群体性事件中政府危机公关存在的问题与完善

　　改革开放 30 多年来，我国的政治、经济、社会和文化事业得到了巨大的发展，人民的生活水平也得到了极大的提高。与此同时，我国也步入了社会转型期，在这个特定的历史时期，贫富差距进一步拉大，社会利益关系和社会结构急剧变化，但是有效的社会整合机制还没有建立起来，加之有关利益格局调整的政策措施出台相对滞后，导致大量社会矛盾和冲突的出现，群体性事件呈不断上升趋势。据相关统计数据显示，1993年我国发生群体性事件 0. 87 万起，2005 年上升为 8.7 万起，2006 年超过 9 万起，近年来更是呈现出快速上升趋势。在群体性事件中，政府能否实行良好的危机公关，直接关系到政府和公众之间信息交流的畅通，关系到公众的恐慌情绪能否最终得到安抚，关系到政府良好形象的维护，关系到群体性事件的发展走势和最终的妥善解决。

　　一、群体性事件中的政府危机公关的作用

　　（ 一） 有利于畅通信息沟通渠道，消除群体性恐慌

　　受传统行政观念以及计划经济体制的影响，在群体性事件萌芽或发生的过程中，政府对待群体性事件信息的态度往往是不报、瞒报和谎报。我们知道，群体性事件本身具有紧急性和突发性的特点，加之事件发生时各种非正常渠道信息和谣言的迅速传播，事件中的公众普遍会产生集体性的心理恐慌，迫切希望了解到有关事件的真实信息。在群体性事件中，政府如果通过积极的危机公关，将权威、准确和及时的信息传播给公众，使公众在第一时间了解到所发生事件的真实情况，就可以帮助公众辨别各种谣言和“小道消息”,使其了解到事件的真相，避免公众受到误导，从而安抚公众的紧张、恐慌情绪。

　　（ 二） 有利于群体性事件的妥善解决，化解社会矛盾

　　在群体性事件中，政府所采取的各项解决措施必须被公众所接受和理解，并且得到公众的积极配合后才能有效地付诸实施。政府在事件发生时采取积极合理的危机公关，才能广泛地与专家学者、社会学者进行交流，收集到足够多的正确信息，均衡各方的合理意见，为群体性事件的妥善解决提供科学民主的解决措施。此外，事件中政府积极的危机公关还可以使公众对所发生的事件和政府所采取的相应解决措施有一个全面、真实的了解，增强社会公众对政府的理解支持，避免一些非理性的对抗和混乱，将事件的危害影响降到最低程度，促进社会的稳定发展。

　　（ 三） 有利于塑造良好的政府形象，提升政府公信力

　　政府公信力是政府依赖于社会公众对其普遍性行为的信任，而由此形成的社会秩序。政府能否获取公众信任，关系到政府的各项政策措施能否得到公众的理解和支持，关系到政府的各项职能能否得到很好的履行，它是政府赢得民心的关键。政府公信力的强弱在很大程度上又取决于政府及其工作人员在公众心目中的形象。政府公关可以借助各种渠道、途径和方式将政府的努力和成绩展示给公众，让公众了解政府，是塑造政府形象的手段，能够恢复和提升政府的公信力[1].在群体性事件中政府做好积极良好的危机公关可以使公众积极参与进来，共同解决问题，可以借助媒体、网络等各种公关手段对事实真相进行全面、充分的公开，从而维护和塑造政府的良好形象，提高政府的公信力。

　　二、群体性事件中的政府危机公关存在的问题

　　（ 一） 危机公关意识淡薄，危机公关行动滞后

　　群体性事件的发展大致可以分为三个阶段：潜在期、突发期和恢复期[2].由于受传统行政观念根深蒂固的影响，政府部门尤其是基层政府在群体性事件发展的这三个阶段中往往存在着危机公关意识淡薄和危机公关行动滞后的问题。

　　在群体性事件的潜在期，政府对各种潜在的危险征兆和隐患往往不够敏感，对事件发生初期的舆论走势重视度不够，甚至是忽视，从而导致社会矛盾处理不及时，并最终导致事件的恶化升级。

　　例如在“瓮安事件”中，虽然事件的发生有移民安置、建筑拆迁和干群关系紧张等各方面原因，但是一些政府部门危机公关意识薄弱，在事件发生前没有及时公布相关信息，对社会舆情走势缺乏足够的重视，在很大程度上导致了后来社会公众对女中学生死因鉴定结果的怀疑和不满，并最终引发了暴力事件[3]（ P66）。在群体性事件的突发期，政府对危机公关缺失所引发公众舆论的负面影响的估计严重不足，很少能采用适当合理的方式手段对公众舆论进行引导，也没有一个确切的政府形象定位。例如，在“重庆万盛群众聚集事件”中，政府在事件爆发时没有采取相应的公关手段对万盛区和綦江县合并为綦江区后的政策措施进行公告解释，导致了群众的非理性行为。

　　在群体性事件的恢复期，事情往往得到了初步的解决，政府也已经过了舆论的风口浪尖。此时，政府应该对事件发生中采取的措施和事件所造成的影响进行评估总结，并将好的处理经验制度化。但是，从近些年发生的群体性事件中，可以看出政府在这方面还是严重滞后了。

　　（ 二） 专业危机公关人员队伍缺乏，专门危机公关部门缺失

　　群体性事件中的政府危机公关人员不仅要掌握公关关系学的专业知识和专业技能，还要了解新闻传播学、政治学、法学和修辞学等相关方面的知识。此外，由于群体性事件中政府危机公关对象的特殊性，政府危机公关人员还要具备良好的心理素质。而目前我国还十分缺乏这样专门的危机公关人才，在群体性事件发生时，从事政府危机公关的人员往往是政治学、文学等相关专业的人员，他们大多缺乏专业的训练和系统的知识学习，在专业能力和业务素质方面往往存在不足，导致他们在应对群体性事件时难以灵活运用丰富的公关手段，难以看到事件发生的本质原因，难以做出公众满意的答复[4].另外，我国大多数地方政府还没有设置专门的危机公关部门。

　　政府在群体性事件中的危机公关活动往往由办公厅（ 室） 、调研机构、举报中心和信访办公室等部门机构来承担[5]（ P320）。政府危机公关的开展往往分散隶属于这些部门机构，导致各部门政府危机公关活动缺乏统筹协调，缺乏共同目标与共同准则的指引和规范，难免造成职责不清，引起危机公关活动的混乱。

　　（ 三） 危机公关手段选择单一和使用混乱

　　据相关统计数据显示，截至 2014 年底，中国互联网用户达到了 6.49 亿，其中 5. 57 亿人为手机网民。随着互联网和手机用户的快速增长，微博、微信、政府门户网站等新的媒介传播手段异军突起，预示着一个媒体新时代的到来。在新的媒介传播环境中，传播的整个结构发生了巨大的改变，公众对信息的时效性和互动性提出了更高的要求，而传统媒介如新闻发言人制度和政府网站等已无法满足这些要求，在微博、微信涌动的网络舆论中往往处于被动地位，这些都对政府公关提出了新的挑战[6]（ P12 -13）。面对这些新的挑战，政府在群体性事件中往往习惯于过去“唯一信息源”的传统定位，采用的公关手段趋于单一，主要集中在一些具有单向传播特性的公关手段上，如宣传栏、红头文件、电视新闻等。此外，政府部门繁多，信息发布的口径往往不一，加之传统媒介手段和网络媒介手段在信息传播时效性上的差异，导致政府有时在组合使用多种公关手段时，往往由于缺乏统筹协调和控制不力，造成使用上的混乱。

　　（ 四） 危机公关法律法规不完善

　　现代社会是一个法制社会，现代政府是一个法治政府。但是在群体性事件的处理过程中，我们仍然可以看到一些地方政府及其工作人员胡乱作为、有法不依、执法不严、违法不究的现象存在。依法行政意识淡薄固然是一方面原因，但更重要的原因还是危机公关法律法规的不完善。

　　虽然经过多年的法制改革和发展，我国已经出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，但是该法只是为政府依法实施有效的危机管理提供了原则性的规定。我们知道，群体性事件有和突发事件相似的地方，也有其自身独有的特点，在现实当中，如果只是依靠该法来指导处理群体性事件中的公关工作，难免会产生“水土不服”.该法只是对如何应对群体性事件进行了笼统的说明，内容较为抽象，缺乏相应的实施细则，对于群体性事件中政府形象的定位、危机公关手段的选择、危机公关人员的责任义务、在什么情况下以及如何行使危机公关权力等方面并没有做出明确的规定。此外，由于新技术的不断革新和信息传递速度的加快，一些法律法规修正的速度明显赶不上形势变化的速度，这就进一步增加了政府进行危机公关控制群体性事件的难度。

　　（ 五） 危机公关体制不健全

　　一个完整的危机公关管理体制应包括以下几个方面： 危机预警监控机制、危机处理机制、信息公开与沟通机制、政府问责机制和事后评估机制。虽然我国在过去近十年的危机管理实践中积累了丰富的经验，但是，由于转型时期社会矛盾不断增加，群体性事件频现，而一些新媒介手段的传播特点使得群体性事件中的信息传播速度更快、传播范围更广，控制难度更大，从而使得群体性事件极易扩大升级。目前，我国在公共危机预警监控机制上还处于起步阶段，远落后于欧美等发达国家； 信息公开与沟通机制处于摸索发展阶段； 政府问责机制和事后评估机制还基本缺位[7]（ P28 -29）。此外，这些机制之间如何统筹运作和综合协调也是一个大问题。

　　三、完善群体性事件中的政府危机公关的策略

　　（ 一） 强化危机公关意识，实行积极主动的全程公关

　　危机公关意识包括危机公共关系观念和危机公共关系思想，是指一种保持政府与社会公众良好沟通和重塑政府形象的观念和指导思想，是在突发事件中自觉运用公关预防和处理危机的基本原理、基本原则和行为规范，其实质上是一种以人为本、以公众利益为出发点的公众导向的观念[8].群体性事件的发生具有潜伏性、突发性、对抗性和暴力性的特点，这些特点要求政府在事件处理过程中要时刻保持公关意识。为此，政府要破除传统行政管理思想的束缚，树立公仆意识，正确行使人民赋予的权力，做到权为民所用、利为民所谋。政府要正视危机公关在群体性事件解决过程中的角色和作用，善于借助公关手段进行舆论引导，并根据实际情况采取积极有效的公关措施。政府要实行积极主动的全程公关，即在群体性事件发展的各个阶段都实施积极主动的公关。

　　当群体性事件的发展处于潜伏期时，政府就要搜集相关信息，留意公众舆论走向，对群体性事件的发展走势进行良好的把控，避免事件的扩大升级； 当群体性事件发展到突发期时，政府公关部门要在第一时间发布事件的报告和权威信息，相关的责任人也要亲临现场进行指挥处理； 在群体性事件的恢复期中，政府要将事件的处理过程、总结报告、相关责任人的追究情况和相关当事人的救济情况进行公告，使公众获知事件发展处理的全部真实情况。

　　（ 二） 加大危机公关人才的培育，建立常设性的危机公关部门

　　群体性事件中政府危机公关工作能否顺利的开展很大程度上取决于政府危机公关人员的素质。为了建立一支在年龄、能力和知识结构都良好的专业化危机公关队伍，政府要特别注重对危机公关人才的选拔与培训。政府在选拔危机公关人员时，需要综合考核公关人才的多方面素质，尤其是公关理论知识与操作技术方面的专业能力。由于群体性事件的突发性和不可控性，在选拔一些特殊岗位公关人才时，还要特别考虑公1压能力。此外，政府还要加强对危机公关人才的培训，在公关的理论知识、基本技能、方法技巧和新闻理论与实务等方面对公关人才或公务员进行培训。同时，在公务员的录用、考核和升迁中，要把公关能力作为一门必修课，切实提高公务员的公关理论水平和公关技能。

　　群体性事件的频发给政府危机公关带来很大的挑战，目前，我国一些地方政府部门已经陆续增加了公共关系职能。但是，群体性事件往往牵涉到政府的各个部门，而现实中，这些部门公关职能的设置往往分散，职责不一，已很难满足群体性事件中政府危机公关的需要。因此政府要依法建立一个专门的，由政府各个部门人员参与的，具有有效组织、指挥、协调和实施危机公关的部门。该部门的职能专门定位于为政府提供危机公关服务，包括及时向公众和媒体发布信息、组织新闻发布会、管理使用各种公关手段和为政府提供信息咨询等各种公关服务。

　　（ 三） 丰富和协调使用各种危机公关手段

　　在信息化和网络化的时代条件下，信息的双向传播性和互动性越来越被看重。当群体性事件发生时，政府如果还仅仅依靠传统的公关手段，就肯定无法满足公众对信息与沟通的需求，所以政府要不断更新丰富危机公关手段。政府对现有的、已经利用成熟的传统媒介手段要不断加以更新。因为现在即使是传统媒介手段也与网络紧密联系在一起，如网络电视、网络报纸和网络电台的出现。政府还要积极、主动、充分地使用现代传媒手段，要根据现代网络信息传播的特点，采取相应的独特方法（ 如： 微博公关、微信公众号等） 来进行危机公关，解决群体性事件。

　　此外，政府还必须探索出一条传统媒介手段和现代媒介手段联动整合的道路，科学地优化配置各种媒介资源，统一口径，使各种危机公关手段在政府有效的引导和控制下有机配合，而不是随意简单的叠加，从而达到最佳的公关效果。

　　（ 四） 完善相关法律法规

　　现有的《突发事件应对法》只是对如何应对突发事件作出了原则性的规定，而且该法只适用于一种紧急状态，覆盖面单一。为此，政府应加紧出台专门性的《危机公关法》，对危机公关的目的、原则、主体、程序、适用范围、公关人员的责任义务、公关手段的使用、过程监督、责任追究和救济等各方面内容给予明确具体的规定。有了法律的保障，政府才能及时高效地应对群体性事件，才能将公关策划、公关实施、各公关部门之间的协调纳入法制化轨道，实现政府危机公关有法可依，增强政府危机公关行为的合法性和规范性。政府还要统筹全局，从国家法律体系整体的角度出发，协调该法与现有法律的关系，实现这些法律之间的无缝链接与相互配合。此外，由于网络时代下政府危机公关的瞬息万变，政府还要根据形势的变化不断对已出台的法律法规进行补充和更新，以保证法律法规随时随地适用。

　　（ 五） 建立健全危机公关管理体制

　　第一，要建立应对群体性事件的危机公关预警机制。政府应不断提高危机意识，对应急工作程序和工作职责作出具体规定，建立搜集和及时捕捉发生事件信息的预警监测系统和报告制度，做到早发现早处理，防患于未然。第二，要建立健全应对群体性事件的危机公关处理机制。政府在事件发生后应及时成立领导小组，制定危机公关应急策略，以危机公关“5S 原则”为指导，在严谨调查的基础上，迅速采取必要的公关措施。第三，要建立健全信息公开与沟通机制。政府应不断完善信息公开制度，通过公告、新闻发布会、微博、微信等各种形式将事件的调查结果和相关信息进行客观的报道，并与公众进行真诚的交流，以澄清事实，打破谣言。第四，要建立相应的责任追究机制。政府应落实相关责任人的问责制，对一些危机公关能力差、失职渎职干部和工作人员的责任一定要追究到底。建立一个完善的危机公关管理评价机制； 政府应建立一个完善的事后危机公关评价系统，并组织各方人员对政府在群体性事件中的危机公关处理情况进行评价，对评价结果进行总结，以吸取经验教训。第五，政府还要成立一个危机公关管理中枢系统。要建立一个危机公关管理中心，建立健全危机管理组织体系，从而统筹规范、综合协调各个机制之间的配合运行，避免出现职能上的重复和管理上的混乱。总之，处在“社会转型、经济转轨”特殊时期的中国，社会矛盾和利益格局的冲撞将长期存在，群体性事件发生的频率和解决的难度都在不断增加。能否妥善解决群体性事件，维护政府的良好形象，提升政府的公信力，考验着一个政府的危机公关能力。从一定意义上说，政府危机公共关系能力高低决定着群体性事件解决的成败。

　　与此同时，我们也可以看到，我国目前的危机公关发展还处于起步阶段，在实际运用中也面临着诸多问题和困境，还需要政府在未来的危机公关实践中不断探索前进。

　　参考文献：

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　　[8]刘新君，王会智。 突发事件管理中的政府公关研究---基于“瓮安事件”的反思[J]. 清江论坛，2009,（ 4） : 50 - 53.