以半闭海为出发点应对南海海洋问题(2)

　　二、涉及功能性区域合作的相关法律

　　《公约》第 123 条关于功能性区域合作的规定仅是框架性的，在适用时需结合其他的国际法渊源，既包括《公约》的其他条款，④也包括《公约》之外的其他软法及硬法。1992 年的《21世纪议程》在海洋环境保护方面，1995 年《关于执行 1982 年 12 月 10 日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》（ 以下简称《鱼类种群协定》）在渔业资源养护方面发展了海洋区域合作的宗旨与路径，并且两份文件都涉及闭海或半闭海。

　　2. 1 《21 世纪议程》中的新原则、新路径

　　1992 年里约环境与发展会议通过的《21 世纪议程》是一项面向 21 世纪的综合行动计划，其中第 17 章专门针对海洋问题。虽不具有约束力，但《21 世纪议程》中所创设的一些《公约》中没有的因素，对海洋环境保护方面的区域合作实践产生了影响。

　　《21 世纪议程》第 17. 1 段指出： “海洋环境---包括大洋和各种海洋以及邻接的沿海区域---是一个整体，是全球生命支持系统的一个基本组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富……这需要在国家、次区域、区域和全球各级对海洋和沿海区域的管理和开发采取新的路径。这些路径的内容要整体化，范围包括预警和预测。”⑤这体现了对海洋空间认识的发展，不再将海洋单纯视为资源的蕴藏地，而是由相互联系、相互依存的各部分构成的自然系统。⑥在此基础上，《21 世纪议程》所要求的新路径被总结为“整体管理路径”,其内涵以生态为基础，并与预警原则和可持续发展相联系。⑦另外，《21 世纪议程》第 17 章的标题为： “保护大洋和包括闭海和半闭海在内的各种海洋以及沿海区； 保护、合理利用和开发其生物资源”,对闭海和半闭海的强调说明，从生态的角度闭海和半闭海也有其特殊性。在实践中，联合国环境规划署等国际组织正努力在区域层级贯彻上述原则与路径。

　　1995 年，地中海行动计划进入第二阶段，《巴塞罗那公约》依据《21 世纪议程》进行了全面修订和重新命名。新的《地中海海洋环境和海岸区域保护公约》采纳了可持续发展原则、预警原则、谁污染谁治理原则等“里约精神”.《巴塞罗那公约》体系下不断发展的各项议定书几乎覆盖了所有的海洋污染源。其中，1995 年《地中海特别保护区和生物多样性议定书》以及2008 年《地中海整体海岸区域管理议定书》反映出地中海海洋环境保护合作向公海和海岸带扩展的趋势，以及对整体管理路径的适用。

　　2. 2 1995 年《鱼类种群协定》对公海捕鱼制度的发展

　　在专属经济区制度得到普遍适用之后，更多的国家将注意力转向发展远洋渔业，公海捕鱼占全球捕鱼量的份额越来越大。与此同时，养护、管理公海渔业资源的需求也日益凸显。

　　为此，联合国关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群渔业会议于 1993 年召开，经过 6 期会议的谈判，于1995 年8 月4 日通过了《鱼类种群协定》。该协定已于 2001 年 12 月 11 日生效。中国签署了该协定，但尚未批准。

　　（ 1） 对区域渔业组织的加强

　　不同于联合国粮农组织主持签订的《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施的协定》重点强调船旗国的义务，《鱼类种群协定》重点加强了区域渔业组织（ 或安排） 的职能。

　　一般而言，在 20 世纪上半叶建立的各个区域渔业组织在渔业管理问题上采取的是一种渐进且自愿的方式。建立渔业组织的初衷是合作收集并分析数据，为制定科学的养护措施奠定基础。待此类数据库建立之后，才出现通过此类组织采取共同管理措施的努力，包括确定网眼大小、休渔期、休渔海域等基本的养护措施，以及随后出现的可捕量限制、国家配额等较为复杂的管理措施。③由于此类区域渔业合作的基础是公海捕鱼自由原则，在制度上往往有选择退出条款，在实践中效果有限。

　　《鱼类种群协定》第 8 条第 3 款至第 5 款的规定，实质上使得加入区域渔业组合（ 或安排） ,或至少服从组织（ 或安排） 制定的养护和管理措施成为公海捕鱼的准入条件，并要求在尚未建立渔业组织（ 或安排） 的公海海域，“有关沿海国和在分区域或区域公海捕捞此一种群的国家即应合作设立这种组织或达成其他适当安排”.

　　依据《鱼类种群协定》第十部分的规定，船旗国不仅必须对其船舶执行区域渔业管理组织（ 或安排） 制定的养护和管理措施，而且悬挂其国旗的船舶必须接受区域监督和执行办法。依据该制度，区域渔业管理组织（ 或安排） 的所有成员可登临和检查悬挂该组织成员国国旗的渔船（ 第 21 条第 1 款） .对于特别严重的违法行为，如果船旗国未采取行动，则可要求嫌疑船舶驶往适当港口（ 第 21 条第 8 款） .最后，港口国也享有一定的权力，当外国船舶自愿进入其港口时，可登临检查证件、渔具和渔获（ 第 23 条） .

　　（ 2） 关于闭海和半闭海的规定

　　如前文已提及，闭海或半闭海特殊的地理条件使得沿海国在主张 200 海里专属经济区时往往会产生高度重叠。而在重叠程度较低的情况下，则会在闭海或半闭海中留下由沿海国专属经济包围的公海。就渔业管理与养护而言，这种情况使得沿海国的管理与养护措施无法运用于该水域。就跨界种群而言，在这小片公海中的捕鱼活动若不加约束，则会抵消沿海国养护生物资源的努力。自 20 世纪 90 年代起，上述问题在巴伦支海、鄂霍次克海、白令海愈发突出。

　　在《鱼类种群协定》的谈判中，俄国提出为“闭海和半闭海”专门设置条款，赋予沿海国在渔业资源养护与管理上更大的权利。其建议遭到包括中国、波兰在内的远洋捕鱼国反对。

　　最终，《鱼类种群协定》第 15 条对“闭海和半闭海”作出了规定，但没有增设新的权利和义务： “各国在闭海或半闭海执行本协议时，应考虑到有关闭海或半闭海的自然特征，并应以符合《公约》第九部分和《公约》其他有关规定的方式行事。”

　　根据《鱼类种群协定》第 7 条第 2 款，该协定实质上对上述问题采取的方法是在鼓励区域合作的同时，要求“为公海订立的和为国家管辖地区制定的养护和管理措施应互不抵触”.换言之，区域渔业管理组织（ 或安排） 为公海规定的养护和管理措施将与沿海国的措施相一致。

　　三、以半闭海为出发点应对南海海洋问题

　　一些专家学者已注意南海作为半闭海的地理特征，但往往并未深入地以半闭海为地理与法律基础探讨南海问题。②下文将以半闭海为出发点通观南海面临的海洋问题，并为作为半闭海沿海国的我国提出应对建议。

　　3. 1 划界及油气资源开发

　　南海的岛礁主权问题以及海洋划界问题是当前最受关注的问题。对此，应秉持“陆地统治海洋”的原则，厘清领土主权问题与划界问题的先后关系。在划界原则上，如前文所述，我国所主张的公平划界原则在半闭海语境下能找到更多的支持。

　　《公约》第123 条排除了开发非生物资源的活动，这是因为即使是共同开发的情况下，合作的实质是当事方之间的，而非区域性质的。在半闭海相对狭窄的环境中，很可能出现单一地质石油结构跨越了边界线的情况，因此应重视划界谈判、协定中的“矿物资源条款”,以谋求共同开发。

　　3. 2 航行自由与安全

　　南海的航行自由问题近年来也备受关注。一方面，航行自由问题被区域外大国炒作； 另一方面，如外交部发言人在 2012 年 6 月 4 日的例行记者会上所言，“中国是南海航道的主要使用国，南海的航行自由与安全是中国的利益所在”.而“21 世纪海上丝绸之路”的提出，为我们提供了审视南海航行自由的新视角。

　　如前文所述，在半闭海的地理条件下，航行自由问题包括海域内部及出口两个方面。在南海内部，保障航行安全的基础设施仍比较薄弱，体现在航行资料不完备、助航设施缺乏规划等方面。③2015 年 3 月 28 日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，“基础设施互联互通是‘一带一路’建设的优先领域”.④为此，中国可直接或在国际海事组织的协调下，与南海其他沿海国就水道测量、助航设施规划、清理妨碍航行的垃圾等方面进行合作。作为半闭海的南海，其范围远大于争议集中的九段形线内水域，这项工作可有序开展。

　　另外，《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》勾勒了 21 世纪海上丝绸之路的两个重点方向： “从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲； 从中国沿海港口过南海到南太平洋。”连接南海与印度洋的马六甲海峡的重要性不言而喻，而中国作为马六甲海峡的主要使用国，需与新加坡、印度尼西亚、马来西亚三个海峡沿岸国加强合作。《公约》第 43 条规定： “海峡使用国和海峡沿岸国应对下列各项通过协议进行合作： （ a） 在海峡内建立并维持必要的助航和安全设备或帮助国际航行的其他改进办法； （ b） 防止、减少和控制来自船舶的污染。”依据该规定，2006 年，在国际海事组织的协调下，马六甲海峡的沿岸国与包括中国在内的使用国建立了“马六甲与新加坡海峡航行安全及环境保护合作机制”.该机制包括“合作论坛”、“项目协调委员会”及“协助航行基金”三个部分。①通过这一机制，中国可以实际参与提升马六甲海峡的航行安全及环境保护方面的活动，并起到重要作用。

　　“从南海到南太平洋”则需通过菲律宾与印度尼西亚的群岛水域，因此尤其需要关注两国执行《公约》第 53 条指定群岛航道的活动。1996 年，印度尼西亚在群岛国当中率先向国际海事组织提交了划定三条南北向群岛海道的提案。1998 年，国际海事组织认定印度尼西亚的提案仅为“部分指定”,因为印度尼西亚未按照《公约》第 53 条第 4 款的要求指定“所有用作通过群岛水域或其上空的国际航行或飞越的航道的所有正常通道”,尤其是缺少东西向的群岛航道。

　　而菲律宾尚未向国际海事组织提交指定群岛航道的提案。对此，中国有权依《公约》第53 条及国际海事组织《关于采纳、制定及替换群岛海道的一般规定》6. 7 段的规定，在正常用于国际航行的航道行使群岛海道通过权。