以半闭海为出发点应对南海海洋问题(3)

　　3. 3 功能性区域合作及《公约》第 123 条的适用

　　由于渔业资源以及海洋污染的跨界性质，功能性区域合作是需要予以重视的解决路径，其他区域的成功经验也证明了这一点。在南海已有一些渔业资源养护管理、海洋环境保护方面的实践，但相对于其他区域的合作以及《21 世纪议程》与《鱼类种群协定》的目标而言，可以说仍处于起步阶段。

　　（ 1） 混合氧化物核燃料厂案 （ Mox Plantcase） 的启示

　　中国作为南海这一半闭海的沿海国，并且是主要使用国，应充分重视适用第 123 条的原因还在于需要避免陷于被动。在 Mox Plant 案（ 爱尔兰诉英国） 中，③爱尔兰强调了爱尔兰海作为半闭海的特殊地理因素，并在诉讼理由中提出，英国违反了《公约》中“与作为半封闭的爱尔兰海的共享方爱尔兰合作采取必要的措施保护、维护该海海洋环境的义务”.在引证条款时，除了第 197 条“在全球性或区域性的基础上的合作”,还特别引证了第 123 条。关于第 123条是否为闭海或半闭海沿海国施加了法律性质的义务，从起草史中可以清楚地看到，起草者有意减轻了其约束性。

　　但在爱尔兰的阐述中，爱尔兰着重分析了第 123 条中“should co-operate”与“shall endeavour……to co-ordinate”的区别，⑤认为“shall endeavour……to co-ordinate”意味着做出“努力的义务（ oblige to try） ”,而“should co-operate”则是强制性的义务。⑥由于该案最终以撤诉收场，仲裁庭没有对爱尔兰的诉求或第 123条的性质予以定论。虽然爱尔兰在依据区域性的《保护东北大西洋海洋环境公约》第 32 条提起的另一起仲裁中，以及关于临时措施的诉求都没有得到支持，但爱尔兰的诉讼实际影响了Mox Plant 的正常运转。

　　当前，菲律宾对中国在南沙诸岛礁的填海施工提出了非议。虽然填海施工甚至是修筑人工岛都是中国合法的权利，一如英国批准 MoxPlant 运转。但中国可以为此类活动做好环境影响评估，以免菲律宾或其他南海沿海国以影响海洋环境为理由，利用对第 123 条的文字游戏提出仲裁案，扰乱南海局势。

　　（ 2） 渔业资源养护与管理的区域合作

　　由于有利的自然条件，南海有着丰富的渔业资源，但 20 世纪 80 年代以来，南海海域渔业资源枯竭的态势日益严重。当前所面临的问题有： 过度捕捞、过度投资、非法捕捞、养护措施不利等等。②在南海已有一些区域性的渔业合作，主要职能为科研性质或咨询顾问性质。如 1948 年在联合国粮农组织支持下建立的亚太渔业委员会，覆盖区域包括南海地区，③成员国包括东盟10 国和日本的东南亚渔业发展中心。

　　在南海各沿海国中，印度尼西亚（ 2009 年 9月 28 日） 与菲律宾（ 2014 年 9 月 24 日） 已批准《鱼类种群协定》。倘若两国依据《鱼类种群协定》第 8 条第 5 款提出在南海建立有约束力的区域渔业管理组织或安排，对南海局势的影响尚难以估计，可能会因该组织的管辖海域问题激化矛盾，但也可能是建立有效管理南海渔业资源机制的机遇。

　　无论如何，为应对渔业资源养护与管理的区域合作实践的发展，中国需要做好关于高度洄游鱼类种群和跨界鱼类种群的历史渔获量记录，因为在其他区域渔业管理组织中捕捞限额的分配多依据历史渔获量进行。

　　（ 3） 海洋环境保护的区域合作

　　联合国环境规划署区域海洋计划发起的 13个项目中，东亚海项目覆盖了南海。如联合国环境规划署的描述： “东亚政治、经济和社会体制呈现出惊人的多样性，相对应的是环境的多样性： 船舶拥挤的海峡、岛屿群、宽阔的海湾、浅水河口和数个世界上人口最密集的国家，这些国家的数百万国民依赖海味摄取蛋白质营养。

　　该区域面临的威胁也是多样的，包括由土地开发、伐木及开矿带来的土地侵蚀和沙土淤积，在珊瑚礁爆破捕鱼，破坏红树林，过渡捕捞，不加限制的海岸开发，以及排放未经处理的废物”.⑤1981 年，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡及泰国五国出于对海洋污染的影响和来源的关切，在联合国环境规划署的支持下通过了《东亚海区域海洋环境和沿海区域保护及发展行动计划》。⑥受《21 世纪议程》的影响，行动计划于 1994 年得到修订，新增加了澳大利亚、柬埔寨、中国、韩国及越南五国为成员国。东亚海行动计划的主要工作为： 评估人类活动对海洋环境的影响； 控制沿海污染； 保护红树林、海草及珊瑚礁； 废弃物管理。⑦相比于联合国环境规划署区域海洋计划框架下的其他地区，东亚海项目的特点之一是未订立区域性公约。东亚海项目的运作方式是促进遵守已有的环境公约并基于成员国的友好协作开展工作。

　　对于海洋环境保护工作，从联合国环境规划署区域海洋计划的经验来看，区域内各国的科技能力是行动计划取得成效的保障。①中国可在东亚海项目的框架内与其他沿海国加强在科学研究上的合作，通过对南海海洋环境状况的准确认识，唤起共同行动的共识。

　　（ 4） 其他功能性区域合作领域

　　虽然《公约》第 123 条（ d） 项提出“在适当情形下，邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定”,并且联合国粮农组织以及联合国环境规划署等国际组织在推动海洋区域合作上发挥了重要的作用。但第 123 条同样鼓励“直接或通过适当区域组织”进行功能性区域合作，且功能性区域合作的领域应不局限于《公约》第 123 条所罗列的三个方面。在这点上，《南海各方行为宣言》第六条可作为参考：“六、在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，可包括以下领域： ①海洋环保； ②海洋科学研究； ③海上航行和交通安全；④搜寻与救助； ⑤打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。在具体实施之前，有关各方应就双边及多边合作的模式、范围和地点取得一致意见。”②其中“海洋环保”与“海洋科学研究”可视作对《公约》第 123 条的适用。而“海上航行和交通安全”及“搜寻与救助”可归纳为海事安全问题。南海是连接太平洋与印度洋的海上交通要道，同时与地中海一样，也是海上石油运输的主要线路。当前急需为海事安全合作以及海上溢油应急响应建立长期机制。③第 5 点可概括为海上安全问题。2004 年《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》是重要的合作机制。该协定是亚洲地区第一份政府间关于打击海盗及武装抢劫船舶的协定，于2006 年 9 月 4 日生效，已有包括中国在内的 20个缔约方。该协定在《公约》第 101 条关于海盗行为的定义基础上，突破性地将武装抢劫纳入合作范围，而在具体机制方面着重于信息共享。2006 年，信息共享中心依该协定建立，其任务除便利缔约方的联络点之间交换相关信息外，还包括帮助缔约方的能力建设。通过这一合作平台，中国可依个案与南海沿海国合作进行打击上述公海上的犯罪行为以及救助受害者的活动。

　　3. 4 共同体意识

　　最后值得一提的是，如许多研究经济、政治区域化现象的学者所指出的，“区域”除有其地理基础之外，在某种程度上也是观念的构建。⑤随着海洋区域合作的不断发展，一些学者已在谈论“海洋区域化”现象。在提倡建设“亚洲命运共同体”之际，“半闭海”作为法律概念以及《公约》中鼓励区域合作的精神，也可在海洋问题上为共同体意识添砖加瓦。为此，在拟议的《南海行为准则》中，可对“半闭海”概念予以明确的强调。