环境保护公众参与模式概述

　　2 环境保护公众参与制度的概述

　　2.1 环境保护公众参与制度的涵义。

　　公众参与制度应该是完善的，包含的各个方面的知识，而不是片面的依靠制定制度来一劳永逸。环境保护公众参与制度主要从具体概念、公众参与特点、参与主体以及参与途径四个方面来阐述。只有将这四方面详尽规定，不断完善四者之间相互内容，然后再通过对国外比较先进的环境保护公众参与制度和目前我国专家学者所做的探究进行分析，具体分为了以下几个部分。

　　2.1.1 环境保护公众参与制度的概念及特点。

　　公众参与就是公众以正规合法化的主体身份参与到法律建设当中，保护自身利益，达到资源的优化配置。其中公众是指非政府、非盈利性民间组织和社会大众。公众参与环境保护制度的设立，能够最大化的保护公众切实利益，完善法律建设。为达求公众参与环境保护制度的积极健康发展，环保部出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》

　　,明确规定："环境保护公众参与是指公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动".并且强调公众参与符合和贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，进一步推进公众参与环境保护工作的健康发展。

　　公众参与，相对于政府组织和市场组织而言，有以下特点：（1）非营利性。非盈利性组织是指这些组织不以盈利为目的，并没有完全否定在实施过程当中不会赢取利益，这在法律上也是禁止的。（2）私立性。这些社会组织机构独立于政府之外。（3）自我管理性。社会组织具有自我管理性，并不受外界的干涉与限制，它应该是有一套自己完善的管理措施和条款。（4）自愿性。社会组织所吸收的成员是自愿参与的，并不以任何目的和条件性参与其中，更不能强迫任何人意愿来纳入。（5）公共利益性。社会组织是公益的服务团体，是以公共利益为主要出发点，包括成员所做的任何行为活动都应该本着这一准则。

　　2.1.2 环境保护公众参与制度的主体范围。

　　环境法所调整的利益具有不同于一般法律所调整的利益的特殊性。环境法的根本出发点是以保护环境为目的的，而环境保护的实质就是保护人类的利益，这里的人类不是单一个体的，而是整体的。

　　环境法调整利益的特殊性决定了在环境法中，公众的范围不能仅局限于利益相关者或利害关系相关者，也不能仅限于一定数量的人或团体。根据之前提到的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，环境保护公众参与是指公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动。从而可以知道环境保护公众参与的主体是指公民、法人和其他组织。因此本文认为：

　　首先，公民理所应当是环境保护公众参与的主体，但笔者认为不限于公民，还应包括被剥夺政治权利的人、外国人、无国籍人等一切自然人。所以，应理解为公民是与自然人一致的。

　　其次，法人作为社会重要组成部分，也是环境保护公众参与的主体。除了公民个人，法人作为公众参与的主体在保护环境的过程中发挥着越来越大的作用。其实法人也是组织的一种，因其特殊的地位，代表着自身群体的利益，掌握了更多的环境信息和专业知识，拥有更多的高科技手段，可以充分发挥作用，与国家及地方政府在保护环境等相关事务方面进行有效的合作。

　　最后，其他组织也应包括在环境公众参与制度中的主体中。"公众"所指的主体范围应该是广义的，其他组织包括企事业单位、社区以及各种社会团体，任何形式均可。

　　其中非政府组织团体，即公众参与最为重要的形式。综上所述，笔者认为公众参与中的公众应该包括公民个人、法人与其他社会组织。

　　2.1.3 环境保护公众参与的途径。

　　公众参与的具体途径有调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式。前四种形式对公权力机关或建设单位的程序约束要小，其程序简单，操作方便，被调查的工种、被咨询的专家以及座谈会、论证会的参与人员由会议主持者事先选定。

　　听证会程序较为正规，是在有规则、秩序的环境中进行，其参会人员具有开放性，公众可主动申请参与，其对公权力机关或建设单位的约束要多一些。

　　公众参与具体采用哪种形式，由公权力机关或建设单位决定，这是公众参与的实质决定的。公众参与是以其他行为的实施为主导的。在公共事务的参与下，公众参与以公权力的行使为主导，在其他事务的参与下，公众参与以其他决策的形成过程为主导。无论行政权的行使还是其他决策的形成过程中，公众参与原则的实质，在于充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，明确公众的程序权利，明确公权力机关和其他决策者的程序义务，让公众表达其利益需求，实现公权力机关、其他决策者与公众的良性互动。

　　2.2 我国发展环境保护公众参与制度的意义。

　　近年来，公众参与环境保护的积极性愈发强烈，越来越多的公众参与到其中，同时政府、媒体对公众参与环境保护的鼓励、引导，对于环境保护将会具有重要意义。此外，公众参与制度的不断完善和补充，能积极有效的弥补我国法律目前所存在的漏洞，使得我国法律更加的完善全面，对相关法律的制定有积极促进的作用。

　　2.2.1 有利于维护公众自身最基本的环境权益。

　　环境与人们的生活息息相关，我国宪法规定环境权是公民的基本权利，而环境保护公众参与制度正是公民保护自己环境权益的一个很好的渠道。环境的好坏直接影响到经济的发展和人类切身的利益，所以公众对于维护自身的利益应当享有绝对的权利，对破坏环境的行为有权利制止和提起诉讼。只有公众参与环境保护和管理环境资源才能协调好各方面的关系和利益冲突。公众的主人翁地位得以认可，增加了对政府的信任，加强了社会责任感，才会更加配合政府的工作，这样颠覆了以往只靠政府，公众被排除在外的风气，又建立起了人与环境、政府与公众和谐气氛，大大保障了环保事业的顺利发展。

　　2.2.2 有利于对政府行为进行监督。

　　公众参与环境保护便于环境资源管理工作的开展，使新环保法在实践中得到更全面的实施，更有利于对政府行为的监督。在如今的环境问题面前，政府力量已显得微不足道。环境资源的辽阔，破坏环境行为的大量存在，只用有限的政府力量去抗衡，是导致"政府失灵"现象大量出现的主要因素。公众加入环境保护的行列，正是弥补了政府力量的不足。一方面对政府破坏环境的行为，公众可以起到监督反馈作用，减少政府一手遮天的现象。另一方面，通过公众的意见反馈，使政府认识到环境问题的严峻性，加强环境保护措施，2.2.3 有利于社会生活的和谐与稳定。

　　实践证明，公众参与环境保护已逐渐成为实现可持续发展战略的重要措施。可以说，要想达到经济发展和环境保护平衡点，关键就是环境保护公众参与制度。公共政策的设立和制定，归根结底就是公众与公共秩序两者之间利益关系的协调，如果政策制度偏向一方，必然会导致利益冲突，当公众利益受到损害之后，对社会公共秩序无疑会受到威胁。如果公众能够真正的参与到政策的设定和建立，能使得公共能更好的认同公共政策，对社会和谐也是有帮助作用的，这样公众和政府之间就是和睦相处，社会才能不断的向前。

　　2.2.4 有利于法治的民主化。

　　公众参与能够使得政府部门和决策者认真接纳公众的意见，从公众的角度出发，按照公众的意见，切实制定一些真正保护公众利益的措施。有利于国家环境行政民主化，同时公众作为政策的受益者，能够及时的发现在政策制度方面存在的漏洞和实务，这样对于法律制度的完善也能起到一个很好的促进作用。因此，公众参与是促进社会和谐，保证公众利益的重要手段和途径。通过建立公众参与制度能够很好的提高基层群众的环保意识，同时也能大大提高公众自主治理环境的能力。

　　2.3 环境保护公众参与制度的国内外发展现状。

　　2.3.1 国外环境保护公众参与制度的发展现状。

　　美国是国际上最早实行环境保护公众参与制度的国家。1969 年初美国就在法律上颁布了公众参与环境保护的权利和义务。以此为例，之后一系列立法中，都可以看到该规定。为了使制度能够更加顺利的实施，美国联邦政府和各州政府通过立法又颁布了一些实体性和程序性的法律法规，在环境诉讼法方面也通过"公民诉讼" 条款明确规定了公民的诉讼资格。

　　在判例法方面，也对公众的环境参与权进行了一系列的扩展，这些规定不仅理论上较完善，实践上也具有较强的可操作性。可以看出，美国法律很注重环境信息的公开，并且对环境信息公开基础上的环境知情权和司法保障也是持支持的态度。美国作为一个发达国家，其法律体系在世界上也是比较完善的，又因为美国向来都是一个注重环境保护的国家，因此这些规范也无疑都是站在世界前沿的，美国公民参与环境保护的积极性在很大程度上也得到了的提高。就以《森林保护条例》为例，通过 600多次的公开听证会，共收集到了 1600 多项反馈，在美国这是很好的实践。

　　日本是名副其实的森林王国，一个国家的环境好坏取决于这个国家公民整体的环保意识。环境保护的意识程度高造就了日本对环境保护的重视程度，同样，在立法方面及行政管理方面达到了相对高的水平。在日本的环境管理中，采取的是政府、企业、公众三位一体的治理模式。这种"三元"模式使日本在环境管理方面基本上满足了各个阶层及各方利益，使各方利益处于均衡状态。政府通过在制定行政决策时将公众参与纳入其中，在环境保护的各个方面均实现了公民权益的民主法治化，公众参与环境保护自然而然的渗透到了管理机制的各个层面。日本的《环境基本法》在制定过程中就吸收进了公众参与，不仅法律本身规定了公众参与，在法律制定过程中就有公众参与。综合日本的《环境保护法》，有以下几方面特点。首先，规定了企业和公民保护环境的义务。其次，发挥民间环保组织的积极作用，重视非政府组织团体的力量。最后，日本法律对环境公益诉讼制度制定的比较早，长时间以来与实践相结合，处于不断完善中。

　　加拿大在环境保护公众参与立法及实践方面也有许多值得借鉴的地方。1999 年修订的《环境保护法》，有着发达国家先进法律之一的高度评价。其中公众参与制度的规定全面且相对比较完善，首先，在立法方面，通过在网络建立网上环境登记处，在网上向公众提供有关部门的环境信息，环境的实时情况，有关数据，使公民可以充分了解与环境相关的事实，便于公众对与环境有关的文件可以从制定的整个过程进行有效的监督，提出相关意见，最终达到保障公众环境知情权与参与权的目的。其次，从有利于公众参与的角度出发，法律对此制度的规定更加细化，具体化。例如，在环境诉讼方面，公众、个人都可以参与环境诉讼，不论是否侵犯自身权益都有对违法行为提起诉讼的权利。最后，最为特殊的一项就是对于举报人，国家明文规定要保护举报人的人身安全。披露举报人信息、身份，解聘举报人，对举报人进行骚扰、处罚都属于违法行为。

　　2.3.2 我国环境保护公众参与制度的发展现状。

　　环境保护公众参与制度在我国的发展现状，要首先从我国的根本大法《宪法》来讲，宪法首当其冲为公民在环境保护上提供了法律依据。根据新版的《民事诉讼法》新增规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。"新修订的《环境保护法》的专章"信息公开和公众参与",具体从环境信息公开、环境影响评价和环境公益诉讼三个方面完善了我国的环境保护公众参与制度。此外，在几个单行法中也有关于公众参与的条款记录。它们分别是《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》。

　　国务院颁布的部门规章，同样为我国公民参与环保事业提供了诸多方法，例如《建设项目环境保护管理条例》和《关于环境保护若干问题的决定》等，《环境信访办法》制定了环境信访的很多权利，如检举权、控告权等。对行政部门的批评权、建议权、和检举揭发权，对污染防治工作的建议权。国家环境保护总局 2006 年发行的《环境影响评价公众参与暂行办法》，是我国第一部在环保领域真正有公众参与的相关法律。

　　总的来说，现阶段我国在公众参与制度上还存在很多的缺陷，条款混乱没有条理性。

　　尽管我国在公众参与相关法律上有了一些基础的法律框架，但是在很多方面还是有欠缺的，还难以形成完善的环境保护公众参与制度。在真正的实践中，公民参与环境保护的规定并没有发挥真正的作用。