中国海洋环保法的国内立法

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【题目】国际海底区域环保问题探究
【绪论】海底区域环境保护立法研究绪论
【1.1 1.2】人类共同继承财产地位对环境保护的影响
【1.3 1.4】进行“区域”内活动所要承担的环境保护义务
【2.1 2.2】能够适用于“区域”内活动环保的国际公约
【2.3】为“区域”的环境保护制度提供借鉴的国际公约
【3.1】中国海洋环保法的国内立法
【3.2 3.3】德、美海洋资源保护的国内立法
【第四章】对中国“区域”内活动的环保立法建议
【结语/参考文献】海底区域国际环境保护法律研究结语与参考文献

　　第三章 对中德美立法和海洋矿物学会示范法典的分析

　　根据《海洋法公约》第 153 条第 4 款，担保国有义务根据公约第 139 条，而公约附件三第 4 条明确规定，担保国的确保责任在其法律制度范围内适用，因此，此种要求担保国制定法律和规章并采取行政措施，而且这些法律和规章以及行政措施在其法律制度范围内可以合理地被认为足以让在其管辖下的主体遵守。无论是否为《海洋法公约》缔约国，各国直接或间接涉及"区域"环境保护的立法都比较多（笔者根据具体立法情况制作见表 3）1,但本章仅仅就中、德和美三国立法进行分析，并简要介绍国际海洋法学会的《海洋采矿环境管理准则》。

　　第一节 中国的国内立法。

　　一、中国现有海洋环保法为"区域"立法奠定基础。

　　虽然中国目前关于"区域"内活动的立法尚处于立法研究工作阶段，但是，中国目前已经制定与勘探和开发本国管辖海区中的大洋矿产资源的活动有关的法律、细则和条例，包括《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《海洋环境保护法》

　　《海洋环境管理条例》。已根据这些法律和条例制定了一系列法律措施，包括申请勘探和开发海洋矿产资源的处理机制、环境影响评估制度及污染和损害赔偿和惩罚制度。通过这些法律和条例的立法过程，在规范海洋矿产资源的勘探和开发及海洋环境保护方面积累了丰富的经验。中华人民共和国常驻联合国代表团认为，这些法规为中国今后关于勘探和开发国际海底区域资源的立法奠定了基础。

　　二、立法中的海洋环保制度。

　　（一）矿产和环境保护立法为中国在"区域"内活动立法累积了宝贵经验。

　　1. 海洋活动环境风险防控。

　　风险防控实际上体现的是环境保护中的预防性方法，即在海洋活动开展的全程以相对严格的环境保护标准和措施，防患于未然。在项目建设可行性研究阶段，《海洋环境保护法》

　　的第 43 条和第 47 条，要求海岸工程建设项目单位、海洋工程建设项目单位必须编报环境影响报告书，报海洋行政主管部门审核，在此过程中海洋行政部门必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见，并分不同情况报环境主管部门批准或备案。

　　在项目设计、建设和运行阶段，该法第 44 条和第 48 条还规定了"三同时"制度，即环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。 在海洋固体矿产资源勘探开发工程的建设、运行上，《海洋环境管理条例》第 25 条对"三同时"这种制度提出了更具体的要求，即建设单位应当采取有效措施，防止污染物大范围悬浮扩散，破坏海洋环境。

　　此外，《海洋环境保护法》第 18 条还规定了各主管部门制定国家重大海上污染事故应急计划，在污染事故发生之前就做好充分的人员、设施和制度上的准备，确保在污染事故发生时迅速有效应对。

　　2. 对海洋环境的分区保护。

　　《海洋环境保护法》第 22 条至 24 条分别对建立海洋自然保护区和建立海洋特别保护区的标准进行了规定，这些标准包括具有典型海洋自然地理区域、有代表性的自然区域、海洋生物物种高度丰富及珍稀、濒危海洋生物物种的天然集中分布区域、具有重大科学文化价值的海洋遗迹和具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源的区域等待。另外，还规定了根据海洋功能规划合理布局来开发利用海洋，以免造成对海洋生态环境的破坏。《矿产资源法》第 22 条也规定了对勘查、开采矿产资源过程中发现具有重大科学文化价值的罕见地质现象以及文化古迹，及时报告有关部门的报告义务，也是体现了这种分区保护的原则。

　　3. 支持技术发展。

　　技术，包括勘探和采矿技术以及促进环境保护的技术，对于"区域"内活动至关重要。《矿产资源法》对发展勘探和采矿技术的法律规定支持尤为丰富。其中第8 条、第 9 条、第 35 条第 3、4 款、第 37 条、第 38 条，分别从不同主体规定了发展和推广先进技术的义务。国家鼓励矿产资源勘查、开发技术的科学研究，并对相关领域成绩显著的单位和个人给予奖励，同时鼓励采矿者对新技术积极应用，促进采矿者之间技术交流。这样的规定，对未来我国确保承包者履行"最佳环境方法"的国际法义务，采取最先进的环保技术具有十分重要的借鉴意义。

　　4. 责任追究制度。

　　无论是《矿产资源法》还是《海洋环境保护法》，在追究法律责任方面都规定的比较完备，从民事责任到行政责任再到刑事责任，包括民事赔偿、罚款、没收违法所得、责令停产停业和有期徒刑。尤其是对于赔偿风险较大的油污损害民事赔偿，为了确保受害者的权利得到完全实现，同时履行我国在油污类损害国际公约中的国际法义务，《海洋环境保护法》第 66 条规定："国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。"（二）目前中国立法存在的主要问题。

　　1. 多部门管理、协调困难。

　　根据《海洋环境保护法》第 5 条，中国的海洋环境保护的具体职权由六个部门协调行使，分别为：国务院环境保护行政主管部门负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作，国家海洋行政主管部门负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作、国家海事行政主管部门负责非军事船舶对海洋环境影响，国家渔业行政主管部门负责保护渔业水域生态环境工作，军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理，另外，沿海县级以上地方人民政府也有一定权力。

　　根据《矿产资源法》第 11 条，中国的矿产勘探开采则涉及中央和地方的地质主管部门分工与配合，对矿产资源勘查、开采进行监督和管理。

　　由于"区域"内活动直接表现为勘探和采矿活动，需要以船舶为平台，并可能对渔业、海洋环境等产生影响，按照当前的中国立法思路，可能涉及以上所列出部门的五个部门配合，包括国务院环保行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门以及地质主管部门。未来中国对"区域"内活动应当统一由一个部门进行管理，这样才能最有效在勘探和采矿的同时做到对海洋环境的保护。

　　2. 矿产立法与环境立法不协调。

　　《矿产资源法》过于偏重对资源的财产性认识，忽视资源极其周边的环境保护。

　　该法在法律责任部分完全没有规定任何环境保护责任，仅仅在第 39 条、第 40 条、第 44 条规定了"破坏性开采"的刑事责任。以第 44 条规定为例："违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第 156 条的规定对直接责任人员追究刑事责任。"而刑法第 156 条（现第 275 条）规定的是故意毁坏财物罪，显然暴露了这种思维的陈旧性。《海洋环境保护法》则完全采取一种以环境保护为核心的视角，但是却缺乏对勘探和采矿等活动的量身定制的规定。"区域"内活动需要一部在勘探和采矿以及环境保护上做到相互兼顾、协调的一部法律。

　　3. 责任承担制度在人类共同继承财产原则之下暴露不足。

　　由于"区域"及其资源的人类共同继承财产地位，其环境一旦遭受污染和破坏将会给整个人类造成损失。所以，这种赔偿责任应当更加特殊，除应当履行对直接遭受损害的主体的民事赔偿责任，更加要承担对遭受污染破坏的环境进行修复的责任以及对无法修复的环境承担对全人类的赔偿责任。因此，中国在未来追究责任方面还需结合"区域"及其资源的人类共同继承财产特性。