我国监理事业的发展概况及所取得的成绩

　　第三章 我国监理事业的发展概况及所取得的成绩

　　3.1 我国监理事业的发展概况

　　我国首次实行公路工程建设监理是在 1986 年世界银行贷款项目西三线（西安——三原）一级公路、京津唐高速公路等基本建设项目。1987 年 12 月交通部部长宣布：“将在全国公路工程中推行监理工程师制度”。1987 年，12 月京津塘高速公路开工并实行建设监理。1988 年 8 月 1 日人民日报以 “迈向社会主义商品经济新秩序的关键一步——我国将按国际惯例设建设监理制” 这一显着标题。将这标志着我国监理事业开始的里程碑，向全世界公布，由此我国建设领域的展开了一系列的重大变革。由此可见，我国监理的行业的发展大致可以划分为以下几个阶段：

　　3.1.1 试点阶段（1988 年至 1993 年）

　　如高速公路，城市标志性工程等。这一阶段的监理以自行监理为主要方式，监理对象基本上以国家或地方重点工程项目为主，人们对监理这一词汇基本上是不知道的。而监理一般以业主直接派出人员组建监理队伍的方式开展工作。

　　3.1.2 发展阶段（1993 年至 1998 年四川彩虹桥事件之前）

　　这一时期，监理对象由以前的国家或地方重点工程逐渐向具有一定的规模，投资相对较大的市政工程，高速公路建设工程项目等转变。在这段时间，社会监理机构发展迅速，监理队伍逐渐发展壮大，而监理方式也由自行监理开始向社会化独立委托的监理单位转变。

　　3.1.3 全面强制性实施阶段（彩虹桥事件至今）

　　在这段时期里，无论建设工程项目的大小，只要关系到社会人民的生命和财产安全，工程总造价在 50 万元以上项目就必须实行监理制，而监理方式也主要是以委托监理形式为主。在现阶段，监理这一行业由于质量负责制，且社会方面又强调工程质量和施工安全性，因此，随着国家法律、政策等的宣传作用，监理行业越来越受社会尊重，社会地位也逐渐提高。

　　3.2 我国监理事业所取得的成绩

　　经过 14 年的研究、探索与实践，我国监理事业发展已经初具规模。主要体现在：

　　3.2.1 形成了一套监理法规

　　《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《建设工程质量管理条例》的颁布实施，确定了监理单位市场主体地位，使建设监理工作有法可依、有章可循。《工程建设监理取费办法》为指导监理市场建立完善的价格体系标准奠定了良好的基础。在 2000 年底，《建设工程监理规范》颁布以后，监理工作逐步向规范化、制度化、程序化的方向转变。在我国大多数的监理企业都制订了一系列的贯标实施细则，并要求严格按照规范规定组织实施工程监理工作。一些监理单位在通过了 ISO 9000 认证体系后，在严格按照质量管理体系的文件要求进行监理操作，从而实现了管理程序化、报表制度化，使监理人员的职责明确化，工作秩序井然。在我国的许多地方，监理企业还做到统一着装、统一使用监理标志，规范化程度大大提高。《建设工程监理范围和规模标准规定》的颁布更加明确了工程监理在工程建设中的作用。

　　3.2.2 工程受监率逐步提高

　　在我国现代化建设的进程中，监理这一名词几乎在所有的大中型建设项目都能看到，这一举措在很大程度上保证了工程质量，节约了投资，缩短了工期，取得了显着的监理效果。根据我国建设部的统计，我国实施建设监理后与实施建设监理前相比，工人数减少了 1/2--2/3，劳动生产率提高了 1-3 倍，同时建设工期也缩短了 1 到 2 年，工程建设投资额得到了有效的控制，工程质量有了明显的提高，工程质量合格率均为 100%，优良率也达到 85%以上。

　　3.2.3 建立了一支规模较大的监理队伍

　　截至目前，全国通过考试取得监理工程师执业资格证书的人已达到 10 万余人，经过监理工程师注册的人员有 4 万余人。我国工程监理队伍每年都在不断壮大，全国监理企业已从最初的 1500 多家发展到现在的 6300 多家；这其中具有甲级资质的有 505 家，乙级资质的 3800 多家，丙级资质的 1900 多家，监理从业人员约有 25 万余人，而这一数据还在逐年增高。到目前为止，我国的工程监理队伍主要有由总监理工程师、专业监理工程师和监理员这三个层次的组成。

　　3.3 监理的责任、权力和利益的划分

　　关于监理的责任、权力、利益的划分问题，一直以来都是影响我国监理行业发展的主要原因之一。在有关工程建设监理规定基本上能够具体化的体现在监理合同条款中，监理的责任、权力和利益也在实施细则当中明确划分了，但是近十几年来，业主对监理工作的干扰现象较多，在我国实际开展的项目建设中完全按照合同规定实行监理的工程项目很少。从工程项目上讲，是业主和监理的关系是委托与被委托的合同关系，而在法律上，他们又是是平等的法律主体，应该相互监督执行合同。但在实际工程中，业主们总是存在一种错误的意识：我是投资方，理所应当的老板，而监理是我花钱雇的，算是伙计，伙计就应该听从老板的吩咐办事。

　　在监理这方面来说，监理公司在近几年来发展较快，市场竞争日趋激烈，而工程招投标时又存在不规范操作。这样一来，为了自己的生存，监理公司在业主违反监理合同的要求下，也不愿意因为出现得罪业主的现象，而影响今后公司的业务发展。因此监理在施工现场的监管力度明显不足，一旦出现工程质量、安全事故的时候，业主就将责任往监理身上一推了之。此时的监理在不具备权力和利益的条件下就只剩下责任了。除此之外，在监理行业中也确实存在少数监理的业务水平低下、缺乏责任感的现象，使得业主对监理的产生不信任。

　　3.4 监理的工作范围及内容

　　在现如今的工程领域中，从事监理行业的人员应当是具备管理学、经济学和土木工程技术的基本知识，能掌握现代管理科学的理论、方法和手段，能在国内外工程建设领域从事项目决策和全过程管理的复合型高级管理人才。

　　监理工作范围为工程承包合同范围内的所有项目，在工程实施过程中工程量、工程规模调整或设计变更均属本监理范围。监理工作内容是：以监理依据为准绳，对该工程施工承包合同范围内的所有项目的质量、工期、投资实行全方位全过程监理。

　　3.4.1 施工准备阶段

　　建立明确的项目组织机构和建立健全、严格的规章制度；明确总监、总监代表和监理人员的岗位职责、分工，向业主递交总监授权书及向总监代表书面授权；建立与业主正常的工作联系渠道。按监理合同规定配备齐全监理设施、各种检测，测量设施和仪器，监理人员按投标承诺到位。组织监理人员熟悉工程承包合同文件，进行施工现场调查，对沿线地形、地物、水文地质情况全面掌握。审核并熟悉合同段内的设计图纸、说明及文件，并将发现的问题和处置建议报业主。参加同业主主持由监理组织的交桩和设计交底工作，设计技术交底会会议纪要由监 理出具，会审记录由各方确认；审查施工承包商提交的复测资料，沿线测量标志复核无误。根据施工承包合同审查承包商现场项目管理机构的质量管理体系、技术管理体系和质量保证体系，核实进场项目负责人、技术负责人、主要管理人员的资格及到位情况。审查承包商工程分包单位的资质证书、营业执照、安全生产许可证及有关资料，审查其分包合同，认证其可行后，由总监审核并报业主审批。配合业主审批承包人总体实施性施工计划，施工机械、施工方案及施工工艺、安全方案、审定施工现场总平面布置图。主持审核承包商的总体实施性施工组织设计及安全保证措施，无重大难点或特殊的工程，一般由总监审批后实施，并报业主备案。按监理部制定的监理工作制度的规定，做好测量、量测工作的业务协调与管理。参加业主主持召开的第一次工地会议并负责起草会议纪要。审查承包商工地试验室的情况和其试验的合法性，审核其人员资质。审批承包商拟在工程使用的原材料的来源、数量和质量，并进行检验；审查承包商为工程配备的施工机械（包括料场）是否满足工程施工的要求。审批承包商的混合料配合比设计和试验结果；审查拟开工项目施工方案和技术措施；检查、核验承包商的放样和测量数据。审查承包商开工申请报告，对工程开工前的各项准备工作进行全面的检查。如准备工作已达到要求，按规定程序发布开工令，批准单项工程开工报告。

　　3.4.2 施工阶段

　　建立监理的检测工作体系，按照规定频率独立开展监理的检测工作。对施工单位在施工过程中报送的施工测量放线结果进行复验和确认，并按业主有关地铁测量管理规定执行。审核承包商进入工地拟用于本工程的原材料、成套设备的品质以及工艺试验和标准试验，见证取样。审查承包商用于本工程的机械装备的性能与数量是否满足技术规范规定的工程质量标准的要求。审查承包商实施本工程的施工方案及主要方法或工艺是否符合技术规范的规定，是否按开工前监理工程师批准的施工方案进行施工。检查施工中所使用的原材料，混合料是否符合经批准的原材料的质量标准和混合料的配合比要求。要求承包商按照合同条件、国家有关的工程技术规范、标准和规程及监理程序进行施工；通过旁站、巡视、检测、试验和对每道工序完工后进行严格的质量验收、整体验收，合格后才能允许进行下道工序等手段，全面监督、检查和控制工程质量。按业主发布有关管理办法和监理工作制度建立计划、统计、验工计价和报表制度的有关规定，履行其相关职责。审核承包商申报的年、季、月施工计划是否适应工程项目和实际情况，是否满足业主提出的施工进度要求，签署意见后报业主批准。监督工程进度，定期检查承包商的工程进度计划，审查承包商的月、季报所报工程量完成情况，对工程进度偏离总体施工计划及时提出调整意见，并向业主汇报。认真做好工程质量、进度、投资的预控制、过程控制和最终验收控制及其事故自理；发现和预测在施工中可能缺陷的工艺或材料，及时提前发布预防和修补这些缺陷的指示。协助业主对设计进度提出要求（需图计划），对出图质量提出意见。监理部每月主持召开监理例会、进度检查会，分别就施工进度和施工质量进行分析评述；并根据承包商提出了的施工活动计划，安排监理人员进行监督、工序检查、抽样试验、测量验收、计量测算、缺陷处理等施工监理工作。如有特殊情况，由总监理工程师或总监代表决定召开临时监理会议，研究解决办法【6】。调查、处理工程质量缺陷和事故。出现重大质量事故时，督促承包商按规定上报有关部门。对需要返工处理或加固补强的质量事故，责定施工单位报送质量事故调查报告和经设计单位等相关单位认可的处理方案；对质量事故的处理过程和结果进行跟踪检查和验收，并及时向业主提交有关质量事故的书面报告，将完整的质量事故处理记录整理归档。

　　要求施工单位按时上报真实可靠的监控量测资料，并随时进行检查。按有关管理规定办理变更手续。协调业主与承包商之间的有关争议，协调承包商与设计单位，有关厂家和检验单位的关系。处理索赔和合理争议的调解。根据合同规定处理违约事件。对承包商完成的合格工程进行准确计量，签发工程付款凭证。按业主发布有关管理办法和监理工作制度建立计划、统计、验工计价和报表制度的有关规定，履行其相关职责。负责分项工程、隐蔽工程检查、验收和签证；对承包商的交工申请进行评估，组织单位工程竣工预验收；签署工程竣工报验单，提交工程质量评估报告；参加业主的工程竣工验收；审查工程结算。按有关地方规定、条例以及业主对安全文明施工生产的要求，对整个施工过程的安全文明施工进行检查督促，对发现的施工安全隐患、施工扰民问题要求施工单位进行彻底整改，并定期向业主书面报告所监理标段的安全文明施工生产情况。及明向施工单位发出有关工程施工的监理通知，并要求施工单位回复对监理通知内容要求事项的落实情况。监理通知及时报业主。督促承包商按业主要求整理合同文件、技术资料、档案材料，及时做好竣工文件。资料整理归档，最后移交业主。编制监理工作月报、季报和年报，建立单位工程项目监理日志，按标准要求检查落实。按业主计算机管理系统的要求，建立计算机管理网络，做到所有资料、文件电子化。完成业主交办的监理任务和义务相关的其他的事项。工程竣工时向业主提交监理报告。

　　3.4.3 竣工后缺陷责任期阶段

　　移交工证书签发后在缺陷责任期内，要求承包人要：

　　1、完成在移交证书中指明的当时尚未完毕的工程；2、完成在移交证书中指明的已完工程中存在的某些缺陷的修补；3、进行修补或重建因承包人原因出现的工程缺陷；4、应继续完成不合格需重建、修补缺陷的工程，直到监理工程师和业主验收合格。

　　定期检查承包商剩余工程计划的实施，并视工程具体情况，建议承包商对剩余工程计划进行调整。监督承包商认真执行缺陷责任期的工作计划，检查和验收剩余工程；对已交工工程出现的工程质量缺陷、病害，会同有关部门进行调查、分析其原因并确定责任归属。监督工程保修，对修补缺陷的项目进行检查，及时发现问题，组织有缺陷项目的修补、修复或重建工作；抓好每个环节的质量控制，直至达到规定的质量标准。督促承包商按合同规定完成竣工资料。在缺陷责任期满后，对承包人在缺陷责任期所完工程检查合格后予签认，签发工程缺陷责任终止证书。办理最终支付证书手续，会同业主审核后签发。

　　而目前，在我国的监理行业中，大多数监理都只实现了工程建设施工阶段的监理工作，在设计阶段缺乏甚至是无监理状态，这样就使得工程设计在实际使用功能上，出现图纸的不完整性，这样一来，施工阶段的设计变更较为频繁，变更量大，工期延时，甚至有的工程质量也很大的影响。实际工作中监理往往只能做到质量控制，而监理的合同中包含的质量、投资、进度控制监理就无力而为了，可见投资和进度的控制在实际施工环节中受到业主认识、承包商施工技术的影响有多大。

　　3.5 监理队伍建设

　　在现如今这个阶段，我国的监理人员组成主要来自两个方面：一部分是由设计，施工单位退休的高级工程师、工程师、技术员组成，这些人在重要的监理岗位上能够充分发挥他们在设计和施工实践过程中的丰富经验，能力突出，但由于他们年龄偏大，工作精力和接受新知识的能力也相对较差。另一部分是由大中专院校的毕业生组成，他们接受新事物的能力较强，工作精力旺盛，但实际工作经验缺乏，专业能力和协调能力明显不足，在实际工作中只能担任监理员的工作。

　　当前我国的监理队伍建设中缺乏精力充沛的有能同时具有专业知识和管理经验的中青年监理人才。从对监理的业务培训来看，虽然许多监理单位都对从事监理的人员开展岗前的培训工作，但是在岗培训和现场指导教学不足，使得监理人员业务水平提高较慢。从监理人员的工作稳定性来看，很多的社会监理机构为降低监理成本，往往采取项目聘任制，在工程结束之后，如无后续工程，就对这些聘用人员实行解聘，若工程是外地项目，一般采取就地招聘，这样一来就造成监理人员出现不稳定性，不利于经验的积累。当然，在监理行业中也存在有极少数监理人员缺乏责任心和必要的职业道德，影响整个监理行业的形象。

　　就目前来看，我国工程监理人员结构分部不合理，技术水平也良莠不齐，这样的情况主要表现在以下三个方面，首先是总监理工程师和专业监理工程师的质量和数量都不能够满足正常监理工作的需要；其次是监理工程师的知识结构不合理，缺乏集管理能力与技术含量于一体的复合型监理人才；最后监理从业人员也缺乏综合的组织、管理和协调能力，实践经验不足。