《联合国海洋法公约》实施中的发展与问题(2)

　　（ 二） 《公约》的发展与完善

　　《公约》不仅具有上述特点，也存在一些缺陷。例如，针对专属经济区内的剩余性权利归属不明，岛屿制度概念过于模糊，专属经济区和大陆架的划界原则缺乏可操作性，国际海底开发制度对少数工业大国照顾过多等，因而在国家实践中出现了对立和分歧，所以仍有修改和完善的必要，但其依然是综合规范海洋问题的法典，各国必须遵守。

　　在《公约》制定后，为修正其缺陷，包括完善深海探矿的规范、满足《公约》普遍性要求，联合国大会于 1994 年 7 月 28 日通过了《关于执行 1982 年 12 月 10 日联合海洋法公约第十一部分的协定》（ 1996 年 7 月 28 日生效，简称《国际海底执行协定》） ,现批准的国家为 147 个； 同时，为解决公海生物资源被过度捕捞的问题，联合国大会于 1995 年 8 月 4 日通过了《执行 1982 年 12 月 10 日联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群之规定的协定》（ 2001 年 12 月11 日生效，简称《鱼类种群执行协定》） ,现批准的国家为 82 个。这样就进一步地完善了《公约》的体系。

　　对于《公约》与上述两个执行协定之间的关系。第一，《公约》（ 第十一部分） 与《国际海底执行协定》之间的关系。《国际海底执行协定》第二条规定，本协定和第十一部分的规定应作为单一文书来解释和适用； 本协定和第十一部分如有任何不一致的情况，应以本协定的规定为准。可见，《国际海底执行协定》是修改《公约》第十一部分的规定，并优先适用于《公约》。第二，《公约》与《鱼类种群执行协定》之间的关系。《鱼类种群执行协定》第四条规定，本协定的任何规定均不应妨害《公约》所规定的国家权利、管辖权和义务； 本协定应参照《公约》的内容并以符合《公约》的方式予以解释和适用。第二条规定，本协定的目标是通过有效执行《公约》有关规定以确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用。可见，《鱼类种群执行协定》是协助执行《公约》规范的制度，起补充的作用。①总之，1982 年通过、1994 年生效的《公约》现已成为国际社会综合规范海洋问题的条约，受到各国的普遍遵守。但不可否认的是，《公约》尽管得到了一定的发展和完善，但仍存在一些问题，也面临一些挑战。

　　三、《公约》生效实施以来的发展与面临的挑战

　　如上所述，由于《公约》是折中与调和的产物，不可避免地存在多个问题和缺陷。尤其是《公约》设立的组织机构（ 大陆架界限委员会、国际海底管理局、国际海洋法法庭） 自《公约》生效后运作以来，虽然获得了发展，但也遇到了一些问题，面临未曾考虑和审议的一些挑战。

　　（ 一） 与大陆架界限委员会有关的发展与挑战

　　于 1997 年成立的大陆架界限委员会，是专司执行统一解释《公约》有关大陆架外部划界规定，作为各缔约国在划定大陆架外部界限的主要依据，以统一处理《公约》有关大陆架外部界限规定之方法相当复杂，且具很高的科学性及技术性问题的专职机构。

　　同时，沿海国在大陆架界限委员会所提建议基础上划定的大陆架外部界限具有确定性及拘束力。① 大陆架界限委员会为履行上述职权，对如何运作该制度作出了规范并不断加以完善，包括制定了《委员会的工作方式》（ 1997 年 2月） 、《联合国大陆架界限委员会议事规则》（ 1998 年 9 月） 、《大陆架界限委员会科学和技术准则》（ 1999 年 5 月13 日） 、《大陆架界限委员会内部行为守则》（ 2005 年9 月） 、《大陆架界限委员会议事规则》（ 2008 年 4 月 17 日） 等，从而具备了可启动实施大陆架外部界限划界案审议工作的条件。

　　而依据《公约》附件二第四条的规定，按照第七十六条划定 200 海里以外大陆架外部界限的沿海国，应在本公约对该国生效后 10 年内提出详细的科学和技术资料，以便委员会审议。但由于提交划界申请案的高度复杂性和高难度性，在《公约》的第十一次缔约国会议（ 2001 年） 上通过了延长申请期限的决议，即凡是在1999 年5 月13 日以前正式批准或加入《公约》的国家，都可从这一天开始起算法定的 10 年提交期限。为此，自 2001 年 12 月 20 日俄罗斯联邦向委员会提交首份国家大陆架外部界限划界案以来，至 2009 年 5 月 13 日委员会已收到了 50 份国家划界申请案。

　　尽管在《公约》的第十一次缔约国会议上作出了提交划界案延迟的决议，但对于众多的发展中国家来说，在申请划界案中提交大陆架的调查数据和情报依然是很大的负担，所以，在《公约》的第十八次缔约国会议（ 2008 年） 上又通过了缓和条件的决议，即只要在 2009 年 5 月 13 日前提交包含未完成数据的初步信息，即可被视为履行了相应的义务。②迄今，向大陆架界限委员会提交的外大陆架划界案有 77 个，其中 21 个已提供了建议案；而向大陆架界限委员会提交初步信息的国家有 49 个。

　　从这些国家外大陆架划界案可以看出，它们既有单独划界案，也有联合划界案； 既有部分划界案，也有整体划界案。同时，大陆架界限委员会仅审议提交的资料和数据，并形成了对有争议的区域不予审议且提出建议的惯例。从其数量也可以看出，大陆架界限委员会审议外大陆架划界案的工作量还是很大的，任务还是很艰巨的。③同时，沿海国是否依据大陆架界限委员会的建议划定外大陆架以及如何评议这些外大陆架的界限，依然是比较重要的问题，因为《公约》并未作出相关审查程序的规定。此外，对于沿海国划定的外大陆架超出大陆架界限委员会建议范围时如何处理，《公约》也不存在相关的程序性规定。这些均是大陆架界限委员会面临的挑战。

　　（ 二） 与国际海底管理局有关的发展与挑战

　　依据《公约》最后文件决议---《关于国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会的建立》设立了执行“区域”资源勘探和开发制度的机构---国际海底管理局筹备委员会。其在 1983-1994年间的主要工作体现在两个方面： 第一，解决了 7 个先驱投资者的登记问题，标志为 1986 年达成了“阿鲁沙谅解”,解决了法国、日本、前苏联和印度 4 个先驱投资者达成的关于解决申请区域重叠和进行矿区分配的谅解。第二，通过关于执行决议二的声明。筹备委员会以“阿鲁沙谅解”为基础，经过反复而紧张的磋商，于 1986 年通过了“关于执行决议二的声明”.其最大特点为规定了申请登记的时间和程序，推进了先驱投资者登记制度，有利于实施《公约》体制内的“区域”资源开发制度。

　　国际海底管理局在国际海底制度上的新发展，主要体现在以下方面： 第一，于 2000 年 7 月在第六届会议上通过了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》。第二，在 2010 年 5 月的大会上通过了《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》。第三，于 2012 年通过了《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。上述 3 个规章均是根据各种矿产资源的赋存条件和资源分布情况，以及针对各种矿产资源的勘探活动对环境可能带来的影响和对技术条件的需求等作出的不同规定，应该说它们的制定为“区域”内资源的探矿和勘探活动规定了一套系统的程序和规则，使“区域”内的活动更为具体和细化。在 2013 年国际海底管理局的第十九届会议上，审议通过了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》的修正案。

　　此外，国际海底管理局于 2010 年 5 月 11 日向国际海洋法法庭的海底争端分庭提出了咨询意见的申请，要求其对为进行国际海底活动的自然人或行为体提供保证的国家的责任和义务予以明确。① 2011 年 2 月 1 日海底争端分庭出具了咨询意见，认为保证国应采取预防性的方法，确保由合同者履行环境影响评估义务，以及保护和保全环境的义务。这是国际海底管理局依据《公约》利用咨询意见制度作出的第一个案件。

　　鉴于国际海底管理局授予的第一批多金属结核勘探合同将于 2016 年到期。按照合同规定，这些合同将进入商业开发阶段，而如何评估它们的工作计划以及延期这些合同，如何制定这些资源的开发规章，以及如何分配“区域”内资源的收益，则是国际海底管理局面临的重大问题。此外，在国际海域区域还发现了其他资源，例如，生物基因资源，而如何制定相关的规章，如何协调与《生物多样性公约》之间的关系，也是国际海底管理局面临的新挑战。

　　（ 三） 与国际海洋法法庭有关的发展与挑战

　　国际海洋法法庭自 1996 年成立以来，不仅依据《国际法院规约》及其规则，制定了《国际海洋法法庭规则》，同时迄今已受理了 23 个案件。在这些案件中，既有 9 个船只/船员“迅速释放”和5 个“临时措施”的案件，也有国际海底管理局请求发表咨询意见的案件（ 2010-2011 年） ,以及海洋划界案（ 2009-2012 年孟加拉和缅甸海洋划界案） 和包括请求咨询意见在内的其他案件。这些变化不仅体现了法庭快速审判的优势和特点，而且所受理的案件类型也出现了多样化的趋势，即国际海洋法法庭的重要性日益提升。

　　同时，包括中国在内的 35 个国家已依据《公约》第二百九十八条规定作出了排除《公约》第十五部分适用选择性例外的书面声明。[16]例如，中国于 2006 年 8 月 25 日依据《公约》第二百九十八条规定，向联合国秘书长提交了书面声明，即对于《公约》涉及的海洋划界、领土争端、军事活动和法律执行活动的争端等，中国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖，而采取由相关国家通过协商解决的立场。

　　而对于菲律宾针对南海问题提起的强制仲裁案，法庭或仲裁庭不仅要考虑菲方提起仲裁的前提条件是否满足，也要考虑所提事项是否属于《公约》的解释或适用方面的争端，更要考虑菲方所提事项是否属于中国已排除的事项，即可受理性和管辖权问题，以及如果作出裁决，裁定的可执行性及效果等问题。② 所以，国际海洋法法庭或仲裁庭面临如何处理此案的严峻挑战，以确保其权威性、独立性和合理性。对此，国际社会将严重关注，关注的焦点主要为仲裁庭对菲律宾提起的事项是否具有可受理性和管辖权等方面。①