《联合国海洋法公约》实施中的发展与问题(3)

　　（ 四） 针对岛屿制度有关的问题与挑战

　　自日本政府于 2008 年 11 月 12 日向大陆架界限委员会提交包含冲之鸟为基点主张的外大陆架划界案以来，针对岛屿制度的对立显性化。② 日本提交的以冲之鸟为基点主张专属经济区和大陆架的外大陆架划界案，是日本片面理解岛屿制度内涵所采取的措施，自然遭到了包括中国和韩国在内的国家的反对。③ 最后，大陆架界限委员会未对日本与冲之鸟有关的外大陆架界限提出建议（ 2012 年 4 月 19 日） .④对于岛屿制度，从《公约》第一百二十一条第一款至第三款的条款结构看，它们都是关于岛屿制度的规定。其关系为： 第一款是指广义岛屿概念的规定，其缺陷是仅从自然属性规定了岛屿的概念，而用该款判断岛屿是否拥有专属经济区和大陆架的利益就比较困难，因为这种岛屿概念规定存在严重的不完整性，它没有考虑其他诸如社会和经济等方面的属性。第二款是狭义岛屿的规定，即具有与陆地领土相同地位的岛屿可主张相应的海域权利方面的规定。第三款是关于岩礁的规定，它不是从岩礁的概念直接出发作出的规定，而是从岩礁效力的角度作出的规定。所以，第三款是对第二款的制约，也就是说，并不是所有的岩礁都能与第二款的岛屿一样可主张专属经济区和大陆架。从第一百二十一条第三款可以看出，岩礁是狭义岛屿以外的一种，从广义的岛屿来看，这种岩礁也应符合岛屿的要件。可见，《公约》第一百二十一条中的第一款至第三款各具不同的特点，对各款的理解不能单一地解释和适用，应从该条 3 款整体含义出发理解。

　　在无法修改《公约》岛屿制度，又在国际社会未能对岛屿和岩礁地位形成统一共识的情形下，应该严格地解释岛屿制度内岩礁的法律要件，避免扩大解释，进而造成对公海制度和国际海底区域制度的损害。⑤ 这样做不仅符合《公约》制定岛屿制度的初衷和宗旨，也符合《公约》第三百条缔约国诚意履行义务、避免滥用权利所要求的内容。⑥

　　（ 五） 针对剩余性权利有关的问题与挑战

　　在《公约》中，针对剩余性权利归属未明的代表性问题为专属经济区内的军事活动争议（ 军事测量活动、军机谍报/抵近侦察活动、联合军事演习） 问题。即中美两国针对专属经济区内军事活动问题的自由使用与事先同意之间的对立和分歧。由于《公约》未对军事活动问题作出明确的规范，所以即使从海洋和平利用、海洋科学研究的角度分析，也存在不同的理解和认识，进而在国家实践中出现不同甚至对立的实践。换言之，专属经济区内的军事活动问题无法在《公约》框架内解决。⑦ 鉴于军事活动问题的高度敏感性和现实必要性，所以，只有在《公约》第五十八条第三款下，并结合《公约》第五十九条的原则精神和立法宗旨，根据特定活动的状况加以判断。①鉴于中美两国无法在《公约》规范的制度框架内解决专属经济区内的军事活动问题争议，则只能通过双边协商包括缔结相关协议予以处理，以增进互信，避免误解和误判，为此，中美两国特别应遵守两国军事部门已经缔结的《重大军事行动相互通报机制》（ 2014 年 10-11 月） 和《海空相遇安全行为准则》（ 2014 年 11 月） 制度，以规范两国军事部门海空安全行为，确保专属经济区内军事活动规范有序，进而共同维护海洋的航行自由和安全。②此外，也可对专属经济区内军事活动问题制定新的诸如《国际海底执行协定》、《鱼类种群执行协定》等那样的规范，为完善《公约》制度作出努力。这方面的内容可以借鉴国际社会已有的成果，例如，日本海洋政策研究财团于 2005 年 9 月制定的《关于在专属经济区水域航行与上空飞越的行动指针》，2013 年 10 月制定的《亚太专属经济区内互信和安全构筑原则》的文件，以推动新的针对专属经济区内军事活动问题磋商和协定进程，并为进一步完善《公约》作出贡献。而能否在国际社会制定一部《公约》体系下的针对专属经济区内军事活动问题的统一性文件，则是包括《公约》成员国在内的国际社会面临的重大挑战。

　　（ 六） 《公约》未曾预料或未明确规范的问题与挑战

　　对于海域划界问题尤其是专属经济区和大陆架划界问题，《公约》仅在第七十四条和第八十三条规定了公平解决的结果，但它们未就划界的方法、标准等规定明确的内容，而为实现公平解决的目的，只能通过国际社会的实践尤其是国际判例予以发展和确立，而在迄今的国际判例实践中，已形成了实现公平解决的范式，那就是考虑各种不同海域的具体情况予以综合判断。具体包括以下方面： 第一，划定临时的等距离线或中间线； 第二，为实现公平结果考虑相关情况并探讨是否有必要调整临时的等距离线或中间线； 第三，对海岸线的长度和所分配海域面积的比例进行校验，判定是否带来不公平的结果以便修正。

　　此外，在《公约》通过后，针对保护海洋生物多样性问题的讨论日趋活跃。而在《公约》的审议过程中，并未对海洋生物多样性问题予以充分认识，即使在《公约》中也没有海洋生物多样性的用语； ③更没有对被认为对保全海洋生物多样性有用的方法如海洋保护区作出规定。同时，国际社会曾于 1992 年 6 月通过《生物多样性公约》，而如何协调、补充这两个条约（ 公约） 之间的关系，对于保全海洋生物多样性和可持续发展这些国际社会关注的共同事项，也是《公约》面临的挑战。

　　对于在公海包括国际海底区域内出现的海洋基因资源问题，其调查、开采和研究等活动应适用什么样的国际法，也已成为国际社会关注的焦点。其争议的焦点在于应适用国际海底区域制度基础的人类共同继承财产原则，还是应适用公海的海洋科学研究的自由原则。

　　总之，为保全包含海洋基因在内的海洋生物多样性和可持续利用问题，应考虑的具体内容包括如何分配利益，如何制定包括海洋保护区在内的区域管理规则和环境影响评估制度，以及能力建设和海洋技术转移等方面。这些均是《公约》无法回避的问题。

　　四、中国的实践与今后的任务

　　中国是坚定维护《公约》体系及制度的重要国家之一，尤其是联大在1971 年10 月25 日通过第2758 号决议，决定恢复中国在联合国的合法席位后，中国对参与《公约》制度建设更为重视，主要标志为中国参与了《公约》审议的全过程，并于 1996 年 5 月 15 日通过了“关于批准《公约》的决定”.①同时，中国依据《公约》的相关规定和制度，中国大洋矿产资源研究开发协会向国际海底管理局申请了“区域”内多金属结核矿区（ 1997 年） 、多金属硫化物矿区（ 2010 年） 和富钴结壳矿区（ 2012 年） ,并分别于 1997 年、2011 年和 2013 年获得了批准，而成为在“区域”拥有优先勘探和开发多个矿区资源的国家之一。

　　此外，在中国政府的担保下，中国五矿集团公司于 2014 年 8 月 8日向国际海底管理局提出了多金属结核资源勘探矿区申请，国际海底管理局理事会于 2015 年 7 月20 日通过决议核准了中国五矿集团公司提出的东太平洋海底多金属结核资源勘探矿区申请。而该矿区位于东太平洋克拉克恩-克利珀顿断裂带，面积近 7. 3 万平方千米。

　　另外，中国政府于 2009 年 5 月 11 日向大陆架界限委员会提交了“中国关于确定 200 海里以外大陆架外部界限的初步信息”,并于 2012 年 12 月 14 日提交了“东海部分大陆架外部界限划界案”.

　　最后，应指出的是，中国依据《公约》的原则和精神制定了与海洋有关的法律制度，初步构筑了中国海洋法律体系。② 但尽管如此，中国依然不存在综合规范海洋的基本法律，例如，海洋基本法，也缺乏诸如《中国专属经济区和大陆架法》的配套性法规，以及其他诸如海洋安全法、海岸带管理法、深海矿产资源开发法等那样的新的具体法规。而这些法律法规的制定和完善，对于我国提倡的和谐海洋，建设海洋强国，新海洋观无疑有重大的意义和作用。同时，这些海洋法律法规的制定和完善应该是我国今后的重大任务和课题，以真正实现和谐海洋，构筑海洋新秩序为目标，并为维护国家海洋权益、确保国家海洋安全作出贡献。