内蒙古地区环境责任保险制度构建思路

　　4.3内蒙古地区环境责任保险制度构建思路

　　综合对于国内外环境责任保险制度发展分析，结合地区经济主要特点，内蒙古地区环境责任保险制度应着重强调基础构建和渐进发展。

　　4. 3. 1指导原则

　　4. 3. 1. 1建立政企分离的职责管理体系

　　从环境责任保险制度发展的角度看，必须达成形成政府、企业、保险公司三者各尽其责的职责管理体系。

　　环境责任保险制度并非简单的风险转嫁，而是通过专业化的风险集中管理，达到最优的社会资源配置。由于环境风险影响的特殊性，政府在制度构建中应着重于法理基础的构建，特别是要社会资源配置优化、环境风险专业化运作的角度出发，为环境责任保险市场化运作提供平台。在行政政策实施上，要加快对于相关法律、法规的健全，对于高环境污染风险及重点企业可借鉴国外先进管理经验，通过增加行政审核要求，推进商业化强制保险制度的有效实施。同时，可以考虑给予环境责任保险参与者以优惠的财税政策，如减免保险企业相关险种的营业税，对于投保企业给予风险防控孵化补贴等，以剌激主体参与制度建设的主动性，穷实发展基础。在商业运营宏观管理上，要尽量减少行政干预，通过引入专业第三方中介机构，约束合同双方行为。

　　企业作为环境责任保险的需求方，关键是经营管理意识的转变。1952年至2004年，内蒙古地区工业化程度由8. 14%提升至37. 45%^],煤资源开发利用是增长的核心带动因素。进入“十一五”时期，全区原煤产量占全国的比重由12%提高到24%.全区规模以上工业增加值年均增长27.1%,对经济增长贡献率达到60°/产】。地区产业结构中第二产业处于支撑地位。产业调整政策扶持在促进工业经济发展的同时，一定程度上也淡化了企业环境污染防控意识，特别是部分地区政府招商引资的特殊政策支持，提升了企业风险转移的政府依赖度，投保意识不强。因此，制度建设定位中对于企业保险需求的发掘就处于突出地位，直接影响到环境责任保险的发展基础。一方面要依赖于外部监管压力对企业风险管控行为进行约束，提偿“绿色”生产，迈出风险管理商业运作尝试的第一步。另一方面企业自身也需要建立长效的风险防控机制，通过常规性的风险转移资金投入向商业保险寻求更高的持续生产保障，规避突发性损失风险及法律纠纷交易成本。同时，依靠保险人专业的防灾防损技术支持，进一步排除风险隐患，增强技术革新，履行社会责任，提升企业形象。进而实现真正意义上的“利益最大化”.

　　4. 3. 1. 2依托强制保险制度实现保障与灾备的双重管理体系

　　受环境责任法律基础及企业社会责任意识的共同影响，与全国形势趋同，内蒙古地区环境责任保险的推行也必须以强制保险制度的实施为基础。原因有三，一是从社会责任保障角度，强制在重点高危企业推广环境责任保险有助于保护公众利益，化解环境致害风险可能产生的社会性影响，同时也有利于企业社会责任意识的提升。二是从经济可持续发展的角度，强制环境污染责任保险的实施有助于加快企业技术革新，促进综合管理水平提升。基于环境责任保险强制承保产生，由专业保险中介机构或保险公司组织实施与特殊企业经营许可相配套的企业环境风险评估、环境管理信息公开以及可能实施的专项基金扶持等管理措施，一定程度上对被保险人进行企业环境风险管理优化能够起到积极的催进作用。三是大数法则是保险经营的前提，同质风险的集众管理，则是保险经营运作的基础，环境污染责任作为责任保险中一类较为特殊的责任风险，无论在产品定价或是责任保障上，缺乏承保数量基础都难以有效实施。因此，在现阶段推进环境责任保险强制制度是风险专业化管理的必然需求。

　　环境责任保险制度的建立要基于全风险管理理论的基础之上。环境责任保险只能作为一种商业风险分解手段解决责任范围内风险事故的损失补偿。而环境事故的发生，往往产生复杂的民事赔偿事项。加之保险人出于谨慎考虑，在承保政策方面会设置严格的除外责任、赔偿限额等限制条件，客观上会增加保障性不足的问题。因此，环境责任保险制度的建立要兼顾保险责任内和责任外损失补偿，国外补偿基金制度在此方面已经做出了有效的实践[23].比如世界绝大多数国家参与的国际油污损害赔偿基金、美国的10亿美元溢油赔偿责任信托基金及日本的公害补偿基金等。2007年6月14日，我国在大连成立了首个无主溢油应急基金会，用以解决现行法律无法确定污染责任赔偿人事故的损失。

　　借鉴上述基金运作制度所提供的管理思路，我们主张在内蒙古环境责任保险推广过程中本着风险保障和损失灾备的双重管理原则，推行建立环境损害救济基金制度。基金建议由两部分构成，一是由保险人按所收取环境责任保险保费收入的一定比例或年度盈余金额的一定比例进行提取，交由地方财政部门统一集中管理；二是通过政府专项税收筹集或罚款所得比例提存至专项基金账户；集中后的款项用以应对重大污染事故赔偿、非保险事故赔偿以及环境保护基础设施投入等方面，借以长短结合优化风险管理成本投入。

　　4.3. 1.3基于公众责任，迎合保险需求，创新环境责任保险的产品开发

　　环境责任保险制度的建立依赖于政府主导推动，然而发展的原动力则在于市场化的管理经营。国外发展成功经验表明灵活的险种设置、个性化承保方案、统扩性的风险责任和合理的费率水平是确保环境责任保险发展生机的关键所在。从内蒙古地区乃至全国范围看来，从保险人角度看，政府的推动仅仅为保险的发展提供了一个基础平台，能否取得后续突破根本在于保险人自行的风险识别及市场适应能力。重点应解决如下几个方面的经营递进。一是在有管理的浮动费率制下，坚持审慎原则，依据保前专业风险评估对承保项目合理进行差异化费率确定，控制逆选择风险的同时，真实反映投保企业风险状况；二是逐步扩大可承保企业范围，由重点高危企业向所处行业其他企业过渡，增加可保资源，均衡级别风险，降低承保损失集中度。三是慎重核定保险责任范围及索赔时限。从国外企业的经营经验看，保险责任范围扩充和索赔时限的延长均要以完善的环境法律、法规作为基础保障，同时要求企业具有较高的环境保护行为意识，法理基础与企业道德标准缺一不可。现有条款中关于保险责任期扩展增加费率浮动的方式，只是对于承保风险的简单分摊，既不利于保险人承保风险控制，又会影响到企业投保积极性，是未来产品责任完善的关键点之一。四是利用再保险工具提升承保能力，实现风险行业内分解。再保险（reinsurance），也称分保，是指保险人在原保险合同基础上，通过签订分保合同，将其所承保的部分风险和责任向其他保险人进行保险的行为，是对保险人所承担风险的纵向转稼由于环境风险具有巨灾损失率高的特点，通过共保基础上的分保，有助于地区性的环境风险在更为广阔的保险行业内进行分解。[251与共同保险相比较，再保险保障的是保险人所承担的潜在风险损失。因此，在环境责任风险损失经验数据相对缺乏，承保面不足的初期，保险人可以通过积极的再保政策，寻求更为充足的风险保障，进而基于再保支持进行承保费率充足性的合理优化。

　　4. 3. 2方式确定

　　4. 3. 2. 1投保方式

　　由于资源分布及政策导向的影响，内蒙古地区经济分布自西向东体现出明显的地区性差异。西部地区（以鄂尔多斯、包头、乌海为代表）为新兴的能源工业中心，以煤化工、电力输出、工业制造为主体产业，相对能耗高，环境污染潜在风险大；而东部地区（锡林郭勒、呼伦贝尔、通辽、赤峰为代表）仍以农林牧业为主要经济支柱，近年来风力发电、矿产开发领域投入有加大趋势，虽环境污染风险发生率相对较低，但潜在影响的蔓延性较为突出。由于地区经济差异的客观存在，加之行业特点所造成的工业企业环境致害风险意识不足，使得企业普遍缺少自动参保意识，保险人面临严重的“逆选择”风险。

　　由于保险合同保障无形性、损失射幸性的特征，决定保险人在承保过程中往往需支出较高的展业成本进行业务促成，而环境责任保险由于缺乏数据基础，在实际操作中保险人和企业很难以达成一致。考虑到环境污染致害的特殊性，必须采取以强制保险的方式推动制度执行，一方面可以实现扩大承保范围，分散承保风险；另一方面，也可以约束企业行为，提升社会责任意识。在实际操作过程中，应着重于涉重金属企业及高危企业的环境污染责任保险的强制实施。按照国务院有关规定，重点防控的重金属污染物是：铅、莱、镉、铬和类金属砷等，兼顾镍、铜、锌、银、机、猛、钴、铭、梯等其他重金属污染物。据此确定的重金属污染防控的重点行业应包括：

　　1、重有色金属矿（含伴生矿）采选业：铜矿采选、铅锌矿采选、镍钴矿采选、锡矿釆选、铺矿采选和束矿采选业等。

　　2、重有色金属冶炼业：铜冶炼、铅梓冶炼、线钻冶炼、锡冶炼、梯冶炼和亲冶炼等。

　　3、铅蓄电池制造业。

　　4、皮革及其制品业：皮革鞋制加工等。

　　5、化学原料及化学制品制造业：基础化学原料制造和涂料、油墨、颜料及类似产品制造等。

　　环境保护部及中国保监会发布的《关于幵展环境污染责任保险试点工作的指导意见》中对于上述行业内涉及重金属污染物产生和排放的企业，明确要求应当按照国务院有关规定，投保环境污染责任保险。针对内蒙古地区而言，强制保险的推广也应考虑到风险保障和企业承受能力的有效平衡，宜采用设定重点参保企业名录提升参保率，本着成熟一批发展一批的原则，分步骤有重点的扩大风险单位的承保范围，而对于高环境风险或特殊地理环境范围内企业也可以考虑点名承保制度，以增加生产企业环境保护成本投入，提升企业环境保护风险意识。