完善餐厨废弃物处理法制的运行保障机制,经济法论文

　　6.1 建立餐厨废弃物资源化处置激励机制

　　利用使用"地沟油"炼制食用油的工艺流程，只是简单的水解、蒸馏、分体三步走的物理分离，并没有太大的技术含量。然而，在低门槛的同时，不良企业的利润却大得惊人。据媒体调查，一些集采购、生产、销售"地沟油"的企业超利润堪比大型央企。也就是说，只有将"地沟油"作为生物航空燃油、生物柴油以及日化原料脂肪酸等产品原料的生产企业，具有较强的盈利能力，才能将"地沟油"这种原料引向"正途".

　　可现实是，由于盈利能力的欠缺，生产这些产品尤其是生物柴油的企业，面临着严重的原料短缺困境。这说明，只有给这些企业税收优惠、甚至是补贴的措施，降低这些企业的生产成本，让它们在市场上有一定的竞争力，这些企业才可以开出和私人收购相当的"收购价".这样一来，由这些具有服务许可证的企业垄断"地沟油"收购，再辅以对收购"地沟油"用于生产食用油企业的严厉打击，就足以最大限度地减少"地沟油"流向餐桌的概率。餐厨废弃物处理作为一项投入资金多而产出效益慢的产业，属于微利的资源化利用项目，政府应给予餐厨废弃物的回收再生利用企业适当补助和税收优惠等扶持政策，并进一步出台政策措施鼓励扶持企业进行资源化利用技术研发，尽快形成一整套让地沟油真正"变废为宝"的通道。

　　笔者认为，政府在引进餐厨废弃物资源化和无害化处理企业时，应该对餐厨废弃物资源化产业发展给予扶持，在项目审批、土地供应、税收优惠、贷款支持等方面给予配套政策支持，尽快实现餐厨废弃物资源化。还可以通过返还处置费等方式鼓励产生单位减量化，采取生活废弃物处理费转移支付等方式，调动收运单位的积极性，加强规范收运，扩大处置规模。此外，还应该在以下几个方面保障餐厨废弃物资源化处理行业的可持续发展。

　　第一，规范原料供应链，保障餐厨废弃物资源化处理行业持续发展。原料供应体系不健全以及政府扶持力度不够，导致很多餐厨废弃物资源化处理企业连年亏损，无法持续经营，最终纷纷倒闭。各地政府应建设废弃油脂回收供应体系，建立餐饮、食品加工等废弃油脂定点回收、定向供应机制，实现废弃油脂应收尽收和资源化利用，改变废弃油脂企业规模小、分散、无序、无照的混乱局面，解决生物柴油企业的原料问题；加大政府扶持力度，提升企业持续经营能力。

　　第二，推动建设规范的生物柴油市场体系。协调国内成品油企业，按国家规定的 B5 标准将符合国家标准的生物柴油产品纳入其成品油销售体系。同时出台调合车用柴油税收优惠和其他鼓励政策，支持生物柴油生产企业开展技术创新课题研究以及标准化体系建设等工作；各地政府按照"分步实施、稳步推进"的原则，推广使用 B5 标准生物柴油调合燃料，推动建立市场体系，加快生物柴油产业发展。

　　第三，完善餐厨废弃物副产品的配套定价政策。在柴油生产、销售、使用等方面，应对生物柴油与石化柴油一视同仁纳入补贴范围；及时调整生物柴油税收政策，将先征后返改为即征即返；适时调整现有石油价格管理政策，明确生物柴油定价依据。

　　6.2 开辟餐厨废弃物副产品的绿色市场

　　6.2.1 打破石油企业垄断，推广使用生物柴油

　　作为餐厨废弃物资源化副产品的典型代表，生物柴油面临着销售难的一系列问题。2014 年 7 月底，生物柴油年产能达 1.5 万吨的民营企业云南盈鼎以拒售生物柴油为由，起诉中石化云南分公司市场垄断一案在昆明市中院开庭，引发各界广泛关注。《可再生能源法》规定，石油销售企业应将符合国家标准的生物液体燃料纳入其销售体系，但占据云南成品油大部分销售市场的中石化，却始终拒售其符合标准的生物柴油。

　　生物柴油企业没有石油经销资质，只能将产品卖给中石化、中石油等企业，生物柴油虽有价格优势，却受到"石油巨头"冷落，相关法律规定也成一纸空文。无缘庞大的正规车用油市场，企业只能自建销售渠道，零散卖给渔船、运输车队等客户，难以实现规模效益。推广使用生物柴油，规范发展生物柴油产业，具有重要的现实意义。具体表现为充分利用废弃油脂生产生物柴油，可有效控制"地沟油"回流餐桌；最大限度地提高我国的能源供给能力，改善能源结构，实现能源多样化，切实保障我国能源供应的安全。近年来全国多地雾霾袭城，以生产的生物柴油替代矿石柴油，减少污染颗粒物的排放，降低 PM2.5 浓度，可有效改善空气质量。美国已有多个州使用生物柴油，年产量超过 300 万吨；法国、巴西等国家要求柴油必须混用 5%的生物柴油。而我国生物柴油产销长期停滞不前，目前全国年产量仅 100 万吨，占柴油销售总量不足 1%.按 2013 年中石化和中石油销售柴油 1.6 亿吨计算，生物柴油混用若能达到 5%,总量可达 800 万吨，5%达标的生物柴油可减少黑烟 80%的排放，还可减少 30%碳氢排放，能产生巨大的经济、环保综合效益。

　　笔者认为，开辟餐厨废弃物副产品绿色市场，拓宽生物质柴油、天然气终端销售渠道是当务之急，相关政府部门应该尽快采取措施，打破现在的石油企业对油气市场的垄断局面，要求中石油、中石化等企业落实相关法规要求，接纳符合标准的生物柴油进行销售，并将生物柴油掺混率作为石油销售企业考核指标，破解生物柴油销售瓶颈。此外，随着全国各地的餐厨废弃物资源化企业越来越多，生物柴油的产量也越来越大，我认为可以专门授予餐厨废弃物处理企业生物柴油经销资质，使这些企业无后顾之忧，真正实现餐厨废弃物的资源化。

　　6.2.2 制定生物柴油质量强制标准，提高准入门槛

　　2014 年 11 月 28 日，国家能源局下发了《生物柴油产业发展政策》，以规范生物柴油生产和推广使用，引导生物柴油产业科学有序发展。目前国内生物柴油行业只有推荐性质量标准，一些地区缺乏明确的行业准入标准，在国务院办公厅下发《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》后，一些餐厨废弃物无害化处理试点城市在投建餐厨废弃物处理项目的同时，也投建了一批生物柴油加工生产线，这批小规模、低水平的生物柴油项目，无法保证产品质量，也很容易对环境造成二次污染。

　　笔者认为，在现有技术标准基础上，应针对生物柴油特性，建立相应质量、生产流程、工艺设计和安全生产方面的国家标准，为质检部门和纠纷仲裁提供依据，监督企业规范生产。各省市应结合国家能源局下发的《生物柴油产业发展政策》文件精神，制定地方性法规，明确生物柴油行业强制性准入标准。例如，要求生物柴油生产企业的产品质量严格执行国家 BD100 标准，并通过国家质量体系认证，在工艺装备、环境保护、经营规模、原料供应体系、资源综合利用等方面必须达到一定的标准。对不能达到标准的生物柴油生产企业限期整改，对整改后仍不能达到规定标准的企业予以淘汰，以促进省内生物柴油行业规范有序发展等。

　　6.2.3 制定相应质量安全标准，保障生物饲料市场秩序

　　目前，生物饲料是除生物柴油之外的第二大类型的餐厨废弃物资源化副产品，而且具有产量大、直接喂养禽畜的特点，关系着食品安全问题。将餐厨废弃物无害化处理后制成生物饲料，有效地减少了泔水猪的产生。但是由于技术等条件的限制，部分餐厨废弃物处理企业生产的生物饲料存在质量安全问题，不能直接喂养禽畜，而关于这种类型的生物饲料尚未制定相关的质量安全标准，可能存在一些质量安全未达标的生物饲料进入市场流通，从而带来食品安全隐患。制定相应质量安全标准，可以对生物饲料的生产加以规范，减少食品安全隐患，同时对生物饲料市场的开拓和发展具有促进作用。

　　因此，笔者认为，应该由食品药品监督部门会同质监部门、农业部等相关部门，共同出台关于餐厨废弃物资源化饲料的质量安全标准，可以分为不同的质量等级，并规定由质监部门进行检查，不合格的生物饲料必须进行销毁，不得进入销售市场。

　　对于检查合格的生物饲料颁发生产许可证，并根据不同质量等级进行分类，以供购买者进行识别。制定相应质量安全标准，可以维护生物饲料市场秩序，进而保证禽畜产品质量，保障食品安全。

　　6.3 完善餐厨废弃物处理公众参与机制

　　餐厨废弃物的处理问题事关每个公众的饮食安全和身体健康，没有公众参与，餐厨废弃物处理无从谈起。

　　第一，要做好餐厨废弃物管理的信息公开工作。信息公开是公众参与制度的前提，公众没有充分的餐厨废弃物管理的知情权，参与只能是一句空谈。餐厨废弃物管理信息公开的主体应当包括餐厨废弃物管理部门和餐厨废弃物产生单位、收集运输单位、处置单位。其中，餐厨废弃物管理部门的信息公开是政府信息公开，属于强制性的，而餐厨废弃物产生单位、收集运输单位、处置单位属于企业环境信息公开，一般属于自愿性的。

　　第二，建立畅通的公众投诉渠道。在信息公开的基础上，应建立畅通的市民投诉信息渠道，形成全社会共同参与餐厨废弃物处理监管的长效化管理机制。政府行政监管的力量是有限的，不可能面面俱到，通过畅通公众投诉渠道，可以多角度，全方位地对餐厨废弃物的产生、收运、处置单位进行监督和管理，使违法行为更加可控，能够抑制地沟油和泔水猪的产生。

　　第三，健全公众关于餐厨废弃物处理的利益表达机制。对于一些涉及到公民重大利益的公共决策，应该通过听证会、网络征求意见等形式，倾听公众的意见。例如，关于餐厨废弃物处理是否应当收费、收费标准等这些事关餐饮企业切身利益的决策，应当在制定前在主流媒体进行公布，并邀请不同类型和层次餐饮企业的代表参加听证会，保证公众的诉求和意愿能够得到有效表达。

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