制约湖南林业可持续发展的主要因素(2)

　　4.2.1 公益林的管理存在的问题

　　公益林在湖南全境幅员辽阔，资源管护难度非常大。就目前公益林管理体制而言，尚未有建立专门的部门和机构来实施公益林管护工作，关于公益林方面的营造、更新、采伐、抚育等各方面的规章制度，都需要进一步完善。

　　就目前政策而言，公益林补偿的资金来源主要靠政府的补贴，资金来源较少，多元化筹资的手段尚未有效建立，相对而言财政的负担非常重，满足不了全省公益林的养护管理需要；同时，财政支付的公益林补贴标准仅能进行管护支出，公益林的造林、抚育和更新方面没有资金投入，造成公益林管护工作存在很大资金缺口。

　　公益林实行规模种植，同一品种规模较大，这一特点决定了它在森林防火、森林病虫害防治等方面需要做大量的工作，特别是林业有害生物对于公益林的侵害不可小觑。近年来，松毛虫、竹蝗等病虫害在成规模的公益林地频发，造成了林地减产、树种遭到破坏，经济效益和生态效益都遭到了损害。此外，林区多年积攒下来的大量林下枯枝落叶和可燃物，也是造成火灾频繁爆发的最大原因。而目前安排的专项公益林补助资金根本不能够满足防火及防治病虫害的需要。

　　公益林的监测体系不够健全，全省目前只建立了三个公益林生态效益监测点，根本无法满足对公益林各方面生态效益评价的需要。近年来，南方不时发生冻雨灾害，公益林整体受到了严重损害。如果这些地块不投入大量的资金，进行修复和重建，将难以避免水土流失和病虫害发生，公益林改造经营的任务非常艰巨。

　　4.2.2 集体林权制度改革后的问题

　　自集体林权制度改革完成后，湖南省林业管理和经营体制进一步理顺，但在后续的运行中，也逐步发现一些困难和问题，需要通过实践不断解决。

　　4.2.2.1 经营规模小和经济效益提升出现矛盾集体林权制度改革以后，实行了林业家庭承包经营，一方面确实调动了林业户的积极性，但另一方面打破了规模经营的模式。而分散式的承包经营模式对林业生产经营来说，总体上是弊大于利的[39].林业产品的特点决定了，如果不实行规模经营，就无法在竞争激烈的市场中，占有一席之地；此外，分散性的林权，也无法统筹开展好林业产业调整、综合发展措施和林业保护措施[40].受传统小农思想的影响，农户自己经营手中的林权，很长一段时间内，将还是采取传统的生产方式和生产方法，不论从经营理念还是经营效益来说，都将维持低端水平、粗放型增长，现代化的林业经营思想和效率将难以在短期内实现。

　　4.2.2.2 林木采伐管理程序繁琐林业作为一个产品，具有生产周期长、经营风险大、采伐受管制等特殊性。在国家严格的林木采伐管理体制下，特别是林权制度改革后，林木采伐限额管理的相关办法还是在计划经济体制下制定的。要办理木材采伐，即由农户提出申请→村审核→乡镇林业站审核→县（市）林业局审批→制定木材生产计划→下达限额指标→分配到集体单位及乡镇→分配到农户。指标中，有一部分作为集体林指标给予集体单位和规模化企业单位，实际上分配到农户个人的少之又少。木材采伐指标确定后，还要经过层层公示，规定时间无异议后，再交由林业站组织设计人员进行勘察，确认采伐面积、方式和蓄积、出材量，然后办理拔交手续；手续办理完成后，还要进行拍卖、公示、签订拍卖成交协议书、交纳林业费金后，才能办理林木采伐许可证。此外，伐中还要进行检查，伐后还要验收。

　　经过这一系列冗长繁琐的手续，才能完成采伐的工作，林农只能感叹一句“采伐难”.这虽然体现了工作的严谨性，但是非常不利于效率的提升，有待于进一步改进。

　　4.2.2.3 改革配套措施还有待完善在林权制度改革过程中，制定的一些看似十分科学惠民的举措，尚缺乏有力的措施来加以落实，而成了一纸空文。例如：在林权制度改革过程中，一些重要事项的确定需要经过民主议事程序，即 2/3 的村民（代表）大会人员同意才能实施。但在林权改革实际操作中，有的县为了实现全县步调统一，进行一刀切，村民根本没有议事权和决策权，全部都是被动的接受。政策是好的，但在执行过程中，出现了偏差。改革不仅仅是改革本身，还应包括改革后续的配套改革和相应的措施，只有后续的各种保障措施到位，改革的成果才能得以可持续发展。

　　4.2.3 林业基层行政执法条件较差

　　按照现有行政体制，基层林政工作和林业执法工作主要由林业站和木材检查站来承担。但目前，各基层林业站和木材检查站的各方面基础设施条件均处于较低水平。

　　截止 2012 年底，在全省 2021 个林业站中，有独立办公用房的林业站仅有 1147 个，占总数的 56.8%;有有线电话的林业站仅有 1382 个，占总数的 68.4%;有交通工具的林业站仅为 616 个，占总数的 30.5%.木材检查站由于其职责所在，住所条件相对更为艰苦，在全省 335 个木材检查站中，公路站有 281 个，占 83.9%;水上站有 29 个，占 8.6%;铁路站有 25 个，占 7.5%.在这些木材检查站中，没有站房、有没场地、没有交通工具的情况更为普遍，检查设备和手段长期与经济社会发展不适应。检查站 2911 名职工中，财政全额拨款人员仅有 392 人，占 13.5%;财政差额拨款的人员仅有 278 人，占 9.5%.由于没有日常经费保障，一些检查站只有靠收取育林基金和检查罚款所得来维持其他编制外人员的工资及日常开销，造成以“违法养执法”的现象。这一方面降低了木材检查站的执法公信力，另一方面也为腐败的滋生提供了温床。较为恶劣的基础设施和物质保障，使一些基层的干部职工不能塌下心来做好本职工作，个别管理干部和执法人员由于自身素质较低、责任感较差，开始利用手中的执法权力寻租。茶陵县洪山庙木材检查站曾经是省级“依法办事示范窗口单位”,但 2006 年该站利用对出入境木材检查的执法权力，对执法过程中的处罚罚款采取不开票和少开票的方式，截留挪用公款进行私分，累计涉案 9 人，涉及国有资产 61 万元。

　　4.3 林业产业化水平有待提高

　　湖南省林业产业近些年发展迅速，取得了良好的经济效益和社会效益。但是从总量上和结构上来看，与一些林业产业发达的地区比较，还存在着明显的差距。主要表现在：主要产业还不够突出，树种结构有待于进一步优化，产品的结构还有不合理的地方，企业趋同现象还不同程度的存在。

　　4.3.1 产业发展不平衡，结构比例不合理

　　湖南省林业产业发展相对于其他二三产业而言，相对滞后，产业化水平较低，产业规模和产业布局还有不合理的地方，已经成为制约林业可持续发展的一个重要因素。在省内，各市州之间的发展也不平衡。以 2012 年为例，全省林业总产值超过 150 亿元的市共有 6 个，而不足 100 亿元的市州共有 3 个，其中湘西州仅有 50.7 亿元。如图 4-2 所示为 2012 年全省各市（州）林业产业总产值对比。【3】

　　
　　4.3.2 林产工业效益不理想

　　湖南省工业产值中，森林工业所占比重较小，其值远远落后于全省国民经济的增长率。在林业工业企业中，粗放型经营的较多，乡镇小厂和小作坊加工类型的企业较多，主导产业的龙头企业较小，科技创新型企业较少。一些乡镇小厂通过采取木材进场行政压价或通过偷税漏税的方式来换取微薄的利润。同时，由于企业大都是上游产品，没有形成独立的产业发展链，造成企业的抗风险能力明显不足，产业发展对农民增收致富的贡献率较低。

　　工业产品中，化工类的主导产品，如松香、栲胶，全部为初级产品，而全省木材深加工的比重也比较小。生产的林业产品中，一般品牌较多，而知名品牌、创新品种较少。

　　比如，胶合板、纤维板和刨花板这些初级产品是生产的主要产品，而工程结构用集成材、层积材和复合地板、竹炭等一些高端行业和高档产品涉猎较少。

　　工业企业中，还存在一定的趋同现象。全省林业行业中，竹产品加工企业很多，但是基本属于低端重复，资源浪费严重。而真正高端的大规模竹产品生产加工企业并不多。

　　这些低端企业没有研发能力，技术水平和生产工艺都较为简陋，造成整个产业集中度较低，布局也不够紧凑，同行业竞争异常激烈。

　　4.3.3 竹产业发展存在的问题

　　竹产业是湖南省林业产业发展的重要方面，但竹产业在带来巨大经济效益的同时，也在发展中逐步暴露出一定的问题。

　　4.3.3.1 竹林整体质量不高在一些竹林生产地区，由于经济发展水平较为低下，竹林实行粗放型经营模式，同时由于资金投入不足和没有严格管理的采伐限制，致使出现了大批的低产林。有病虫害影响的竹林，情况更为严重。在全省现有竹林中，胸径在 8 厘米以下的竹林占总数的 45%,密度每亩达到 120 株的竹林仅占 70%.在竹林品种中，绝大部分都是毛竹，而其他一些具有经济价值、观赏价值、实用价值的竹的品种分布较少。如雷竹、方竹等，甚至没有形成产业化，不具备最基本的批量生产能力。对于一些生态功能较好的竹产品，也比较缺乏。

　　在产业化生产的竹产品中，大径竹所占的比例不高，远远不能满足工业原料的需求。

　　而笋竹两用林基本上是以产竹为主，笋用竹的经济效益相对较低，而培育技术较为落后，整体经营仍处于粗放阶段。

　　4.3.3.2 竹产业行业管理有待进一步加强近年来，竹产业管理体制不断健全，但仍存在较为薄弱的地方，特别是由于竹产业发展缺乏科学的宏观指导，在体制机制上还不能完全适应市场经济的发展，相关政策措施还不够到位，竹农的税费负担仍然比较重；竹林企业标准的认定，竹林产品的分类经营和流动市场建设需要进一步规范。同时，应采取有力措施，鼓励竹产品精加工的研发，健全现有的竹产品社会中介服务体系，有效避免竹产品生产效率低、资源浪费严重的问题。

　　4.4 局部生态质量仍然有待改善

　　生态环境发展越来越受到全球的关注。湖南省在林业生态建设过程中，由于其独特的资源环境优势，取得了一些成效，但在发展过程中，还面临着一些不容忽视的问题，如土地资源的不合理利用、生态环境的破坏、土地资源的退化等，如表 4-2 所示，严重影响了林业的可持续发展。【4】

　　
　　4.4.1 生态资源布局不均衡

　　4.4.1.1 森林资源分布不平衡由于地理条件的差异，即使在湖南这样的林业大省，各个地区的森林资源分布也是不平衡的。如图 4-3 所示，从各市州来看，森林蓄积量最多的地区与最少的地区相差达到 10 倍以上。