政府投资项目管理相关概念及理论依据

　　2 论文的相关概念及研究的理论依据

　　2.1 项目的概念与内涵。

　　2.1.1 项目的概念。

　　美国项目管理委员会出版的《项目管理知识体系指南》中明确给出了项目的定义，项目规定了其工作性质具有临时性，是为了创造某种新的产品、提供某项服务而获得的相应的成果。

　　但是世界银行定义项目为具有一致的投资，或者在相同的部门做出的一致的一系列投资。

　　综上所述，本文所研究的项目是指在规划的时间内，费用和技术性能上为完成某一目标的非日常性、重复性、或者是单独一次性的工作，几项目是在一定的资金预算内、按时有组织的完成，并且能达到最终的质量水平要求。项目涵盖的范围很广泛，在社会上，大的工程如航天航空工程，小至公司软件的开发，都具有独一性，是独特存的项目。在计划经济时代，工程项目管理被认为是涵盖我国所有工程项目管理的具有代表意义的词汇。

　　2.1.2 项目的约束。

　　项目也有着不同的约束因素，因此，每个项目都包含了多元化的约束因素，这些制约因素成为了保证项目顺利进行的必要条件，但是与此同时，这些因素也被作为衡量项目管理水平的标准，这些限制约束条件的存在，就要求项目管理者在管理项目的时候就必须考虑这些因素的影响。但是严格意义上来说，项目的最终实现要与项目目标保持极大程度上的一致性，项目管理的重点是考虑影响因素，而是不是考虑最终实现的问题。作为一个项目的管理者，就要在项目开始的前期充分了解项目发起人的目标和需求，具体可以通过访谈的凡是来征询项目发起人的期望，并做好记录管理。以需求为标准确定项目的目标结果和任务安排。在这里项目的约束，不仅仅是技术性的目标，还涵盖了商业目标和管理目标。[17]

　　对于项目的实际实施情况来看，项目的约束范围可能会随着项目的进展而发生一定的改变，甚至会与时间和成本预算等约束条件发生矛盾，因而，在遇到项目的范围改变的情况时，如何根据项目目标和项目需求将项目范围和时间、预算之间的关系做好均衡处理和合理变更显得十分重要。

　　项目的时间约束是指项目在多少时间内能够完成，项目具有临时性的特点，因此，项目就具备了开始和结束的时间。这就要求项目管理者能够根据项目的最终需求和项目范围做好实践的规范和项目的进度计划，以及项目各个环节之间的顺序安排。当项目的计划安排与实际实施进度发生矛盾时，就需要管理者做好调整工作，加快项目实施进程或者调慢项目实施进度，以保证项目的实施实践和质量。因此，在考虑项目时间约束时，不仅仅要根据项目范围的变化对项目时间约束的影响，还要考虑项目实践变化对成本的影响，因此项目时间和成本之间存在正相关的关系。

　　项目的成本约束主要是指项目在规定时间内完成相应需求目标所投入的成本是固定点，这就是成本与约束，对于一个项目来说，成本是项目在计划结算就会体现的一种预算的书面表达形式，这主要是得到项目发起人的批准和同意的基准性文件。[18]

　　当项目范围和时间发变化时，项目的成本也会在一定程度上收到影响。

　　由于项目是具有独特性的，因此各个项目都具有不同的不确定因素，项目自愿使用之间则会存在着一定的竞争性，除了极小规模的项目，项目很难最终完成按照预期规划的范围、时间和成本的约束来完成。这三个约束之间本身是存在矛盾的，是相互制约、相互影响的。

　　即项目的范围扩大，会导致项目的时间增加，也会导致项目的成本投入增加；反之亦然，项目成本投入减少，项目时间缩短，项目的范围也会受到限制。

　　2.1.3 项目的特征。

　　1.项目实施非重复性。

　　项目的一次性特征，证明了项目不是具有重复性的机械工作，项目的开始和结束都有明确的标志，而不是与其他重复性工作具有雷同，例如，在一个发电站的项目的建设中，虽然可能会选择同品牌的绘图纸，设计项目施工图例，但是不会由于绘制的项目，在时间、地点和环境上都存在着独立性，因此，虽然使用同类绘图纸，但是也是设计的不同项目，因此，虽然可以说世界上存在着同类的产品或者同批次的产品，但是世界上却没有两个相同的项目。

　　每个项目都具有独特的独一性，因此，没有过往同类项目经验可以学习，只能总结同类型项目的经验，但是，是要根据项目的实际情况进行分门别类的采取不同的投资项目管理方法。

　　每个项目最后呈现的现状、达到的规模、以及提供什么服务，实现什么功能，满足何种标准达到什么要求，都应该具体化的给出可衡量的标准。项目的目标应该是明确的、可行的、具体化的，同时，通过何种手段和方式来完成项目目标也是需要有实际操作标准和可行的。

　　2.项目目标多元性。

　　项目的任务虽然是具有明确性，但是项目的具体目标也具有多元性，目标可以能包括对性能、时间等需求，这些目标可以相辅相成，也能相互制约，相互矛盾。例如，在软件开发的过程中，会将实现项目功能作为首要实现的目标，但是由于时间目标的限定，所以不得不降低目标功能的水平，以达到时间和功能目标的均衡，再或者为了降低成本目标的要求，在项目中会通过在按照投资标准来完成与之相对应的目标，以达到资金和项目的均衡。[19]

　　由于项目目标的多元性和项目目标的单一性，要求项目管理者对目标的实现规划上是达到整体优化而不是优化，要权衡各个目标之间的制衡关系，找到最佳目标实现点。

　　3.项目组织整体性项目是一个复杂的管理系统，项目是有一个或者多个独立或者相关的组织组成，而相关的项目和组织又包含了多个工作单位，这些工作单位又存在相应的逻辑顺序关系，因此，项目的组织具有整体性，各个工作单元构成了项目的子项目，而各个子项目又构成了独立的项目，这些子系统相互影响相互依存的组成了整个项目系统。因此，要对项目进行行而有效的整体管理就需要采取系统的管理方法和科学管理技术。

　　4.项目因素不确定性。

　　由于项目的非重复性，每个项目都是一个新项目，因此在项目的进程中总会遇到不同的影响因素，因此对目标的实施过程并不是很清楚。因此，项目目标虽然能在最初明确，但是项目最终是否能实现目标需求存在一定的未知数，达到这种不完全的目标的过程也是不确定的。例如制造载人航天飞船，其飞行速度，抗压、抗热能力能通过计算决定，但是在材料的选择和生产上就需要进行实验和探索，而不是在最初就能选定。[20]

　　这一特征表明，项目的实施过程是曲折的，会遇到预先不知道的影响因素谁能知风险，因此，在项目实施过程中，项目的风险管理十分具有必要性。

　　5.项目资源有限性。

　　对于每个项目来说，都会遇到资源有限性的限制，项目的资源涵盖范围很广，包括了项目的总金额、各阶段的资金需求、完成的时间等，因此，在项目管理过程中应该将需求的资源进行严格的限定，这样才能有效保障在预定的时间和成本投入内，克服不确定因素的影响，完成不完全确定的成果的项目。

　　2.1.4 项目的生命周期。

　　项目的生命周期是项目的开始到结束的整个中间过程的总和，从项目生命周期的角度进行判断，项目生命周期是指一个项目从开始到结束的过程。例如，当一个组织发现某种需求时，通常会进行项目的可行性分析，对是否开展项目进行决策。对项目生命周期进行分阶段分析，可以看出对项目的可行性分析标志着项目的开启，通过了可信性分析后，项目进入了规划和施工阶段，然后项目发展成熟，建设完工对项目进行验收，最后是项目的交付使用阶段，因此，一个项目的标准生命周期，将会经历四个阶段，按照不同项目性质，本文给出了两种项目的生命周期示意图。

　　不同的项目的生命周期也不相同，生命周期与项目存在着对应关系，是独特存在的，但是对于每个项目，都必须经历必经的四个基础阶段，从项目的启动到发展到成熟到终止，各个项目会在不同的阶段投入不同的资源，但是根据经验，资源投入最多的阶段时实施阶段。

　　2.2 项目管理的概念及内涵。

　　2.2.1 项目管理的概念。

　　项目管理，简称 PM,即项目管理者在资源有限的约束下，通过科学的管理手段、方法和专业的技术，对项目的整体进行有效的规划和管理；即从项目的投资决策开始到项目投入使用的整体过程的规划、组织、协调、控制和监管，以保证项目最终实现其目标。

　　2.2.2 项目管理的特点。

　　项目是具有一定的约束条件的，因此项目管理也要基于这些项约束条件的基础上进行，通过对项目实施全过程的计划、组织、协调、控制的管理活动，以保证项目实现最终目标。

　　综上所述，项目管理具有以下特点：

　　1.一次性管理。

　　项目的一次性特征，也标志了项目管理也同样不是具有重复性的机械工作，项目的开始和结束都有明确的标志，也证明了项目管理也不同于其他同类管理性质的工作，因此在项目管理过程中一旦出现失误，将难以纠正甚至后果严重。项目管理是项目是否一次行成功的关键，所以在项目建设中的每个阶段，都要重视时时监督管理，科学合理的配置项目机构，针对不同的项目选择适合的项目管者及相关项目人员。[21]

　　2.综合性管理。

　　项目的生命周期包括了 4 个阶段，而 4 个阶段有着明显的区别，却又紧密联系，这就决定项目管理是对项目的整体进行管理，在每个阶段由包含了不同的进度、性能、成本的管理。

　　因此，项目管理是全过程的综合管理。

　　3.强约束性管理。

　　根据项目管理的非重复性的特点以及其具有规定的目标和时间，同时，对对于资源的的利用也是有限定的，因此，对项目管理功能的要求就有严格的质量标准，这些约束条件是既定的，比其他的管理更严格。因此，在项目管理的过程中，这些约束条件就是要求项目管理者在规定时间内，在这些条件限定的规定下，充分利用这些条件，实现既定的目标。

　　2.2.3 项目管理的知识体系。

　　项目管理从项目的开始一直贯穿到项目结束的每个环节，从项目的确立、项目的规划、项目的设计、项目的施工、项目的验收和投入使用，设计到设计公司、建筑公司、咨询公司、施工公司、行政管理部门、设备供应单位等，这些项目的参与者都被一个项目紧紧的联系起来，各个部门相互联系，却又承担着在项目不同的阶段的任务。对所有这些的整理和把握，构成了项目管理的知识体系，项目管理知识体系的主要内容是由项目管理的五大过程与九大知识领域构成。

　　从上表可以看出，项目的五大过程又被看成是项目管理的五个阶段，项目的开始、项目的计划、项目的执行、项目的监控、项目的验收，这五个阶段涵盖了一个项目的起始和结束的全部过程。[22]

　　九大知识领域是针对一个项目管理者必须要熟悉的各个方面的知识，组成了就打知识领域，各个知识领域相互联结、互相影响、互相制约。

　　整合管理--主要是要求项目管理者在整个项目管理周期内将所有的工作进行整合，对项目有整体的把握，例如：制定相应的项目管理制度、项目管理程序、项目执行计划、项目的监督流程和项目的结束验收标准等，将项目管理者的价值充分体现在项目管理中。

　　范围管理--主要是指通过对项目的需求分析制定项目的范围，然后对项目管理的整体工作进行分解，在制定项目管理的范围标准，这样才能在项目管理的各个环节能够通过管理范围管理标准来核实和控制项目范围。

　　时间管理--在对项目范围的分解中，就会更深层次的分解到项目运行层次，明确项目各个环节需要对时间，然后以此为基础制定项目的进度计划时间图，使用关键路径法或者关键链法来衡量项目的进度标准，在项目实施管理的过程中根据这个标准来管理和监控项目的进程。[23]

　　成本管理--指的是项目管理者对项目的整体过程中所耗费的成本进行预估，并且制定各个环节的成本标准，并以此制定预算，在项目管理的各个环节严格控制成本耗费。

　　质量管理--质量管理是指质量管理者要制定各个环节的质量管理的标准、预防质量问题的措施以及质量问题发生时的急救措施、以及最后项目的质量监控和验收的标准这三个方面的工作。质量标准一定是量化的、科学的、可操作的，质量问题预防和急救措施也是必须要具有时效性。

　　人力资源管理--主要是需要项目管理者对项目的参与人员的管理，包括了对各个团队人员的职责划分、组建高效率的团队，协调人际关系等。项目组织协调是项目管理者的重要工作内容之一，也是实现项目最终目标的必须具备的方法和手段。

　　沟通管理--主要是指项目管理者要及时、准确的提供给相关的部门和人员需求的信息，方便不同环节、不同部门能够实现及时有效的沟通，及时发现项目实施过程中出现的各种问题，以便项目的管理层可以有效的做出正确的决策，并及时监督决策执行的效果，为项目目标的实现做好基础服务。

　　风险管理--随着项目规模的不断扩大、项目使用的技术日益复杂，项目建设的整体环节所必须面临和突发的风险也随之增加。未来保证项目投资获得相对应的效益，就需要对项目的风险进行定性和定量分分析，并及时对项目风险进行系统的评价和管理，提出各个方面风险的预防和急救措施，形成一套项目前期预防风险、项目中期检测风险、项目后期管理风险的全面风险监控核管理程序。[24]

　　采购管理--主要是指对采购管理中的合同进行的管理，合同管理是采购管理中最为重要部分，采购合同的管理包括合同的签订和管理，其中合同的签订包括合同的前期准备、沟通谈判、合同的修订及合同的续签等环节。合同的管理则涵盖了合同文件的使用、合同纠纷和索赔事件的处理。

　　2.3 政府投资项目管理的相关概念阐述。

　　2.3.1 政府投资项目的概念及内涵。

　　二十世纪九十年代，我国政府投资项目即当时的财政性投资项目，财政部门财基字[1999]127 号文《财政性基本建设资金投资项目工程预、决算审查操作规程》中对政府投资项目管做出了明确的规定："财政性基本建设资金的投入被成为政府投资项目，政府投资项目的主要需要经过政府职能部门审批，审批才能确立项目，资金的来源主要是由国家的支出的财政性基本建设资金，或者部分由国家政府财政性基本建设投资资金".

　　现阶段，我国主要的管理部门、研究机构、研究学者对政府投资的项目基本在一定程度上达成了共识，即本文所研究政府投资的定义，定义中明确了政府投资项目的目标是为了推动国家经济或者地方经济的发展，促进人民生活水平的提高，满足人们日益增长的物质文化需求，同时基于对加强国防建设，巩固政治地位等，政府投资的资金来源，主要是有国家财政投资、发行国债或者地方债券，向债券市场或者资本市场进行融资，或者利用国外政府的赠予的资金、国家财政担保的国内外金融机构的贷款以及行政事业收费等方式独资或者合资兴建的固定资产的投资项目。定义中的政府是指广泛意义上的政府，在这里不仅仅是包括行政系统，还包括中共各个级别的组织、人大、政协、民主党派和法院检察院等。

　　2.3.2 政府投资项目的分类。

　　政府投资项目可以按照不同的衡量标准进行分类，划分标准主要有三种，政府投资项目管理权限、政府投资项目资金来源、政府投资项目性质。

　　1.按照管理权限划分。

　　根据管理权限的标准，政府投资项目可以分为中央和地方两类，其中，中央政府投资项目是指由中央政府拨款投资兴建的项目，按照项目资金来源、项目性质、建设规模需要经过国务院、中央政府投资管理部门或者行业管理部门按照标准的审批管理程序进行预审，同时，成立中央政府投资项目都专项管理机构，对项目进行集中管理。地方政府投资项目是指由地方政府拨款投资兴建的项目，除国家规定特殊项目外，地方政府投资项目的审批都需要经过地方政府投资管理部门或者行业管理部门按照标准的审批管理程序进行预审同时，成立中央政府投资项目都专项管理机构，对项目进行集中管理。

　　2.按照资金来源划分。

　　根据项目资金来源，可以划分为三类，首先是有财政性资金投资的政府投资项目，其次，是有财政担保银行贷款投资的政府投资项目，最后是由国际援助投资的政府投资项目。财政性投资的政府投资项目即有包括在财政预算内的项目，也有预算外的投资项目，同时，还包括了归入财政预算资金管理专项基金中用于基本建设的政府投资项目；而财政担保银行贷款的政府投资项目大部分都是属于非营利的项目，也包含了少部分的投资回收收益时间较长的盈利项目；国际援助资金投资的政府建设项目，多属于授予国的基础和公共设施的建设提供的无偿贷款，授予过政府的资金接受者并不负责项目资金的运用。

　　3.按照建设项目的性质划分按照项目建设的性质标准，政府投资项目可以划分为具有经营性质和不具有经营性质的两种政府投资项目。纯经营性质的政府投资项目是在项目投入使用时可以获得盈利的政府投资项目，而准经营项目是指该项目涵盖了社会和经济的双重效益的项目。

　　非经营项目的政府投资基本上是不具有盈利的性质，是以社会效益最大化为标准的社会公益性项目。但是现阶段，我国对于这类项目并没有统一的划分标准，学者在各自的研究中，会根据研究的需要对此类项目进行不同的分类。在本本文的研究中，对政府投资项目的划分，主要是根据政府投资项目的性质这一分类标准，将吉林省政府投资项目具有经营性质和非经营性质的两类项目，然后对不同项目投资管理进行分析研究。

　　2.3.3 政府投资项目的特征。

　　通常情况下政府投资项目是为社会提供非盈利而为民众提供所需求的大众产品，其中也有部分是难以回收投资或是虽有盈利但成本回收期较长的基础项目，所以我们将政府投资项目总结为以下几点特点。

　　1.公益性。

　　市场经济为体制的前提下，通常经济组织都是以自身利益最大化为目标进行投资活动，一般不会涉足投资回报周期长、盈利困难或不盈利的项目，然而往往这类项目却是民众必需的基础设施。政府作为主要投资方出资来弥补市场失灵，为民众建设基础的生活、生产所必须的公共条件，让公共需要的产品得以生产，所以政府往往追求的是社会效益的最大化而非盈利项目。

　　2.高投资与高风险。

　　某些具有巨大规模建设、固定地理位置项目需要政府长期投资，通常要多年或数十年。

　　当大量资金投入到项目中去时，便是资产的形成期，而产品却一直不能完成，直到整个建设周期结束才能变成资产，而只要项目最终敲定便会形成强劲的生产力，同时会对有关行业、部门以及区域经济发展起到影响作用，更有可以对民众的生活质量和社会整体的经济发展起到巨大的推动作用。这类具有大投资、高风险的特大政府投资项目，若是得不到政府资金的注入，则没有一种投资能够承担这么巨大的金额以及不可预知的风险。

　　3.社会关注度高。

　　在各个部门及地区都有政府投资项目的存在，政府投资与计划、则政和金融等宏观经济部门有着密切相关的综合性，即便是政府投资项目的资金由地方或国家财政提供，就本质而言也是出自纳税人，直接关系到民众自身利弊，所以，社会舆论的焦点往往都是政府投资项目及其管理运作。

　　2.3.4 政府投资项目管理的特殊性。

　　首先，投资主体的特殊性。通常投资主体特别明显的竞争性领域的投资项目，因其资金提供方是国家，所以表面看着明确的投资主体，实则投资主体却缺失。通常使用的解决方法是政府令其行业主管部门或是项目使用单位临时建立"筹建办"或"指挥部"这类非法人机构来进行建设管理，因为资金的筹措与运行风险责任不由项目单位承担，导致无法控制项目投资规模的大小，大大增加政府投资的计划安排与平衡的难易程度。

　　其次，最为核心的政府投资项目的资金来源具有特殊性，社会自有资金是非政府投资项目资金的来源所在，有着内在的约束风险与投资决策的方法；但是作为资金来源是地方财政或是公共资金的政府投资项目，往往会存在投资没有上限、争要积极的问题，综上得知对待政府投资项目的管理办法是创建内在投资决策与风险控制机制而非仅仅依赖外部监管。

　　再次，工程质量控制的特殊性。政府投资项目有着众多类别，有着较强的综合性与专业性，在建设实行的整个过程有很多点需要质量的管控，没有专业能力的部门无法达到良好的管理效果，不能确保工程质量。此外，因为非专业部门对整个建设审批程序不熟以及项目周期不了解，无法很好掌控建设工期，往往导致延期完工的情况发生。并且这还直接导致了资源重叠，项目总体成本增加。

　　最后，项目干系人复杂性。由于政府投资项目的规模较大，资金较多等因素，因此，政府投资项目涉及的参与主体也很多，主要有项目的发起人，项目的客户和使用者，项目的供应商，项目的合作组织，项目管理的整体团队等等，正是这些主体构成了投资项目实施的全过程，由于项目管理模式的不同，项目干系人在某些情况下是统一的，但更多的时候是相对独立的。不同的项目干系人的责权差别很大，其参与项目情形对项目进程也产生不同的影响。

　　干系人对于结果的影响可能是积极的也可能是消极的。因此，政府投资项目在项目干系人管理上需要投入更多，要起到引导作用，才能在保证政府对项目所有权的情况下，政府投资项目的所有参与者才可以保持相对独立，有互相辅助的状态。

　　2.4 论文研究的理论依据。

　　2.4.1 公共财政理论。

　　1.理论概述。

　　市场失灵的情况在现代经济中常常出现，需要依赖外力来填补市场失灵所导致的公共产品空白无人供应的困境，而这个外力便是政府，社会经济的运转要以市场调节作为主导的观点是发达国家一致认为的，而政府干涉市场通常是由于市场已无法自主调节才强行干涉。

　　第一是垄断，完全自由竞争是市场效率的前提要素，而若某一行业已经拥有高水平的产量后，便会产生成本降低与收益上升的情况，进而转变为垄断行业。第二则是信息不对称，无论是生产者或是消费者在竞争性市场之中都需要有充足的信息来源，消费者或是生产者在市场经济的前提要素下购买、生产、出售都是个人行为，掌握信息也成为了相互争夺的目标。

　　第三是不均衡的收入分配，以充分竞争为前提条件的市场机制效率，收入分配不公的困难也无法通过激烈竞争来解决。第四是经济波动，市场自身的需求与产量自动平衡通过产量与价格的变化就是市场经济，然而供求关系的反复改变是因为过度竞争所导致，所以弊端是市场经济在所难免的。

　　2.公共财政理论与政府投资范围的界定。

　　政府出面调控需要一个前提条件就是市场失灵，因为公共产品有着非竞争和非排他险等等特性，社会所需要的公共产品不能被有效的提供，这就出现了只有政府才能进行调控的市场失灵领域，所以应该把市场失灵领域作为政府投资范围的一个临界线。像司法、邮政、行政、国防、防灾救灾、卫生防疫、江河治理、消防等具有非排他性与非竞争性的公众产品只有政府可以提供。虽然政府有着投资公众产品的职责，但是并非代表这类项目的全部资金和运营责任都要由政府来承担，能够借助市场的力量来实现政府在公众产品上的生产，最后的普遍服务再由政府出面提供。这些产品全部能够让社会资本来承担，就是说公众产品的运营、投资与生产全部过程有私人部门独立进行，最终向消费者收取一定费用；或者让政府与社会资本进行联合出资，政府给出部分优惠或补贴给私人部门。因为这类产品有着垄断性的服务特征，必须由政府出面对价格与市场准入进行有效管控，预防垄断的情况出现侵害消费者权益。

　　2.4.2 公共选择理论。

　　1.理论概述。

　　人类社会被公共选择理论分成两个不同的市场：首先是经济市场，另外则是政府市场。

　　消费者与厂商们是经济市场上的主体部分，私人产品是他们互相之间的交易产品；而利益集团、政治家、选民与官员则是政治市场活动的主体部分。作为政治市场上需求者的利益集团与选民，就等同于商品市场的消费者，商品市场中消费者手中的货币其实就等同于他们手中握有的选票；政治市场的供给者是政治家，他们的交易对象则是公众产品，通过对更多民众有益的产品来换取尽可能多的选票就是他们的目标。

　　借由公共选择理论得知在经济市场和政治市场上活跃着的是同一类人，就是说无论经济市场或者政治市场，人们都是以自己利益为前提而选取适当方式行动，使用科学的经济学分析方法来解决政治上决策的问题，所以，肯定会出现"政府失灵"与低效率的情况。

　　2.公共选择理论与政府投资责任约束。

　　通过理性的经纪人假设基础公共选择理论便可得出政府失灵的关键所在，由此得出决策的同时需要将市场放在首位，需要时由政府出面干预，并且政府干涉需要放在次要地位。为了解决自我扩张这以政府投资上的顽固问题，公共理论提出了使用个人占有结余的方法降低集团利益的损失和浪费。

　　在完备我国政府投资体制时得到启示，首先要创建能够对参与者有效控制其最大化利益的行业规范，创建以公众利益最大化为前提的投资管控体制。具体说首先是要阻止政府内部封闭运营政府投资项目，还要破除地方保护与垄断行业的情况，引入优异的国内外项目管理公司、设计公司、工程咨询公司、监理公司以及施工单位等进入建设领域；其次是慢慢消除政府投资项目创建的临时指挥部体制，项目管理的过程应当交由专业化项目管理公司运行；最后是政府性项目的投资融资社会化，政府投资项目可分为经营性项目和非经营性项目两类，慢慢促使政府退出经营性项目的投资管理，使得混合所有制资本与民间资本占据主导地位。

　　2.4.3 委托代理理论。

　　1.理论概述。

　　委托代理的关系在如今社会已经普及开来，政府官员和公民、经理和股东、原告（被告）和律师乃至债务人和债权人所有这些关系都可归类为委托代理关系。然而委托方在这个关系之中要求的是最大化收益，代理人要求的是最大化自己的收益、空闲与消费，所以委托人和代理人存在着利益差别，代理人最后往往会侵害带委托人的利益。政府投资项目的代理与委托关系就市场模式来说一般分为两个层面：首先是作为初始委托人的公民大众，把所有的资产全部交由政府部门来统一管理；另一方面作为委托人的政府部门，把项目的建设再委托给建设单位，这类代理委托关系又包含了承包单位和建设单位、监理单位和建设单位、设计单位和建设单位等多种形式。如此一来，在政府投资项目里就出现了诸如社会民众、承包单位、建设单位、政府以及设计单位和监理单位等等主体的复杂代理委托关系网。建设单位与政府同时有着委托方和代理方的两种身份，就是说政府是公众的代理人同时也是代建组织方的委托人；建设单位则是设计单位与承包单位和监理单位的委托人，同时也是政府的代理人。

　　2.委托代理理论与政府投资项目的监管。

　　与政府投资项目的监管由于委托代理关系的普遍存在，且政府同时是代理人与委托人，导致政府在项目施行时强化监管力度时也要被监督。第一层委托代理关系中政府的投资项目政府作为代理人要增强监管力度。因为政府所产出的效益是不能用货币来权衡的，所以不能用货币来比较工作人员的业绩且通过业绩来增加薪酬与升职的机会，因此想要解决在政府内部代理人问题就要依赖监管的方法而不是奖励的方法；从管理角度；机会主义来看，会做出有损委托人利益的往往是能够决定公共产品经营管理的部分官员，所以要对这类官员强化监管，最大化减少委托人的信息劣势、保护委托人的应有利益。会造成道德风险和逆向选择的常常是代理人固有信息优势，这一委托代理关系中，政府对于公众存在着绝对信息独享优势，所以要改变政府的强势地位、最大程度增强政府在信息方面的透明度，对扩展民众知情权很有帮助，减少民众的信息获取成本。广纳民意也是政府在投资时需要注意的，能够大大缓解信息不对称的状况，让两方统一目标，降低委托代理问题。第二层委托代理关系中政府既是代理人也是委托人，为了提高政府监督的效率在政府作为委托人行使权利的时候要引入市场机制。如果说在公众与政府的关系中存在激励不足的问题，则各个参建单位与政府关系中激励是可行的。是因为各个项目的参与单位和政府是完全的经济利益关系，可以利用经济手段来增强他们的积极性。创建完备的信息披露和公开制度是政府所要考虑的，降低政府部门的逆向选择，建设单位也要及时告知当前项目的实行与进程，让政府能够得知有关信息，还有在承包单位、监理单位、项目单位等机构内部也需要创建信息披露和公布制度。

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