工作。

　　此次法官的遴选对于每一个法官都非常重要，无论是从工资待遇方面，担任的工作以及今后的职业发展都非常的重要，此次法官的遴选工作就非常的重要，从法官遴选委员会的人员构成到法官遴选委员会的遴选标准的确定，到遴选工作的具体实施当中的每一个细节都牵动着法官的心。

　　2、以法官等级制代替行政等级制。

　　现在我们国家对法官进行了不同等级的评定，将法官分为四级十二等，第一等为首席大法官；第二等为大法官，分两级；第三等为高级法官，分四级；第四等为法官，分五级。法官等级制度十分细致而精确，但是，由于历史惯性以及对法官的工作的独特性认识并不充分，在对法官进行四级十二等的法官等级的评定的同时，也对法官进行了相应的行政等级的评定，即将法官分为科员级，（副）科级，（副）处级，（副）厅级，（副）部级。在现实的管理过程当中，法官的工资以及福利待遇的评定是以行政等级为准，包括法官的晋升也与行政等级息息相关，虽然在行政等级的晋升当中有实职与虚职的区别，但是工资以及福利待遇以此为标准确实事实。这在事实上架空了对法官等级的评定，即在法官内心认为法官等级制度对自己的影响并不大，与自己息息相关的是法官的行政等级。笔者认为，应当取消对法官行政等级的评定，代之以法官等级来确定法官的待遇以及晋升。

　　对法官进行行政等级的评定活动本身就是司法行政化的表现。以法官的行政等级来确定法官的待遇以及晋升有历史原因，即历史上对法院的定位以及对法官活动的特殊性没有充分的认识，对法官的管理比照普通的公务员而进行。此次司法改革的目标是司法的去行政化以及司法的去地方化。而法官的行政等级制度的评定本身就表明我国的司法行政化的表现，这与此次司法改革的目标背道而驰。

　　所以废除法官的行政等级具有非常现实的意义。

　　虽然取消法官的行政等级的认定，只以法官的等级来论法官的行政级别，但是不可否认的是这样依然无法阻止法官受到外界的压力而使司法受到干预。在中国这个半陌生人社会中，人情依然发挥着巨大的作用，这点在边远地区以及小城市尤其明显。在将来，法院院长以及庭长对具体案件的审理的影响会减弱，但是依然会影影绰绰的影响法官的审判。确立以法官等级为标准的法官晋升制度除了是响应中央全面深化改革领导小组会议第三次审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中确定的法官实行有别于普通公务员的管理制度的号召，但是不可否认的是此种方法并不能完全解决法官受到法律外因素的影响，但是这是一个有益的进步，乃至于从长远看可能会产生深远的影响。虽然并不能够将不利影响完全屏蔽但是这是一个有利的进步，而且即使在我们奉为法律理想国的美国，法官作出判决也会受到各方面的影响。

　　3、完善的法官交流制度。

　　取消对法官行政等级的评定有助于消解行政化带来的影响，但是在事实上对法官的对外交流产生了一定的影响。现在我们虽然对法官都进行了法官等级的评定，但是在对法官的管理过程当中我们更多的是比照行政级别来管理法官，即将法官分为科员级，（副）科级，（副）处级，（副）厅级，（副）部级，这一办法虽然加剧了法官的行政化，是法官独立的一个障碍，但是实行这种管理办法有一个好处就是方便法官向法院外流动，即法官进入政府部门可以获得与其行政级别相对性的行政职务。取消对法官行政级别的评定，代之以法官等级的为标准的晋升制度，无疑是此次司法改革的进步，但是法官向行政机关的流动就变得不顺畅，即接收法官的行政机关无法确定与其相应的行政级别的职务。当然法官向行政机关流动的不顺畅有可能会迫使法官留在法院，有助于此次司法改革的目标之一即形成法官终身办案的情况。但是这也可能会导致司法去行政化并不彻底，在理想的情况下，只要通过法官的等级的升迁即可得到法官的工资待遇等问题的升迁，即使是基层法院的法官也有可能是比较高等级的法官，即法官是不用理会自己的行政级别的。但是由于有法官流动的需要法院的院长、副院长、庭长、副庭长都是有行政级别的，这些具有行政级别的领导无疑具有向其他行政机关流动的便利，这也促使普通的法官想升迁为具有行政级别的领导，即法院的院长、副院长、庭长、副庭长，而这与理想状态下法官只管自己的法官等级而忽视行政级别背道而驰。

　　法官交流制度应当为双向交流制度，现在我国的法官向外交流有调任、选任、转任、挂职锻炼等方式，应当说法官对外交流相对比较顺畅。同时应当吸引优秀的律师、学者以及其他部门的专业法律人才进入法院系统，在满足法院系统专业化要求的同时，实现法官执业背景的多元化。这样有利于法院法官拓宽视野，增强实践能力与理论水平。应当建立相应的制度使得法官职位对法院外法律人更具吸引力，现实状况是法官职位对法院外部专业法律人大的吸引力缺乏，大学教师相较于法官而言，有用更多时间上的自由，而且优秀的大学教师并不一定能够成为优秀的法官，优秀的大学教师要求思想上的求新求异，要能够表达别人所不知道以及不敢表达的思想，而法官不应当对随意对各种事件表达自己的看法，应当唱"大合唱",这与对大学教师的要求相左。法官职位对优秀律师的吸引力不大的原因在于相较于律师法官的薪酬较低而且法官也没有律师自由。我们应当提高法官的吸引力，从而能够吸引真正优秀的学者与真正优秀的律师进入法官队伍。

　　第三节 建立充分完善的法官职业保障制度。

　　1、保障法官依法独立行使审判权。

　　法官职业保障制度，就是通过在法院外部、内部建立和完善相应的制度体系，保证和落实法官的职业权力、职业地位和职业素质。增强法官职业的荣誉，维护国家法律尊严和司法权威.法官职业保障与法官独立行使审判权是一个问题的两个方面，法官独立行使审判权需要法官的职业保障，法官的职业保障制度确保了法官独立行使审判权。由于受到司法行政化以及司法地方化的影响，我国现阶段对法官的保障制度还不是很完善，司法的地方化主要表现为法院的人、财、物都统一归地方管理，所以导致司法机关在作出特定判决的时候会受到地方政府的影响。一是职业地位无法得到切实保障。从法院与其他国家机构关系看，虽然宪法强调了法院的独立审判权，但是在现行实践当中并没有制度保障其独立。现行法院管理体制是以地方党委管理为主，上级法院协管。一方面，法院的认识任免权受制于地方党政机关，法官职位保障制度不足，法官在事实上可以被地方党政机关调职，这为地方、部门保护主义埋下了伏笔。另一方面，法院的一切财政来源亦依赖于党政机关，地方政府实际上是法院的生身父母，必然有相同或相近的共同利益。在法院人财物受到地方政府重重牵制的情况下，要求法院独立审判实属难上加难。

　　2、法官的保障制度的完善。

　　1、法官的职业保障制度。

　　法官员额制背景下的法官职业保障制度要求法官职位的保有不受行政机关以及党政机关的干涉，即进入法官员额的人除非因为重大违法违纪行为，否则法官职位不被剥夺。剥夺法官职权应当经过法定程序，同时应当保障法官有陈述申辩权，法官的陈述申辩权，同时法官对地方党政机关的调离决定应当有否决的权利，即党政机关决定调离法官职位，法官可以拒绝调离而继续担任法官。法官的职业保障制度应当包括以下三个方面，即：1.保障法官的独立、中立地位，使其能够依法履行职权。2.保障法官具有很高的职业地位。维护法官职业应有的荣誉，使法官职业具有足够的社会吸引力、3.保障法官素质的提高，使这支队伍具有稳定的专业家质和优良品质。

　　法官的职位保障制度是法官依法独立行使审判权的前提，我们并不能够对法官进行脸谱化以及理想化的理解，即认为法官应当如论付出多少代价都要保障公平正义，这是一种理想的图景，但是现实往往并非如此，只有法官行使审判没有后顾之忧才能保障法官依法独立行使审判权。

　　要使进入法官员额的法官独立行使审判权，不仅要赋予其独立行使审判权的权利，还要确保法官比较丰厚的薪酬以及福利保障体系。汉密尔顿曾经说过"谁控制了法官的生存，谁就掌握了法官的意志。"司法审判对法官的教育背景、生活阅历、专业技能等方面都比一般的公务员提出了更高的要求，而诉讼爆炸背景下的审判数量上的压力以及实行终身追责制之后所面临的巨大的责任压力，而且法官的工作属于创造性劳动，再加上下海做律师所面临的薪酬上的诱惑，如果针对法官的比较丰厚的薪酬以及福利保障体系，那么就没有办法长期留住精英，而精英的流失与现行司法改革的所要求的专业化、精英化背道而驰。

　　除了薪酬优厚之外，还要建立相应的福利措施。西方国家的法官的薪酬也远远无法达到律师的薪酬，但是很多律师还是愿意加入法官队伍，以英国为例，从其不完全统计数据来看，"出庭大律师的平均收入约为年薪 20 万英镑，从事商务律师的年薪更是高达五十万英镑，百万英镑的也不乏其人。另一方面，高等法院以上的大法官的年薪从 6.5 到 8.5 万镑不等",但是这些最起码经过了有过十年律师行业从业经验的律师还要去当法官有很多的因素，有知识分子改变社会的责任感，而且英美法国家自己所审理的案子是有可能成为判例的，这对于法律从业者来讲无疑满足了其成就感，但是优秀律师之所以愿意进入法院系统的一个重要的原因是法官法官任职结束后可以享受丰厚的退休金，即法官年薪的三分之二。我们应当建立相应的法官薪酬制度以及福利保障制度，能够使将优秀的法官留在法院。当然，使优秀的法官留在法院并不仅仅是法官薪酬以及福利待遇的问题，还有法官的去行政化问题，使法官真正成为法律判决的做出者，法律为其唯一的"上司".