环保法信息公开制度

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　　【题目】页岩气开发利用中环境保护制度探析
　　【引言】我国页岩气开采使用的环保法律问题研究引言
　　【第一章】页岩气开发利用主要环境问题与法律对策绪论
　　【2.1  2.2】环保法环境影响评价制度
　　【2.3】环保法信息公开制度
　　【3.1  3.2】环境保护许可证制度
　　【3.3】环境标准制度的现状、问题及建议
　　【4.1  4.2】财政调控制度的不足与对策
　　【4.3】生态补偿制度现状与改进策略
　　【结论/参考文献】页岩气开发利用的环保法完善结论及参考文献

　　三、信息公开制度

　　页岩气开发利用信息公开制度，是指主管部门和页岩气开勘探开发企业依法向社会公众公开页岩气开发利用相关信息的一整套措施。信息公开制度在页岩气开发利用中具有举足轻重的作用，对作为新兴产业的页岩气开发利用中可能产生的环境风险，以及相关法律法规应进行及时公布，保障信息公开的透明度。信息公开不但包括政府制定的环境决策和法律法规，还包括企业相关环境信息，以及环境质量的相关信息等。信息公开制定的实施，有助于保障公众的知情权，并且促进政府、企业和公民间的互动交流，发现问题，可以及时协商，形成良性循环。

　　政府信息公开制度已经成为现代化国家环境治理的关键环节。从 2008 年 5 月 1 日起实施的《政府信息公开条例》到 2014 年新修订的《环境保护法》中对信息公开和公众参与制度进行专章规定，都体现了信息公开在环境保护中的重要性。与常规天然气相比，页岩气属于新兴能源，但在我国公众对其认识度不高。鉴于我国之前发生的 PX 项目公众反对意见较为强烈的问题，在页岩气开发利用中，应加大信息公开力度，强化透明度，及时与页岩气区块周边居民沟通，并普及页岩气资源基本常识，提高政府公信度和企业的良好形象的同时，减少造成环境纠纷的产生。

　　（一）信息公开制度的现状

　　我国政府在页岩气开发利用上投入了大量的人力、物力和财力，随着页岩气试点开采的进行，大量政策性文件也随之颁布。但是，目前为止，我国尚未制定页岩气开发利用环境保护具体法律法规。也并未全面公开已经进行勘探的页岩气区块的环境信息，缺乏与公民和社会组织的互动，这一情况不利于页岩气开发利用的可持续进行，我国有必要在现有法律基础上，进一步强化页岩气开发利用信息公开。

　　1. 信息公开的范围

　　我国现有的规范信息公开范围的法律法规主要包括《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》和《环境保护法》等。法律法规通过一一列举的方式对我国政府主动公开的环境信息范围进行规定。

　　结合上述法律法规，可以将环境信息公开的范围分为三类。①首先，就政府应当主动公开的环境信息而言，主要是法律法规和规划等。②对于页岩气开发利用，目前尚未制定具体法律法规，多为政策性文件，并公布在相关政府部门网站上。

　　其次，就企业应公开的环境信息而言，主要以自愿公开为主，强制公开为辅。其中，自愿公开范围包括企业污染物排放的强度和对环境的关注程度等。③在《环境信息公开办法（试行）》第 20 条④中对强制性公开的信息范围作出了规定。最后，就不得公开的环境信息而言，主要规定于《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》中，其中主要包括涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息。

　　页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险，信息公开贯穿于页岩气产业的全过程。以页岩气资源核心开采技术水力压裂法中涉及的压裂液成分为例，压裂液的成分在我国是否会被定义为“商业秘密”具有一定的争议性，现阶段也并未制定相关文件或者法律法规要求页岩气勘探开采企业公布压裂液成分。2014 年 10月，我国研发出页岩气自主开发技术，成为继美国和加拿大后第三个掌握页岩气开发技术的国家。但是，对于信息公开方面，我国页岩气开发利用却显得极为滞后，对于压裂液的成分一直避而不谈，对于公众尤其是页岩气区块周围居民的环境权益产生不良影响。并且，页岩气开发利用过程中信息公开的范围有必要根据其开采和运输的特殊性，作出明确具体的信息公开范围的规定，保障公众的知情权的同时，也有利于我国页岩气开发利用产业的持续发展。

　　2. 信息公开的主体

　　依据现有法律法规，信息公开包括多种主体。①首先，环境信息公开的权利主体。权利主体主要包括我国公民、法人和其他组织等。其次，环境信息公开的义务主体。该类主体主要包括政府和向环境排污的企业，政府拥有环境管理义务，公开环境信息是履行其义务职责的行为。企业及时进行信息公开，有利于树立良好的企业形象，实现其社会责任。最后，环境信息公开的监督主体。监督主体主要包括，公民、法人和其他组织。随着公民的环境意识的增强和我国民间环保组织的相继建立，环境信息公开的监督主体得到了实质性的扩充，其中民间环保组织已经成为了主要的监督力量。

　　我国页岩气开发利用中环境信息公开的主体，主要包括政府、企业、公民和其他组织。首先，就政府这信息公开义务主体而言，在页岩气开发利用中处于核心地位，目前我国页岩气开发利用主要是由政府主导，两轮的页岩气区块探矿权招标过后，中标企业多为中央和地方国有企业，上市公司仅在第二轮招标中有两席。②就页岩气开发利用过程中，可能产生的环境风险，政府有义务及时公布相关的环境保护政策、法律法规和页岩气开发利用项目环境影响评价报告等相关文件。

　　使得页岩气开发利用的过程中，政府通过信息公开的方式在履行职责的同时，对勘探开发企业起到了一个更为严格的监督机制。其次，就页岩气区块勘探开发的企业而言，仅有中国石化负责的重庆涪陵页岩气田和中国石油负责的四川长宁页岩气田准备开始页岩气商业化开发，其余页岩气区块仍然处于勘探初期阶段。对于页岩气这一新兴产业而言，即使是中石油和中石化这类拥有丰富勘探开采经验的能源企业，在页岩气资源的勘探开采领域中仍然是初级水平，对于开采过程中可能发生的环境问题，亦不能完全掌握。作为信息公开的另一个义务主体，勘探开采企业有必要也有义务，对页岩气勘探开采和商业化运作过程中，可能产生的环境影响、企业针对可能产生的环境风险采取的环保清洁技术和降低环境风险的措施及时进行信息公开，并且与页岩气区块周围的公众保持沟通，保障公众的知情权和监督权。最后，就公民、法人和其他组织而言，生活在勘探开采区周围的公民，有权利了解页岩气开发利用可能带来的环境影响，维护自身的环境权益。作为信息公开的监督和权利主体，公民和其他组织有权利对页岩气勘探开采过程实行监督权，要求地方政府或者企业公开相关信息，维护自己的知情权和参与权。

　　3. 信息公开的方式

　　环境信息公开方式是否科学全面，直接影响到信息公开权利主体的参与权和知情权。作为主要环境信息公开的主体，政府和企业分别采用不用的公开方式。信息公开的方式对于政府而言，主要分为政府主动公开和依申请公开。在信息公开方式上，政府通过多种官方途径，诸如官方网站、召开新闻发布会和建立新媒体等方式进行信息公开。在企业信息公开方面，主要规定于《环境信息公开条例（试行）》第 20 条、21 条和 22 条中①。其中对企业自愿公开范围和强制公开范围进行了规定。

　　目前，我国政府和页岩气勘探开发企业，对页岩气开发利用过程中及时进行信息公开的意识薄弱。并且，对页岩气开发利用中引发的环境风险、具体的企业责任和政府监督机制等问题没有明确具体的法律规范和政策文件进行规定。依据现有信息公开的法律法规，政府可公开的关于页岩气开发利用相关的文件较少，并且针对页岩气勘探开采企业的责任问题没有具体规定。就信息公开方式而言，为了加大对页岩气开发利用的环境法律规制和对勘探开采企业的监管，应扩大环境信息公开方式。

　　（二）信息公开制度存在的问题

　　随着我国页岩气勘探开发规模的逐步扩大，页岩气开发利用中信息公开制度存在的问题也日益显现出来。水力压裂法涉及的压裂液成分问题，也成为页岩气开发利用信息公开的关注重点。同时，根据我国页岩气开发利用产业自身特点，就信息公开制度而言，主要存在环境信息公开范围不具体、依申请公开主体存在局限性、企业信息公开责任制度不健全等问题。

　　1. 环境信息公开范围模糊

　　现有环境信息公开范围，主要规定在《环境信息公开办法（试行）》等法律法规中。大多以列举方式进行规定，缺乏具体性规定，不利于执行。如前所述，我国页岩气开发利用模式是政府主导型，页岩气勘查、开采登记由国土资源部实行统一管理，负责勘探开采的企业也多为国有能源企业和大型上市公司。在信息公开的例外中，《环境信息公开办法（试行）》第 14 条对不得公开的信息进行了规定。①我国亦出台了相关法律法规对“国家秘密”②和“商业秘密”③进行解释。但现有的相关法律法规和规章中对于环境保护国家秘密和商业秘密的规定大多较为模糊，定义过于宽泛缺乏具体针对性，不利于现实中环境信息公开的实行。

　　页岩气开发利用中，信息公开范围不具体主要表现在如下几个方面：首先，页岩气开发利用中涉及的环境影响评价文件公开范围没有具体规定。2013 年环境保护部印发的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》中对环境影响评价公开分范围作出了较为具体的规定。④但目前，我国准备进行商业化运行的中国石油化工集团公司负责的重庆涪陵页岩气田和中国石油天然气股份有限公司负责的四川长宁页岩气田的相关环境影响评价文件具体内容并未进行公开，在相关部门网站上也查找不到具体的环境影响评价文件，多为概述性环境影响说明，没有发挥信息公开的实质作用。其次，对页岩气开发利用中涉及的压裂液添加剂的化学成分表是否属于商业秘密，能否进行公开，实行强制性公开还是企业自愿公开并未明确规定。压裂液成分是造成环境污染的源头问题，但是在我国《页岩气发展规划（2011-2015 年）》和《页岩气产业政策》中，并未对压裂液成分是否公开进行说明。最后，未公开压裂返排废液的处理情况和再利用信息。我国页岩气区块多分布于重庆、四川等地，该地区多喀斯特地貌，难以涵养水源，并且易被腐蚀。进入开采阶段后，会向井中注入大量的压裂液，难以保证不会对地下水和当地居民饮用水造成污染。现阶段我国页岩气开发利用尚处于勘探为主开采为辅，但是在重庆页岩气区块地区，由于勘探页岩气对周围居民饮用水已经产生了影响。①若不及时对页岩气开发利用中使用的压裂返排液情况进行监测和监督，难以有效的对页岩气开发利用中可能产生的水污染进行预防，并且会加剧水资源短缺和生态破坏问题。有必要及时公布压裂液的使用情况和压裂返排液的回收处理信息，从而更好的完善页岩气开发利用的环境监管和公众监督。

　　2. 依申请信息公开主体范围过窄

　　我国政府公开环境信息主要采取政府主动公开为主，依申请公开为辅的形式。但是，现有的信息公开法律法规中的规定②，使得政府主动公开环境信息和依申请公开环境信息间缺少互动衔接。并且依据现有法律法规，信息公开主体局限在与本人生产、生活和科研相关的信息，导致依申请信息公开的主体产生了局限性。

　　若出于环境公益目的，但是与本人生产、生活和科研无关，则很大程度上将被不予提供申请的信息，不利于公民维护自身的环境权益。信息公开申请权是公民的一项原生权利，若以有无生产生活上的直接关系作为申请划分申请资格的依据，显然损害了公民应有的环境权，也无法有效的发挥信息公开的作用。页岩气开发利用中的信息公开同样涉及到多方利益主体，政府主动信息公开与依申请信息公开欠缺互动衔接，在页岩气开发利用中产生的问题主要表现在如下两个方面：一方面，就环境污染和生态破坏而言，页岩气开发利用过程中可能产生的环境风险包括水资源浪费、地下水和地表水污染和大气污染等环境问题，其中水资源浪费和水污染是其中较为突出的环境问题。我国较为突出的跨区域污染包括水污染和大气污染，通过政府主观判断与申请人是否有生产、生活和科研上的直接关系，是一种否定公民知情权的表现。页岩气开发利用可能产生的环境风险，涉及众多方面，公众有权利申请有关部门公开相关环境信息，实现自身的知情权。另一方面，就环境监管而言，我国现阶段页岩气开发利用处于初级阶段，在环境监管上存在很多不足和漏洞，缺乏页岩气开发利用环境监管经验。依申请公开的主体范围的限制，将不利于公民对页岩气开发利用中的环境监督，也不利于弥补政府主导型信息公开方式的不足。对环境信息公开申请主体的限制，不利于非政府组织和公民推动环境监管的完善，更不利于我国页岩气产业的可持续发展。

　　3. 企业信息公开责任制度不完善

　　我国页岩气开发利用中，就信息公开责任主体而言，主要包括政府和企业。通过已进行的两轮招标和预期的第三轮招标，可以发现我国页岩气勘探开采逐步转向商业运营模式，主要体现为竞标主体扩大，民营企业准许进入。但是我国现有的规制企业信息公开的法律法规，对于企业信息公开范围和责任方面的规定，略显单薄，难以发挥对企业的规制作用。并且，现有法律法规规定多为列举式规定，公开范围窄，而且多为自愿性公开事项，无法全面覆盖企业信息公开的内容。

　　一方面，给予企业过多信息公开自主权利。我国《环境信息公开办法（试行）》和《政府信息公开条例》中均未对所有企业提出公开环境信息的强制性要求，仅对污染严重企业进行了强制性环境信息公开的规定。针对这一问题，我国中央和地方也相继出台了政策性法规进行规制和完善①，但仍给污染企业留有较大余地。这一现象导致，污染企业以此为借口，拒绝公开公民或者其他组织申请的信息。另一方面，企业自身环境信息公开意识薄弱。由于企业自身环保意识和对环境信息公开的认识不全面等原因，在承担环境信息公开的义务上存在困难，执行情况不容乐观。较多企业网站上缺少环境信息公开文件，并且没有意识到良好的企业环境信息公开，是企业与公民沟通的渠道之一，甚至可以起到较好的企业宣传作用。

　　较之于传统的石油天然气勘探开采项目，政府和勘探开采企业缺少页岩气开发利用相关经验，无法全面预测页岩气开发利用可能产生的环境风险。随着公民环境保护意识的增强，页岩气开发利用可能引起的环境问题，势必受到公民的关注。我国企业应在页岩气勘探开发初期，积极与政府配合，进行良好有效的信息公开，保证公众的知情权，也维护了企业自身的形象，为日后新能源的开发利用，建立起有效的沟通互动模式，实现信息公开的作用。

　　4. 信息公开救济手段不健全

　　现有的信息公开的救济手段主要包括举报、信访、行政复议、行政诉讼和公益诉讼等。虽然我国法律法规中赋予了公众对其知情权的法律维护途径①，但是根据 2013 年北京大学和耶鲁大学中国法中心发布了《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》（以下简称《报告》）②中相关数据显示，我国信息公开情况和诉讼情况并不乐观。虽然，2014 年新修订的《环境保护法》中设专章对信息公开和公众参与进行规定，但是仍然缺少具体有效的救济措施。

　　页岩气开发利用过程中，对其可能产生的环境风险尚不为公众所熟悉。目前，我国并未对页岩气开发项目环境影响评价相关文件进行全文公开，亦没有相关法律法规对页岩气开发利用中可能产生的环境风险进行规制。在尚不能完全预计可能产生的环境风险时，进行勘探开采，一旦发生环境事故，造成环境污染或者生态破坏，影响了当地居民的生产和生活，又缺乏有效的环境信息公开救济途径，公民在进行诉讼或者请求赔偿时，缺少充足的依据，也是造成公民胜诉率低的一个主要问题。

　　（三）信息公开制度的完善建议

　　鉴于我国页岩气开发利用中信息公开制度存在的问题，为了进一步完善页岩气开发利用环境保护法律法规，保障页岩气开发利用产业的可持续发展，应从如下几个方面完善我国页岩气开发利用信息公开制度：

　　1. 明确信息公开具体内容

　　为了实现信息公开制度的有效发挥，保障页岩气开发利用的顺利进行，明确页岩气开发利用中信息公开的具体内容显得尤为重要。目前，我国页岩气开发利用中需要明确的信息公开内容主要包括以下三方面：首先，加快制定完善并公开规制页岩气开发利用中可能产生的环境风险的法律法规。一方面，制定相关规章或文件，明确说明页岩气开发利用可能产生的环境风险，以及采取的法律规制手段。另一方面，及时公开由于水力压裂法和水平钻井技术等导致的高污染化学品有可能进入到浅层水源和地表水体，造成水环境污染问题的法律规制措施。针对页岩气开发利用中由于勘探开采技术和运输条件的限制，对可能产生的水污染和由于甲烷的释放可能产生的大气污染问题，完善现有的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等相关专门性法律法规，明确规定由于水力压裂法和水平钻井技术导致高污染的化学品有可能进入到浅层水源和地表水体，造成水环境污染问题如何进行规制。其次，公开现在已经进行勘探开采的页岩气开发项目的环境影响评价文件。依据现有法律中的相关规定，及时公开页岩气开发项目的环境影响评价报告书全文、环境监测信息、环境行政许可等相关环境信息，以保障公民的环境知情权。最后，公布压裂液成分。美国在页岩气开采初期，并未要求页岩气勘探开采企业公布压裂液成分，并且将其作为商业秘密予以保护，但是随着页岩气勘探开发过程中环境污染事故，尤其是水污染事件频发，美国各界要求公布压裂液成分，以保障公民的知情权和环境权益。“美国地下水保护委员会（GWPC）和州际油气契约委员会（IOGCC）在 2011 年春推出一项新的自愿披露压裂液添加剂的化学品注册表（FracFocus）。德克萨斯州运营商均需要依法使用 FracFocus 化学注册表。州际油气契约委员会由美国 30 个州组成。该组织 2009 年报告指出，已核准的水力压裂法没有出现过水污染事件。环境保护署目前研究的一个主要目标是，进一步了解水力压裂与饮用水和地下水资源之间的整个生命周期关系。”①我国尚处于页岩气勘探开采初期，以美国的经验作为参考依据的同时，应吸取美国在页岩气勘探开采中产生的环境污染的教训，国家环境保护部门和政府应加快制定页岩气开发利用实施细则，对压裂液成分进行公开，保护和尊重公民的知情权和监督权，实现信息公开的作用，以保障页岩气开发利用产业的可持续发展。

　　2. 强化企业信息公开责任

　　截止到目前，页岩气探矿权已经进行了两轮招标，第三轮招标也已在筹备中，前两轮中标的多为国有能源企业和上市公司。作为首批页岩气勘探开发企业，应严格自身信息公开责任。并且，政府应及时制定政策法规，就页岩气开发利用可能产生的水污染和大气污染等环节问题，勘探开发企业，应将现有法律中规定的自愿公开的范围②，转化为强制公开内容。并且，要及时公布页岩气开发利用中甲烷和其他污染物的释放浓度和数量及返排液的回收处理情况，以及企业排污权交易情况等信息。

　　政府作为信息公开的义务主体之一，应积极引导页岩气勘探开采企业进行信息公开，及时与页岩气区块周围的居民进行沟通与协商。并且，政府应加快建立环境信息监管制度，对页岩气勘探开发中涉及的环境信息和企业信息公开责任，进行严格监管。指定相关能源企业，按阶段或者季度，递交环境信息报告，尽可能的降低页岩气开发利用所产生的环境风险程度。

　　3. 加强信息公开救济力度

　　由于页岩气开发利用会产生一定的环境污染和生态破坏发生，为了防止公民申请信息公开受阻，健全现有的信息公开救济手段，成为了保障公民环境权益的重要内容。我国目前并未对页岩气开法利用环境保护法律规制出台具体法律法规，多为综合性政策文件，并且其中对于环境保护问题涉及较少，相关政府部门和企业网上尚未能建立信息公开数据库，不便于公民对所申请信息的检索。

　　保障页岩气开发利用的顺利进行，维护公民的环境信息公开申请权，应从如下方面加强信息公开的救济力度：首先，强化信息公开的监督。一方面，加强政府系统内部监督，依据法律法规中对于建立健全监督保障机制的相关规定，加强页岩气开发利用中环境信息公开的监督力度，督促各地方政府信息公开工作主管部门强化监督权。另一方面，增强企业信息公开监督，页岩气开发利用属于国家战略新兴产业，中标的勘探开采企业应建立起页岩气开发利用信息公开体系。并对开发利用中涉及到的关键问题，在不属于国家秘密和商业秘密的情况下，及时公开。增加强制信息公开范围，降低环境风险程度。其次，扩大环境信息公开救济途径。原有的救济途径包括举报、信访、行政复议、行政诉讼等。随着科技的发展，网络发达程度越来越高，信息沟通和交流变得更加便捷。可以加大新闻舆论的监督作用，发挥传统媒体和新媒体的作用，利用网络的快速传播性，从正面发挥新闻舆论的作用。及时对页岩气开发利用中可能涉及到的应公开的环境信息，在合法并合理的情况下，予以公布。最后，践行环境公益诉讼。根据《民事诉讼法》和《环境保护法》中对于环境公益诉讼的具体规定，当行政部门或者企业对于应予以公开而不公开的信息时，由具有起诉主体资格的组织或者公民个人，提起诉讼。