吉林省政府投资项目现状

　　3 吉林省政府投资项目管理现状及存在问题

　　我国政府投资项目管理经历了漫长的历史过程，虽然取得了一些成绩，也显露出非常多的问题，回顾历史总结经验和教训是研究政府投资项目管理的根本出发点。

　　3.1 我国政府投资项目管理的历史演变及现行管理模式。

　　3.1.1 我国政府投资项目管理的历史演变。

　　1.（1949-1978）计划经济投资管理体制阶段。

　　计划经济阶段，政府投资项目的主体主要是政府部门，这一时期的投资体制在受权和放权的问题中不断的更替循环，但是体制的改革仅限于中央和地方政府之间权利的均衡和调整。

　　计划经济阶段，我国政府投资项目管理模式主要是以项目建设单位自营式、承包发包制度、投资责任制和工程指挥部等。

　　2.（1979-1992）市场经济投资管理体制改革探索。

　　改革开放时期，我国政府投资项目的管理体制经历了长足的发展和深入的研究，1979 年，计划经济体制开始逐步向社会主义市场经济体制转变，这一时期政府扮演的角色也开始发生变革，因而政府投资项目管理的主体也随之发生了改变，结束了政府部门单独管理政府投资项目的时代，投资项目管理的主体出现多元化，政府投资项目管理开始引入建筑施工企业的参与，这一时期政府和建筑企业开始签订合同，合同制开始在基本建设项目中频繁使用，1984年市场经济管理体制初步发展，政府投资项目的招标和承包制度开始推行，工程承包公司和城市综合开发公司应时而生，我国工程建设项目方式开始逐步向国际范例的标准靠近。

　　3.（1993-至今）市场经济投资管理体制初步形成阶段我国政府在党的十四届三中全会上提出了，以全面建立社会主义市场经济体制的总目标后，政府投资项目管理的体制也应时代的发展发生了相应的变革，2001 年中将经济会议后，政府明确了要建立政府投资项目追责制度；2004 年 7 月 16 日出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称"决定"），在《决定》中规定了政府投资范围，加强对政府投资的管理，建立健全政府投资项目的决策机制，简易和标准化政府投资项目的审批流程、合理分配审批权限，在政府投资项目的管理中引入市场竞争机制，以求为政府投资的运用找到最好的管理者，将政府投资的效益发挥到最大化。

　　3.1.2 我国现行的政府投资项目管理模式。

　　我国现行的政府投资项目管理模式是传统模式与现代制度并存，随着我国改革开放的深度不断增加，经济水平得到了极大的提升，以政府投资为主要资金来源的政府投资项目规模也在不断的扩大，为了更好的保证投资项目建设，我国颁布了一系列加强政府投资项目管理模式的相关法律法规，同时，全国各地也在为寻求适合的当地政府投资项目管理模式进行着不断的探索与改革，初步形成了现阶段我国"投资、建设、管理、使用"的专业化政府投资项目管理模式。

　　1.传统管理模式。

　　传统的政府投资项目管理模式包含了项目法人型、工程指挥部型、基建处室型、专业机构型，不同的管理模式具有不同的特点：

　　项目法人型，《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》中规范了经营性项目在法人代表的事项中，必须由当地地方行政领导来担任，按照《公司法》中的相关条目项目法人可以建立有限责任公司来对生存经营、债务偿还与资产增值等问题进行责任担当，即投资决策权是由项目法人所全权掌控的同时也要一并程度投资决策所带来的风险。项目法人型政府投资项目管理是要求在项目竣工投入使用之前所有的建设实施内容，只有达到有关规定标准的法人企业才能被作为委托对象接受委托，让其在审批通过的标准下进行项目的实施建设。项目法人制主要是运用于水利工程、电力工程、高速公路建设等经营性政府投资项目的管理中，并且选择的法人部门在项目建设完工投入使用后，全部项目管理者都有建设管理部门转变为经营管理部门。

　　工程指挥部型，这一类型通常被用在环境污染的管控、规模庞大的公共设施建设以及政府工程的项目中去，之中负责管理的工作人员大多是被政府部门临时选中而重组的全新组织，以此来针对该项目的建设实施与管理。指挥部在建设项目完成后，整个组建的团队完全解散，人员都回到原来的部门工作。

　　基建处室型，这种管理模式出现的时间较早而且是现阶段比较常用的管理模式，主要是存在经常进行建设的项目的行政管理部门，例如科教文卫等数量较多，网点布局较广的公共事业单位。

　　专业结构型，这是改革开放后，我国在政府投资项目管理方面通过实践和总结后对政府投资项目管理进行的创新，主要适用于政府机关、事业单位和企业型单位。

　　2.现代管理制度。

　　现阶段我国政府投资项目使用的资金主要是由政府财政支出的，主要是社会纳税人的资金，因此，相对于社会项目建设，对于政府投资项目的管理会有更加严格的管理程序、目前我国主要的现代管理制度包含了：建设程序管理制度、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等。

　　（1）建设程序管理制度。

　　各个建设环节都有其固有的前后顺序，在项目建设时都需要按照其固有顺序按部就班的进行建设施行，我们把这个固有顺序命名为建设程序，且这个建设程序也有着自身特有的建设管理模式，建设过程是一个非常复杂且环节众多的过程，过程中的每个环节都环环相扣且先后顺序固定不可颠倒，这些环节的顺序正式由建设程序所设定，这反映出了投资项目时存在的特有因素与非主观因素。计划管理部门与国家建设行政管理部门相互协作，一同发放与执行政府投资项目的建设程序是我国现今应用的项目建设程序。

　　（2）工程合同管理制。

　　在经济体制飞速跨越的时代，出于对社会主义市场经济的适应考虑，政府投资项目管理首先要注意的就是对互相之间合法权益的维护与保障工作，将工程项目合同管理制度切实运用到政府投资项目当中去，以此来达到保障利益的目的。工程合同管理包括勘察、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合同管理、材料、设备采购合同管理和施工合同管理等内容，而施工合同管理才是工程合同管理的关键所在，抓住重点就能更有效管理。

　　（3）建设监理制。

　　1998 年我国开始对建设建立制度进行试点实验，1993 年对建设监理制度在全国范围内的建设工程项目中进行了推广，1995 年 12 月份，我国建设部。国家计委下发了关于印发《工程建设监理规定》的通知（见建监[1995]737 号文）。项目法人在整个项目管理的过程中，通过委托建设监理负责人的方式，在符合国家有关法律规章制度的前提条件下，对整个项目建设过程进行监督与管控来防止建设违规的情况出现。项目建设中的投资、进度与质量三点核心要点的控制正是通过建设监理制度的方式来实现，同时对工程建设项目的数据管理与各步骤的工作进行管控。主要是对项目的质量、项目的进度、项目的资金投入进行管理；其次，对建设监管合同及项目信息进行管理；最后，监理协调者的职能，在项目管理工作中处于中立地位，协调各个环节、各个部门的工作。建设监理制度将建设管理单位的工作只能外向化，大大减少了建设管理职能部门现场的工作任务，从而获得了更充足的实践对项目进行宏观的调控和管理，更好的投入到项目融资的工作中，同时，也简化了项目建设管理单位中冗杂的组织架构。

　　3.2 吉林省政府投资项目现状。

　　3.2.1 政府投资项目保持稳定快速增长。

　　政府投资项目在国有经济投资中占据了越来越重要的地位，这对吉林省整个需要依靠投资拉动型和扶持型的省份来说，政府投资项目对促进吉林省经济水品的提升和人民生活水平的改善具有十分重要的推动作用，在推动吉林省社会进步中起到越来越重要的作用。自从2000 年至今，吉林省政府投资项目实现了持续稳定快速增长，在国民生产总值的比重水平也不再不断提升，尤其国家确立了振兴东北地区等老工业基地的政策，促进东北老工业经济结构调整和改造，这使得吉林省迎来了一次难得重大历史转折点。吉林省积极抓住和把握这一机遇，在综合吉林省实际基础的前提下，快速而且全面的确立了三个阶段，六大基地建设的总体振兴吉林省老工业基地的总体目标和思路。经过 2003-2010 年 8 年的时间，吉林省成功完成了对老工业基地的调整和改善，依靠这政府投资项目，吉林省在 2010 年基本完成了对老工业基地的调整和改革，基本上实现了将吉林省从农业资源大省转变为工业经济强省。推动吉林省经济从走上了新型工业化道路；同时，通过政府投资项目的六大基地建设，全方面整体的提高了吉林省综合经济实力和竞争软实力。

　　吉林省固定资产投资额与增速都保持稳定增长，到 2014 年，吉林省固定资产投资额达到 5608.2 亿元，同时，可以看出，吉林省固定资产投资额逐渐呈现了稳定增长，增速逐步放缓。

　　为了更进一步分析                       
　　总结得出，2010-投资额增长中政府投资比例，本文选取了 2010 年-2014 年，吉林省政府公布的统计年鉴数据，进行比较分析。
            2014 年，5 年期间，吉林省政府投资中国有投资占据了较大的比重，并且纵向分析，吉林省国有投资的增长速度实现了稳步增长，从表中可以看出，2014年，吉林省政府投资速度达到最高 29.91%,国有投资资金规模从 2010 年的 297.49 亿元增加到了 2014 年的 468.52 亿元，平均每年的增长率达到了 36.48%,远远高于同期的 GDP 年平均增长率；吉林省国有投资比重每年保持占据 GDP 的 20%水平以上，并且，在 2012 年达到了最高点 31.05%.
                                                      
　　3.2.2 中央投资有效弥补投资项目资金缺口。

　　财政性投资对刺激吉林省内需的效果逐渐明显，2014 年收到了政府适度宽松的货币政策和积极的财政政策的双重影响，以及我国政府为降低经济危机的危险，稳步促进经济恢复，国家实施了一系列增加投入的项目，以拉动国家内需的发展，吉林省在充足的准备下，从我国政府批准的 1000 亿元的新增中央投资中争取到了 109.41 亿元，占据了全国总比重的 5.4%,这笔资金不仅仅解决了吉林省新建项目的资金缺口，也为停滞的优质项目提供了资金补充，为未来吉林省社会经济的稳步发展奠定了基础。

　　通过比较分析吉林省社会固定资产投资组成结构可以看出，从吉林省全社会固定资产投资组成来看，国内贷款和自筹资金占有较大比重，而国家预算内资金也呈现总量扩张和加速增长的形势。2010 年预算内资金占投资的比重只有 4.58%,到 2014 年上升到 16.97%,这与政府投资项目的增加有直接关系如表 4-2 所示。从另外一个方面也说明，政府投资项目的资金来源主要是国家预算内资金。

　　3.2.3 多元化融资渠道有效支撑政府投资项目建设。

　　吉林省全社会固定资产投资资金到位较好，由于融资渠道多元化，有效保证了吉林省政府投资项目建设顺利实施，其中，政府自筹资金成为了政府投资项目建设的主要资金来源，2014 年，即吉林省政府继续保持宽松的货币政策和积极的财政政策，吉林省政府努力拓宽多元化的融资渠道，完善政府投资项目的融资平台，为了更多的筹集资金开展优质项目，吉林省政府积极的加强招商引资，同时也鼓励民间投资，这一举措极大的促进了吉林省政府投资资金的到位，吉林省一批纳入年度计划因为资金停滞不能实施的项目，因为资金问题的解决，使得这部分政府投资项目重新启动。2014 年政府例用多元化的融资渠道筹集了大量资金，弥补了大量的资金缺口，政府投资项目资金投入较 2013 年有了大幅度的增长。

　　3.2.4 政府投资比重有所下降。

　　吉林省政府投资是吉林省政府投资项目资金的重要组成部分，体现了吉林省政府宏观调控能力的提升，改革开放后，吉林省社会主义市场经济体制也不断完善，吉林省社会投资主体日渐多元化，但政府投资占社会总投资的比重在近年来出现下降趋势。

　　吉林省国有经济固定资产投资占全部社会固定资产投资的比重己经由 2010 年 66.85%下降到 2014 年的 58.40%,每年下降近两个百分点。综上所述，可以看出吉林省在经济制度转型的过程中，正在逐步更正计划经济时期的问题，向社会主义市场经济转变，逐步符合社会主义市场经济需求。政府投资比重降低表明了市场经济体制正在逐步发挥功效，但是在政府投资比重降低情况时，需要有其他方面的投资及时进行补充，这样才能保证政府投资项目可以有效的顺利进行下去。

　　3.2.5 政府投资基本纳入项目管理轨道。

　　政府投资项目是为了更好的帮助政府实现公共管理职能，有效的促进国民经济水平的提升和社会的进步，同时又能满足人民日益增长的物质文化需要。在市场经济不能有效调节资源的项目中，就需要通过政府投资进行弥补。政府投资项目的建设已经成为推动吉林省社会经济发展的主要力量，对促进社会经济发展具有乘数效应，如果对政府投资项目管理科学准确，不仅可以有利于吉林省宏观经济战略的实现，更可以拉动吉林省经济的稳步增长，而且随着政府投资政府投资项目管理基本纳入现代项目运行轨道，项目管理方法技术开始起作用，项目管理的观念有所转变，逐渐与世界项目管理法方法体系并轨。

　　总体来看，吉林省政府投资项目管理不断加强，吉林省政府投资项目正逐步走向制度化、规范化轨道，吉林省政府投资效率明显提高。但由于吉林省原有投资管理体制、机制的制约，以及监督不到位等，政府投资项目还存在一些问题。