我国环境保护公众参与制度完善建议

　　4 完善我国环境保护公众参与制度的建议

　　制度存在缺陷就需要加以完善，鉴于中国的社会制度和体制与西方国家不同，因此，要完善我国的公众参与制度必须立足我国国情，寻找和探求切实可行的中国公众参与环境保护的途径和机制。此外，我们还可以借鉴外国环境保护的有效方法，汲取经验教训。

　　本章针对我国环境保护公众参与制度中现实存在的上述问题，以我国目前现阶段存在的公众参与为基础，提出一些修改和完善意见。

　　4.1 在环境立法中强化公众参与的内容。

　　环境立法是我国环境保护的主要依据，所以环境立法在我国的地位是基础性的。现阶段我国环境立法还不够完善，部门仍有空白或缺陷，函待发展和完善。

　　4.1.1 将公众参与确立为环境立法的基本原则。

　　公众参与立法制度应确立为基本原则。具体途径可以通过在《立法法》修改中专门设立"公众立法参与"一章，或者在专项立法的"总则"部分，将公众立法参与的基本原则作为公众立法参与制度的价值目标与准则予以确立。在我国之前的法律秩序上，很大程序上是自上而下的，这也就使得我国公众在立法过程中根本无法参与，只能是"由上级安排",在大大加深了政府与公众之间的紧张关系，政府部门所做的很多法律措施也是无法与实际生活相结合，脱离公众生活的，为此，只有政府部门和公众参与两者相互结合，才能更有力的保证立法过程中的完善性。总之，笔者认为势必要确保公众参与在环境立法中的重要性。通过实践可以看出，政府在解决和处理环境问题时要多考虑基层群众的意见与建议，国家鼓励走群众路线，正是因为一切问题归根结底都是群众问题，公众对问题的来源发展了解的比较全面透彻，可是法律并不是万能的，立法者也不是完美的，虽然新法明确了公众参与是一项基本原则，但理论运用到实践方面还需要一段时间，往往容易造成法律空白区，公民不能及时有效的行使自己的权利。有专家学者提到公众在认识水平及专业知识上欠缺，从而阻碍公众参与原则的推进，但是实践证明，这并不能影响公众参与原则入法，同时只有尽快配套公众参与的可操作性途径，才不至于使法律落空。

　　从国际理论来看，《人类环境宣言》中也明确指出公众参与，是法律意义上的权利。

　　因此，要与国际接轨，完善我国立法目标，就必须贯彻落实民主制度在我国法律上的体现，从立法及法律实施过程中，保障基层群众的意见都能体现在立法、执法及司法的每一个环节。

　　4.1.2 扩大环境立法中公众的范围。

　　虽然从严格意义上讲，我们所希望的公众参与的方式是每个人都实现终极意义上的真正参与，真正保护每个人应该被保护的环境权益，但是，在中国，政府这一高度组织化的机构面临的个体过于繁多，对于信息的全部采集很难实现，这是目前需要解决的。

　　就现在形势而言，我国的社会团体力量在环境立法中占有很大的比重，同时社会团体被立法所接受，社会团体与个体之间的力量就显得格外的悬殊，社会团体就有不可取代的优越性。因为社会团体的影响力，使得社会团体提出的意见更加具有实践意义。因此，目前在我国，我们可以看到环保团体可以解决在实践过程中环境问题的阴影，而且效果更为显着，政府应听取环保团体和普通公民的个人意见。

　　早在 1995,法国就创造了"关于加强环境保护"这一法律流行的咨询系统。法律规定，在涉及到集体利益的时候，按照本国的法律所规定，必须采纳民众的意见和建议，为此专门设置了行政机构来完成此项工作，对于所采集上来的建议，会作为立法的主要依据。公众可以通过社会组织在提案、立法上发表自己的见解和看法，效果是非常明显的。近几年我们的民间环保组织发挥到很大的作用，环保意识渐入人心，使一些问题得到了解决，以至于整个社会的环保意识也跟着提升起来。

　　4.1.3 改进公众参与立法的程序。

　　我国公民可以通过提供材料、向有关部门反映问题等形式去参加听证会，对公民环境权的保护方式，目前还不确定，真正解决问题还需要经历很多程序。并且在真正实施的过程当中要经历耗时费事的问题，政府部门不采纳，地位被动等诸多问题，这就在很大程度限制了公众获取自己的权益，打击公众的积极性。笔者通过将我国与美国之间的制度进行相互对比，建议在我国立法过程中设立政府通告和环境评论者两个步骤，来弥补公民参与在我国环境立法中的漏洞。

　　在美国通知和评论是行政立法中两个非正式程序，因为程序的链接被称作通知和评论，所以被称作是通知和评论。法规的发布需要在行政机关发布法规之前先向社会公开法规内容，社会公众根据具体内容通过书面形式表达自己的看法。行政机关一定要估计公众的不同建议，在公众的建议之上进行详细的分析探讨决定后才能发布最后的法规，并且对公众意见的采纳与否进行解释说明。

　　通知评论程序的优点：第一，方便快捷，方便成本控制，不会对行政资源引起负担，不影响行政效率；第二，可以保障热爱环境积极人士的利益，方便这一群人参与到形成环境行政立法中去；第三，与构建公平公开透明政府相呼应，反映了环境行政信息公开的政策；第四，有法律的支持，让群众从法律的角度学习法律更成熟，更适应，法律效力也相应会更好。

　　但是在现实操作中应该注意以下几点内容：第一，要明确程序的适用极限，在如今有一些特别的情况下，应该排除应用评论程序，环境立法应该更接地气，不能出现无用法律；第二，我们对要制定的程序要求进行了详细的分析，在理论上，程序包括通知审查，在我们国家，可以以方便的形式，如电视报纸新闻发布会等等方式来进行，近些年来网络的发展也使得网络媒体成为不可或缺的一个宣传渠道，不难想象，这些渠道的建成对意见收集的行政机关的能力也是一种考验，行政机关应该认真对待这些公众的意见和声音，进行归纳分析整理后进行回复，否则对公众的积极性也是一种打击。如今我们国家在环境立法前会在官方网站上发布草案，接受公众的意见和建议，但是，在于公众交流答疑层面还是空白，一定程度上影响了部分公民的积极性，应引起重视并加以完善。

　　除此之外，我国也没有法律颁布之后的救济程序，公民对环境立法的参与程度也远远不够，这是我们国家环境立法的重要方向。

　　4.2 完善环境信息公开制度。

　　4.2.1 明确规定环境信息应公开的内容。

　　提到环境信息公开的内容，笔者认为主要问题有以下两点，一方面，法律对环境信息公开的范围比较模糊，究竟对于哪些信息是政府应当公开的并未作出详细明确的规定。另一方面，需要公开的各种环境信息与保护国家秘密、商业秘密、个人隐私之间的矛盾。因为环境信息的公开，决定权掌握在政府机关或有关部门手中，很容易形成一手遮天的局面，隐瞒不想公开的信息，把环境信息往国家秘密等方面靠拢，以此达到瞒天过海的目的。很容易的避免对环境信息做出详尽公开。环境信息公开是公民享有环境知情权的基础和前提，信息不能得到充分的公开，公众参与环境保护也就无从谈起。接下来笔者就提出的这两个问题进行探讨。

　　首先，关于"环境信息"的定义，我想我们可以了解在《奥胡斯公约》中的规定，其在第二部分内容和环境信息的分类方面作了更详尽的清单。虽然在具体的条件方面存在差异，而且也分属于不同的法律体系，直接拿现成的法律条文或者把环境信息的规定直接应用到我国的法律制度中来，可能不太现实，但是不得不承认的是，《奥胡斯公约》确实是值得我们学习参考的，特别是对"环境信息"的描述以及分类的方法。

　　其次，如何协调环境信息公开与各种秘密不得公开之间的矛盾，环境信息公开依据的法律基础是《环境信息公开办法》，性质上属于行政法规，而各种秘密的法律基础是《国家秘密法》，从性质上属于法律，根据下位法服从于上位法，信息公开已经输给了国家秘密等一些秘密。从立法角度上考虑，短期内出台一部《环境信息公开法》是不可能实现的，退而求其次，办法只能是调整《环境信息公开办法》，详细列举出哪些是应该公开的信息，哪些是不予公开的规范的范围。

　　4.2.2 设置强制措施。

　　因为在我国没有强有力的法律规定去实施环境信息的公开制度，所以环境信息的公开就成为了一种象征意义似的条款。政府部门中执法人员的不作为，没有具体的硬性的条款去加以鞭策，所以环境信息公开制度很难实施，强制措施欠缺就成了环境信息公开的中的一个"硬伤".为了保护公民的环境权，必须统一加强力度。

　　第一，完善关于环境信息公开的问责。当政府部门有责任公开环境信息，但没有正当理由拒绝公开或者延缓公开信息时，公众需要一种手段去维护自己的利益，公众有权去了解和认知环境信息，政府问责就是一个很好的方式让公众去监督政府机构，公众此时就扮演了一个监督的角色。我国目前在环境信息公开上已经有了很大的提高，例如每天的空气质量报告，污染度等，这样公众才能更为直观的去监督政府机关是否存在消极怠工的现象。为了更好的实现这一目的，就需要制度上不断的完善和调整，与时俱进，使得环境信息公开形成规范化，对于违反这一法律法规的政府不作为部门，严惩不贷。

　　第二，加强环境信息公开的司法救济。对于政府部门在实际执法过程当中造成的环境损坏或者是环境公开信息未透明化，对于公众利益构成损失，应该向当地司法部门提出诉讼。因为行政部门在诉讼当中，处于强势地位，所以在诉讼过程中应该极可能的去保护公众，无论是在诉讼费用上还是举证责任上都应该加大对公众的保护力度。与此同时，调整《国家赔偿法》的相关规定，因为政府部门失责造成的损失，应该由政府承担责任，使得公众受到损失后能够得到相应的补偿。

　　4.3 完善环境影响评价的公众参与制度。

　　4.3.1 明确环评主体的范围。

　　第一，平等的分配机会给环评中的环境参与主体。为了降低成本，提高效率，我国现有的法律法规只是让政府官员、专家学者和群众代表参与环境影响评估程序。相反，在实践过程中，环评参与主体基本是固定的，更严重的是，基层群众被选定为环评参与主体的可能性则更小，其直接结果就是使环评的过程趋于形式化，那些所谓的主体就可以控制整个环评的结果，进而与法律规定的保护环境目的背地而驰。针对所存在的症结，为解决问题，公民或组织只能多多吸收环评过程中一定的专业知识，以弥补因为那些以公众缺乏专业知识而回避弱势群体的缺陷。

　　第二，集合民间环保组织的力量。一个人的能力毕竟是有限的，尤其对于环境问题更需要公众参与进来，所以单纯依靠政府机构去保护，是很难实现的，民间的社会团体具有很强的执行力，是一股很强的力量，集合民间环保组织力量，才能更好更快的完成环境问题。环境 NGO 关注热爱环境的话题，愿意献身于人民的环保事业，他们热衷于保护环境，研究环境的困难，积极促进环境保护外部世界的哲学。环境 NGO 较政府部门来说，在环境专业知识上并不差，甚至会高于政府部门组织，然后通过自身在民间的影响进行宣传，其影响力是非常巨大的。而政府的方面，过于担心环境 NGO 会破坏社会"和谐氛围",认为其行为是聚众"闹事",两者之间形成了对立的局面，这是很荒诞的。环境对于民众来说，也是息息相关的，民众生存在环境当中，必然会对环境加以保护，而政府为了发展，也是采取相应的措施，所以这两者之间是统一关系，而不是对立的，政府应该积极鼓励和支持，共同去完成对环境的保护。

　　4.3.2 扩大环评客体的范围。

　　目前，我国在环境影响评价上有两个必须要面临的问题。一是环境影响所评价的对象范围很窄，就环评发展来看，对于建设项目这一类别在环评的份额中占了很大的比例，除此之外的项目很少涉及，笔者尤其认为，其中政府政策的决定，应该被包含在内，而目前这些都是没有的。二是评价内容过于简单，现阶段的评价只是片面的对某一项目所产生的范围有所影响，究其长远利益来看，不能单纯的从一方面去看待和分析，要整体统筹去看，否则很难去探究一个项目对于环境究竟是利是弊，是不利于评价分析的。

　　笔者认为，将政府部门的活动以及对于环境所作出的政策，再加上有关的立法等活动，全都加入到环境影响评价的范围中，以扩大环评客体，此外，对项目评价来说，融入区域评价，二者相结合，统筹兼顾，对全方位保护环境具有重大意义。

　　4.3.3 扩大公众参评的阶段。

　　在环境影响的评价中，公众怎么样才能实现效果最大化？很多学者认为，公众参与在环境评价的活动中，参与的越早越好。在政府立法初期或者某一活动事项开始之际，公众的参与才能起到相应的作用，否则就很难奏效了。环境影响评价的程序是连续的，前期准备的越充分，接下来相关的程序才能更好的继续发展，否则公众参与的效用就会大打折扣。如果公众参与并没有实现公平公正的话，参与就成为了一个走空场的形式，不但起不到效果，可能还会起到反作用。

　　4.4 完善环境公益诉讼制度。

　　《民事诉讼法》新增的公益诉讼制度是立法上的一个大进步，是司法诉讼制度的创新，具有重要的意义。具体内容规定为，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新法的修改虽然对保障基层群体的环境利益提供了法律依据，人们对环境侵权纠纷也可以通过向法院起诉来扞卫权利。但是，理想与现实还是存在差距的，法律也存在着漏洞性等缺点，首先法律未规定个人提起诉讼的资格，其次机关和有关组织也并非如人们预想的那样顺利。也就是说，仅仅做到了有法可依，但还是缺乏可操作性，同样免不了我国法律的一个通病缺陷。

　　4.4.1 适当放宽原告资格。

　　上面提到，法律并没有规定公民个人为环境公益诉讼的主体。公民诉权还需要得到法律点头同意。新修订的《民事诉讼法》，只是做出了有限的规定，赋予了有关机关或组织主体资格，对于这两种资格之外的主体，要想提起环境诉讼，只能在自己的切身利益受到损害时，且按照民诉法规定的损害原则进入司法程序。环境问题毕竟不同于一般法律问题，它具有普遍性，相应的环境破坏问题也具有普遍性，造成的影响范围广，问题潜伏的时间长，不易被及时发现。我们既然享有环境权，也应有保护环境的义务。

　　笔者认为，《民事诉讼法》对环境诉讼原告的规定过于宽泛，这种法律规定与实践需求一定是不匹配的。这部法律出台后，可以联想到的是，一部经过千辛万苦而修改成功的法律尚且满足不了实践的需求，更不用说要建立和完善环境司法诉讼制度。可以理解的是，环境公益诉讼制度建立与否，关键还是在于原告资格的范围是否广泛，笔者认为，环境公益诉讼主体应该适当放宽，即一切机关、组织和个人都具备原告资格，都可以向人民法院提出诉讼。相信有这样的蓝本为基础，再加上实践的需求，完善环境公益诉讼制度就会指日可待。

　　4.4.2 设置不同等级的诉讼证明标准。

　　诉讼方面问题的实际互相结合，笔者认为可以向国外借鉴优秀的经验，制定出相对应的诉讼标准。在环境受到侵害的案件当中，公民和民间的一些团体组织提起的诉讼，应该相应的去考虑个体在技术或者资金上的缺失，环境固然应受到保护和支持，但是在证明的标准上应该有所降低，只要证明环境即将受到损害或者被告者的行为会破坏到环境，即能够得到支持。当行政机关或者是专业机构被当做是环境诉讼主体的时候，对于证明标准应该更加的严厉和认真，必须有明确而又详细的数据证明才能予以支持。在排除了企业合理怀疑，企业能够证明自己免责事由或者减轻情节，可以采纳其意见。只有依据不同主题制定相应的证明标准，法律才能真正的体现出公平公正。

　　4.4.3 保护原告人身安全。

　　众所周知，公民的合法环境权益受法律保护不容侵犯，但由于与企业相比公民处于弱势。有些情形，例如一些企业在成为法庭被告以后，就会可能针对弱势的原告采取打击报复，在环境公益诉讼制度建立初期可能会更加严重。因此在其萌芽建立之初，就要加大对原告方的保护，尤其是对公民个人的保护。对原告进行威胁、恐吓的行为要采取严厉的处罚措施。例如警告、大额罚款等。对触犯刑法的行为追究其刑事责任，对相关不法行为起到震慑的作用，对于报复环境公益诉讼原告的行为，一定要加大力度打击并提前用法律进行规范。此外保护环境诉讼原告的安全还需要一种强制力量，那就是联合公检法的力量形成保护网，公民有权利用法律来保护自身相关的环境权益，绝不能让公民为环保事业做出的努力因为人身安全而付之东流。