我国扶贫工作实施的历史脉络及其机制问题

　　二、我国扶贫工作实施的历史脉络及其机制存在的主要问题

　　（一）我国扶贫工作实施的历史脉络。

　　新中国成立后，特别是改革开放以来，我国的扶贫工作取得了十分显著的成就，我国贫困人口总数显著降低，是持续稳定经济增长以及政府扶贫共同作用的结果。梳理我国扶贫工作的发展历史脉络，最基本的经验就是在不同历史阶段制定符合国情的扶贫政策，走有中国特色的扶贫道路。

　　1.计划经济体制下的广义扶贫阶段（1949-1977 年）。

　　新中国人民政权建立后，党和政府为发展国民经济，提高人民生活水平，建立了计划经济体制，在农村地区实行土地改革运动。随后开始农村合作化运动、人民公社化建设。国家在农村社会经济发展方面实施了诸多积极措施，开展基础设施建设，建立农村供销合作以及信用合作系统，促进我国农村教育以及医疗卫生事业发展，形成以"五保"制度和特困群体救济的社会基本保障体系，促进农业生产力的发展以及农村人口生活水平的提高。新中国历史上第一次在全国大范围内减少了农村贫困。但由于经济基础以及体制方面因素，广大农村居民生活水平提高比较缓慢。直至到改革开放前，我国农村地区的绝对贫困仍有 2.5 亿之多，占 1978 年中国农村人口的 30%左右。

　　2.制度性变革大规模缓解贫困阶段（1978-1985 年）。

　　1978 年后，我国由计划经济体制开始逐步向社会主义市场经济体制的转变，加快形成对外开放的全新格局。在农村建立家庭联产承包责任制，建立以市场化商品化为导向的价格机制以及流通体制，同时加快农村剩余劳动力向非农产业转移。进而使这个历史时期成为我国历史上减贫最为显著。我国农村绝对贫困人口下降到 1.25 亿人，减少了二分之一之多。同时，我国政府积极开展扶贫计划和行动。1980 年中央设立支援经济不发达地区发展资金，进行"三西"农业建设。1984 年实行"以工代赈"建设贫困地区基础设施，发布《关于尽快改变贫困地区落后面貌的通知》，划定十八个贫困片区进行重点扶持。这一时期的诸多扶贫措施为有计划、有组织、大规模的扶贫工作开展提供宝贵的实践经验。

　　3. 经济高速增长下的开发式扶贫阶段（1986-2000 年）。

　　随着我国经济进入高速发展的历史时期，政府实施有计划、有组织、大规模的扶贫工作。成立专门扶贫机构，确定贫困标准以及重点扶持区域，我国农村贫困人口处于不断减缩的局面。这是国家不断调整扶贫路线，借助高速经济发展所带来的可支配资源所取得的扶贫成就。为加快扶贫步伐，1994 年出台了《国家八七扶贫攻坚计划》，时至上个世纪末，我国农村地区农村贫困人口降至三千二百万。这些努力也使贫困从普遍性、绝对性向片、线分布转化。同时，因为国民经济持续高速发展，带来了国民收入差距上的差别拉大，出现了一定程度上的相对贫困群体。由于产业结构调整，就业体制变化以及分配体制改革等原因，促使社会收入差距扩大。至上个世纪九十年代末，我国基本建立城市社会保障制度，主要是养老、失业、医疗、工伤以及生育五大保险社会保险制度以及居民最低生活保障制度。

　　3.全面建设小康社会中的扶贫开发阶段（2001 年以来）。

　　进入 21 世纪以来，我国政府实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》，《纲要》提出要解决贫困人口温饱问题，改善贫困地区条件，巩固扶贫成果。扶贫工作着重点由贫困县转向贫困村。这还是我国扶贫工作历史上的重要转变点。随之而来的是，具体扶贫方略的转变，我国共确定 14 万个贫困村覆盖了 83%的贫困人口。通过实施以贫困地区劳动力转移就业培训为主的雨露计划，开展产业化扶贫，促进贫困地区拓宽就业增加农民收入。至 2006 年，我国农村绝对贫困人数下降至 2100 万。同时，党和政府积极致力于构建起比较完善的扶贫政策体系，且成绩效果明显。与此同时，我国城市地区预防性以及救助性扶贫体系以及社会保障制度也逐步完善起来。

　　（二）我国传统扶贫工作机制中存在的主要问题。

　　1.扶贫识别机制不精准。

　　在我国传统的扶贫工作机制中，贫困群体详细情况不够明确，扶贫资金以及扶贫项目针对性不强等弊端。首先，对于贫困人口的具体贫困程度，贫困原因，帮扶思路以及帮扶效果等缺少清晰准确的认识。扶贫群体主要是由农村地区干部大概估算得出的。正是因为对于贫困具体问题不够清晰精准，使得扶贫人力、物力和财力使用不到位，效果不明显的情况发生。另一方面是，我国扶贫识别机制中存在着贫困状况评价体系不精准的问题。我国的标准是年人均纯收入 2300 元以下为贫困人口群体，按照这种计算方法，我国目前存在的贫困人口数量是比较大的，虽然在相对数上已经很小了。究其原因，是由于我国地域范围广阔，地理气候条件复杂，不同省区社会经济发展水平差异极大，各地居民生产生活方式也是多种多样，那么，农村地区群众基本生活的标准和需求是不一样的。收入层次也是千差万别。在我国西北内陆区域，农村人口由于气候条件干旱，饮水问题造成一部分贫困人口饮水开支较大。但是在东部水源充足的区域，饮水开支是几乎不存在的。由此，相同标准的年人均收入所造成的贫困程度是不一样的。所以，用简单的年收入多少来衡量贫困程度是不够精确。我国识别贫困机制，应根据贫困具体状况，结合不同背景进行多方面多角度的考察和识别。

　　2.干部帮扶机制不健全。

　　干部扶贫驻村帮扶机制是一项被我国扶贫实践证明了的行之有效的扶贫制度。但在贫困基层虽然也有驻村帮扶脱贫工作人员和工作组，问题是驻村扶贫人员的持续性管理以及扶贫考核激励机制没有完善起来。一些贫困县、贫困村的党政领导干部对于扶贫工作的重视程度不够上，干部扶贫责任机制明显不足，难以适应扶贫工作的现实需求。正是因为干部扶贫工作的健全的考核激励机制，造成一些基层政府、干部在思想上对扶贫工作的重要性认识不到位，工作不投入，效果不明显，只是敷衍了事，没有扎实落实工作，甚至是流于表面功夫，没有将有效的决策力和执行力发挥到扶贫工作之中去。与此同时，必须要引起重视的是，当前的许多驻村干部脱离农村时期较长，农村生活农村工作经验非常缺乏，部分刚刚走出校园不久就投入到工作岗位的年轻扶贫工作人员，对于我国农村贫困状况的了解比较缺乏，驻村帮扶经历缺乏，这些因素也在一定程度上影响着干部驻村帮扶机制的实际效果。

　　3.产业扶贫动力不充分。

　　产业扶贫是农村扶贫工作的重中之重，但是在市场经济环境下，农民群体特别是农村贫困人群处于明显的弱势地位。我国贫困区域都存在着缺少具有竞争能力的主导产业。具体的扶贫项目缺少重要的引领性企业做依托，产业扶贫的内生动力存在严重不足，农产品销售渠道以及深加工途径不够畅通。以前的规模性扶贫工作实践，只是将应对好贫困人口温饱问题作为的中心目标来抓，主要方法是依靠政府有力干预，注入大量政府资金。但是存在的问题是，已脱贫群体的具有脆弱性以及不稳定性，就是说已脱贫人口返贫可能性较大，扶贫效果的延续性较差，还有就是带来剩余贫困群体脱贫难度加深。

　　一方面说明了，我国扶贫工作和任务的长期性和艰巨性，但究其重要原因就在于没有强有力的产业扶贫机制发挥后续支撑作用。当前的扶贫工作，应该着重提高产业扶贫的机制化建设，破解扶贫工作中的返贫难题。在新时期全面建成小康社会的进程中，明确产业扶贫的职能定位。

　　4.扶贫资源配置不合理。

　　在我国传统的扶贫资源配置中，扶贫资金主要依靠政府公共财政支出，但是扶贫项目的产权主体界定存在着不够清晰的弊端，由此造成的扶贫收益分配不容易厘清。扶贫项目一味地只是凸显扶强扶优，而贫困群体所在基层自治主体难以均衡享有扶贫产业发展项目收益，贫困群体难以进入自我发展，自我管理的发展状态。"农民的自我发展能力不强，造成扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。"[10]

　　政府减贫行为与资源配置机制调整限于"路径依赖",忽视政府配置财政扶贫资源与市场配置社会扶贫资源的机制衔接，难以破解扶贫资源瞄准贫困目标人群难题。扶贫资源配置效率底下，导致利益本位以及区域垄断等选择性过滤与信息失真现象发生。扶贫资源边际效益递减，造成多样化的扶贫资源不能够有效地集合在一起，进而出现扶贫瞄准精度以及扶贫资源利用效率降低。新形势下支出型贫困现象突出，扶贫资源边际效益递减且扶贫资源越来越难以惠及扶贫对象。