核损害赔偿责任国际立法经验及对我国的启示

　　我国已成为全球核电在建规模最大国家，在建核电机组28 台，装机容量 3097 万千瓦。根据我国《核电中长期发展规划(2005 －2020 年) 》和国务院《新兴能源产业发展规划》，至 2020 年，我国核电装机容量将达到8600 万千瓦，核能开发在我国方兴未艾。核电飞速发展给人类带来巨大利益的同时，也带来了巨大的威胁，核电事故阴影时刻笼罩全球。截止目前，人类历史已经历了三次大的核电泄露危机，即 1974年美国三哩岛核事故、1986 年前苏联切尔诺贝利核事故和2011 年日本福岛核事故。核电事故引发了全球对核电安全的重新审视。我国目前尽管未发生核事件，但核事故因其巨大的环境污染和人身财产损失，要求国家及早规划，进一步完善与我国核工业发展形势相适应的核损害救济机制。

　　根据1997 年《维也纳议定书》，核损害一般包括由于核事件所引起或造成的人身伤亡和财产损失，以及已经采取或即将采取的环境损害(如果是重大损害) 恢复措施的费用，因重大环境损害而导致的收入损失，预防措施和因采取这些措施而产生的进一步损失或损害的费用。核损害赔偿责任是指核事件发生时，核设施经营人对核损害受害人所承担的民事责任。国际上一般也称之为核损害第三方责任。通常而言，核损害责任法律关系只涉及民用核能开发领域，包括“民用核材料、核燃料的开发、运输、生产、贮存以及核废物处置等领域核活动，而不包括军用领域的核能利用活动，也不包括那些只具有较低危险性的核活动，如教学科研、医学、工农业生产中运用的放射性同位素以及铀矿开采和冶炼等活动。”

　　建立核损害赔偿制度是国际上取得广泛共识的一种针对核工业的特殊赔偿制度，它一方面通过特殊的法定归责和赔偿规则确保核事故所造成的损害得到及时合理的经济赔偿; 另一方面通过划定赔偿限额的方式保护这一特殊行业的合法投资者和经营者的利益，从而保护和促进核工业 (含核电) 的健康发展［2］。目前，我国处理民事责任法律关系的基本法律《民法通则》和《侵权责任法》都没有对核损害赔偿责任作出专门的规定。由于种种原因，我国也未出台专门处理核法律事务的专门法《原子能法》和《核损害责任法》。我国目前处理核损害赔偿的基本依据是国务院颁布的两个批复文件，分别是《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》(国函［1986］44 号) 和《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函［2007］27 号) 。这两个文件对我国处理核赔偿法律关系的一些基本内容进行了规定，形成了处理核损害赔偿责任的法律框架。然而由于批复在性质上属于准行政法规，法律效力层次低。同时由于该文件是我国在核电项目技术引进谈判中应外方投资者要求而临时制定的，内容过于原则粗糙，因此难以有效调整现有的核损害赔偿法律关系，我国应借鉴外国有关法律制度并与我国核工业发展特点相结合，构建我国自己的核损害赔偿法律制度。

　　一、核损害赔偿责任国际公约的立法框架及主要内容

　　20 世纪 60 年代初期以来，国际社会在核损害民事责任领域制定了一系列重要国际公约，并形成了两大公约体制，分别是欧洲经合组织(OECD) 的巴黎公约体制和联合国国际原子能机构(LAEA) 的维也纳公约体制。巴黎公约缔约国分别于 1960 年和 1963 年通过了《核能领域第三方责任巴黎公约》(以下简称巴黎公约) 和《核能领域第三方责任布鲁塞尔补充公约》(以下简称布鲁塞尔补充公约) 两大公约，并先后对之进行了修订。该公约体制最近一次修改是 2004年，并通过了《巴黎公约议定书》和《布鲁塞尔补充公约议定书》两个重要文件。维也纳公约缔约国于1963 年通过《核损害民事责任维也纳公约》(以下简称维也纳公约) ，该公约也于1997 年进行了最新的修订，并通过了《维也纳公约议定书》和《核损害补充赔偿公约》两个法律文件。

　　在 OECD 和 IAEA 的大力推动下，国际核损害赔偿合作不断发展，国际核事故责任制度不断完善。国际核损害赔偿公约对核损害范围的认定具有随着社会历史发展而呈逐步扩张和细化的趋势。两大公约都认为核损害包括了传统侵权法所保护的对象———人身损害和财产损害两部分。1997 年的《维也纳议定书》率先把核损害扩展到环境损害，并明确了环境损害的具体范围。“环境损害不仅包括恢复受损环境的费用，采取预防环境损失的费用，也包括因环境损害而产生的其他合理损失，只要该类损失为管辖法院所认可。”①2004 年巴黎公约缔约国在修订《巴黎公约议定书》时，为与维也纳公约体系保持一致，其规定核损害涵盖范围也已与维也纳公约体系基本一致了。

　　两大公约体制对核损害范围的界定和修订反映了国际社会在环境保护领域的利益一致性以及加强环境保护合作的时代潮流。

　　从表1 中我们可以发现，两大公约的内容随着社会发展而逐步修订，并且体现出一些共同的发展趋势。

　　1． 核损害责任人承担的赔偿责任限额逐步增加。1963 年《维也纳公约》规定核设施运营人承担的损害赔偿责任不得低于500 万美元，而 1997 年《维也纳议定书》把赔偿责任限额提高到了不低于3 亿特别提款权。与此相类似，2004 年《巴黎公约议定书》也把核设施运营者的责任限额提高到了7 亿欧元。

　　2. 加入核损害国际公约成员国逐步增多。2003年10 月，随着阿根廷、白俄罗斯、罗马尼亚、摩洛哥、拉脱维亚5 国相继正式加入《维也纳公约》，新的《维也纳公约》宣布正式生效。至此，维也纳公约成员国已经增加到 36 个国家。与此相类似，巴黎公约成员国也逐步扩大，现已覆盖西欧大多数国家，并且逐步扩展到东欧等国。2004 年 2 月斯洛文尼亚宣布加入《巴黎公约》和《布鲁塞尔补充公约》，正式成为巴黎公约体制中新的一员。然而令人遗憾的是，美国、中国、印度、日本、加拿大、南非、韩国、瑞士、巴基斯坦等9 个国内拥有核电站的国家，目前尚未批准加入任何国际核损害责任公约。而在全球目前运营的 438 座核电站中，这 9 个国家的核电站就占了 240 座，超过一半以上的比重［3］。

　　3. 逐步建立了多层次赔偿救济机制。《布鲁塞尔补充公约》规定，核设施运营者可以承担不超过 7亿欧元的责任限额的赔偿，超过 7 亿欧元不足 12 亿欧元的，则由核设施所在国提供补偿救助; 超过12 亿欧元不足15 亿欧元的，由缔约国提供的共同救助基金提供补偿。至此，巴黎公约体系形成了由设施运营人、设施所在国、缔约国共同基金三层的赔偿和补偿救济机制; 与此相类似，维也纳公约体制内的《1997年核损害补充赔偿公约》规定将建立设施营运人和国际营运基金的双重损害救济机制。国际公约双重或多重救济机制的确立，更好地对受害人的救济提供了物质保障。

　　4. 建立了更严格的绝对责任原则。所谓绝对责任，也叫危险责任、风险责任，是指在发生侵害事件时，侵害人将承担无过错法律责任，责任人不得以自己已经尽到注意义务或自己没过失而主张免责。无过错责任的基本思想在于对不幸损害之合理分配［4］，适用于现代社会中高度危险行业致人损害事件，用以更好地保护受害人。当然，绝对责任不是指侵害人在任何情况下都要承担责任，为平衡侵害人和受害人的利益关系，法律也规定了一些侵害人免责的事由，如不可抗力、战争、动乱等。由于核事故的巨大风险性，世界各国一般都规定核损害责任为绝对责任，只有在具备了法定的免责事由时才可责任豁免。虽不同国家的核损害免责事由互不相同，但一般都包括受害人故意、战争、重大自然灾害等事由。然而，1997 年《维也纳议定书》和 2004 年《巴黎公约议定书》都删除掉了重大自然灾害的免责事由，而将其决定权交给核设施国内法律来规定，从而加大了侵害人承担责任的风险。

　　5. 延长了核损害侵权诉讼时效。由于法律规定核设施运营人对核损害事故承担绝对责任原则，加重了其责任负担。为平衡当事人利益关系，国际公约一般规定受害人必须在一定的期限内对责任人提起赔偿诉讼，否则将丧失赔偿请求权。1963 年《维也纳公约》规定，受害人如果在 10 年内不对侵害人提起诉讼，则丧失赔偿请求权; 如果核损害受害人知道或应当知道发生了损害以及具体责任人而在 3 年内不起诉的，将丧失赔偿请求权。1997 年《维也纳议定书》则延长了受害人请求赔偿的诉讼时效，规定受害人如果在前述3 年内没有提起赔偿诉讼的，则提起诉讼的时间服从于管辖法院所在地法律时效的规定，但不得超过30 年最长的时效规定。其延长理由在于理论与实务界普遍认为，考虑到核辐射损害的特殊性，核损害后果往往是隐性的，损害在较短的时间内将难以发现。

　　6. 扩大了受益人范围。1963 年《维也纳公约》没有明文规定根据公约要求赔偿的人范围，1997 年《维也纳议定书》则明确了受益人范围，规定未参加公约国的受害国民可以和公约缔约国国民享有平等的基于公约的赔偿请求权。

　　二、主要有核国家(地区) 的立法框架及主要内容

　　由表2 可见，发达国家和地区核损害赔偿制度经 过几十年的修订已逐步完善，并呈现出以下规律。

　　1． 积极出台原子能法或单独的核损害赔偿法。从表2 可以看出，当今世界主要有核国家(地区)一般通过立法的方式来规制核损害赔偿问题。大部分国家制定了《原子能法》，通过核能基本法的方式对核损害赔偿进行规制，如英国、德国等。与此不同的是，日本、法国等采取专门立法模式，即制定专门的核损害赔偿法对核损害进行救济;另外，少数国家(地区)既有《原子能法》也有《核损害赔偿法》的专门法，比如美国在 1954年颁布了《原子能法》，1957 年又颁布核损害专门法《普莱斯—安德森法》(The US Price －Anderson Act) 。我国的台湾地区也采纳与美国相似的核损害赔偿立法体例。

　　2. 扩大了核损害赔偿责任限额。1994 年英国《核设施法》规定每座核设施运营商将提供最大 1． 4亿英镑的赔偿限额。2004 年 12 月英国加入了《关于核能领域中第三方责任的公约》，把这一限额提高到了最大7 亿英镑。中国关于核损害赔偿限额在《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》(国函［1986］44 号) 中规定的最高赔偿限额是 1800 万元人民币。

　　而在《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函［2007］27 号) 中把这一限额提高到了 3 亿元人民币。批复还规定当核损害超过最高限额时，由政府提供最高限额为8 亿元人民币的财政补偿。另外，美国、日本、德国、俄国等国规定核设施经营人承担无限责任，体现了受害人优位的指导思想。

　　3. 建立了多层级的核损害赔偿机制。为提高核设施运营商的核事故风险承担能力，发达国家纷纷构建了多层级的核损害赔偿机制。美国 1988 年《普莱斯—安德森法》规定了三层的核损害赔偿保障机制。

　　第一层是要求核设施经营商为每座核反应堆购买不少于3 亿美元的强制责任保险; 第二层赔偿保障为全美所有核设施运营商联合提供的总计大约为 100 亿美元的保证金。该笔资金来源于每个运营商为每座反应堆分期缴纳的总计最多为 9600 万美元的追溯性保险金［5］。第三层保障为政府的财政补偿资金。该笔资金由美国能源部提供，其资金总额也不得低于100 亿美元。当核损害超过第一第二层赔偿限额时，由国会决定是否启动该笔资金。英国 1959 年《核设施法》规定，在发生核事件时，核设施营运人将提供损害赔偿金限额最大不超过 7 亿英镑，超过此限额的，英国作为巴黎公约成员国将启用巴黎———布鲁塞尔赔偿机制，即损害赔偿超过 7 亿英镑不足 12 亿英镑的，由英国国家财政提供补偿; 当损失超过12 亿英镑不足15 亿英镑，由缔约国共同资金提供补偿。德国《原子能法》规定，发生核事故首先由运营人提供的不少于5 亿马克强制保险金进行赔偿，超过此部分的由德国政府提供 10 亿马克的财政保障，再超过前述限额的，则由运营人以其核电厂的全部财产承担无限责任。由此可见，目前世界有核国家普遍已经建立起核设施营运人责任、社会责任、国家补偿责任的多元救济保障机制，从而最大化地对受害人进行救济。

　　三、核损害赔偿责任国际立法对我国的启示

　　1. 建立健全相关法律法规。目前，建立核损害赔偿制度已是国际上取得广泛共识的一种针对核工业的特殊赔偿制度。它一方面通过特殊的法定归责和赔偿规则确保核事故所造成的损害得到及时合理的经济赔偿; 另一方面通过划定赔偿限额的方式保护这一特殊行业的合法投资者和经营者的利益，从而保护和促进核工业 (含核电) 的健康发展［7］。目前，世界主要有核国家(地区) 都已经形成了完备的核损害赔偿法律体系。由于我国工业化的迅猛发展，以及我国传统能源的短缺，大力发展核电工业已成为我国能源发展的重要战略。我国已成为目前世界上在建核电机组规模最大的国家，核电开发在我国方兴未艾。

　　但与西方发达国家比较，我国核能建设的法制化建设非常薄弱，目前，我国核能的基本法至今阙如，《原子能法》迟迟不能出台，核电发展缺乏基本的法制框架，也没有制定专门的核损害安全救济法。目前我国处理核电损害赔偿的法律依据仅仅是国务院制定的两个“批复”，另外，在《民法通则》、《侵权责任法》和《放射性污染防治法》中也能发现零星的涉及核能侵权责任的规定，远没有形成制度化的救济体系。从性质上言，国务院的两个批复属于准行政法规，不具备相应的法律形式和法律效力等要件，其目的在于加强核电开发的行政管理，而非对核损害提供救济，难以适应我国目前核能开发和核能国际交流合作的需要; 《民法通则》和《侵权责任法》的相关责任规定，因其没有考虑核损害赔偿的特殊性，如核损害的跨界型损害，核损害的应急性，赔偿数额巨大等，因而法律规制效果不佳，不利于受害人得到及时、充分、有效的赔偿。

　　综上，我国现有立法状况已难以满足法律调整核事故损害责任法律关系、保护受害人合法权益以及促进核能和平利用和国际核能领域的合作等现实和发展的需要［7］。因此，我国应根据我国核工业发展水平，及早构建完备的包括原子能基本法和核损害赔偿专门法的法律体系，在总结我国核工业发展现状的基础上，把国务院两个“批复”中适应国情的内容上升为法律规定，同时就目前“批复”中尚未明确规定的诸如诉讼时效、法院管辖和赔偿范围等内容进行明确规定。

　　2. 构建多元化的损害救济体系。世界主要有核国家纷纷通过立法，构建起国内法和国际法两个层面的法律救济体系。在国际法层面，鉴于核损害的赔偿数额巨大和赔偿跨界性特征，一方面通过签订国际核公约，加强核损害国际合作，构建起统一的国际核损害责任法律框架，以协调各国一致行动。另一方面，加强财政合作，构建核损害共同救助基金，以预防和减损核损害。目前，我国尚未加入有关国际核责任公约，今后我国应在维护国家利益的基础上，加强在核损害赔偿领域的国际合作关系，从而更好地促进核能和平利用和保护受害人利益。

　　在国内法层面，对核事故受害人提供多层级救济机制已成为各国国内立法通行做法。如美国多层保障体制就包括核设施运营商财政保证金、核设施共同体保证金以及政府提供的补偿性财政保证金三部分。

　　多层救济机制一方面为核损害受害人提供了充分的救济，维护了社会公共安全，另一方面也保障了核电企业健康发展。另外，鉴于核事故的巨大风险性，构建社会化的核损害赔偿救济机制已成为各国核损害赔偿责任立法的通行做法和发展趋势。如不断推出人性化和专业化的核损害保险，通过社会保险分散核损害责任。因此，应在结合我国国情基础上，不断开发出适应我国核工业发展的新型核损害保险产品，以满足核环境保险的需要。

　　3. 加大国家财政扶持力度。核电发展不仅关涉私益，同时具有强烈的社会公益性。核电开发对于我国保障能源安全，优化能源结构、促进经济的可持续发展都有重要的现实意义，因而具有很强的正外部性。核电企业投资存在着私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益的状况［8］。根据经济学外部性理论，这种私人利益与社会利益的不一致，将导致核电企业的行动不足，存在着帕累托改进必要性，政府应该通过财政政策来弥补核电企业的外部经济成本。

　　另一方面，核电建设能够给核电企业带来丰厚经济效益的同时，也带来了巨大的风险。由于现有核技术发展水平以及人类认知理性非至上性，核电企业即使在核能开发各个环节小心谨慎，按照核电国家标准进行操作，也不可避免发生核事故。如日本“福岛核事故”由于地震而导致核泄露。根据目前相关法律规定，核电企业必须承担无过错责任和唯一性责任。一旦发生核事故，核电企业必将难以承担巨额的赔偿，核电企业破产倒闭将不可避免，社会公共安全也将受到损害。核电开发的巨大风险性将导致核电投资人存在“企业责任忧虑”［9］，在开发核电技术面前踟蹰不前，从而不利于核电技术的发展和社会公共利益。

　　因而，国家必须对核电发展进行财政扶持。扶持的方式可以是为核电企业财务担保提供支持或者直接提供财政担保，也可以借鉴国外的经验(如美国核损害财政补偿金制度) ，建立专项赔偿基金。一旦发生核损害，在穷尽其他救济途径前提下，由专项基金进行救济。专项基金的来源可以来自核电企业税收提成，也可以鼓励民间社会进行捐赠。

　　参考文献:
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　　［2］ 蔡先凤． 核事故损害赔偿责任: 理论分析和制度安排［J］． 重庆大学学报，2012(12) ．
　　［3］ 董保同． 国际核赔偿责任制度的最新动态与未来发展［J］． 中国核工业，2007(8) ．
　　［4］ Nathalie Horbach． Review of nuclear liability compensation systemsapplicable to reactors outside the united states［M］． Nuclear EnergyInstitute，1999: 162．
　　［5］ Bocken Hubert． The compensation of ecological damage in Belgium［M］/ /Wetterstein Pete． Harm to the environment: The right tocompensation and the assessment of damages． New York: OxfordUniversity Press Inc． ，1997: 153．
　　［6］ 亚历山大基斯． 国际环境法［M］． 张若思，编译． 北京: 法律出版社，2000．
　　［7］ 李雅云． 核损害责任法律制度研究［J］． 环球法律评论，2002(秋季号) ．
　　［8］ 黄锡生，落志筠． 中国核能利用立法现状及前瞻［J］． 绿叶，2011(4) ．
　　［9］ 陈俊． 中国核法律制度研究基本问题初探［J］． 中国法学，1998(6) ．