税收立法权分配的理论基础

　　
　　第一节税收民主的经济学原理。
　　
　　经济学有关国家课税依据的主要理论有四个：公共需求理论；社会义务理论；掠夺理论；价值交换理论；经济调节理论。24也有学者提出，税的三种逻辑，即“强盗逻辑”、“狐狸逻辑”、“契约逻辑”.25其中，“强盗逻辑”、“契约逻辑”符合当代税法强制性的特征。
　　
　　一、税收的“强盗逻辑”.
　　
　　关于税收的“强盗逻辑”,曼瑟·奥尔森提出了一种关于国家政府形成的一种假设，可称之为“强盗占山为王”理论。基于该理论，可以建立相关分析。首先对“强盗逻辑”、“强盗”做出界定。
　　
　　首先对“强盗”的概念做出界定。在这个概念的界定中，存在一个时间上的分界点，就是“强盗”打算放弃流窜作案，而决定安顿下来的时间。可以将这个时间点命名为“转折点”.接下来要对“转折点”之前和之后的“强盗”的行为，分别做出界定，于是，就产生了同一事物发展的两个方向。在“转折点”之前“强盗”的行为设定为“强盗1”;在“转折点”之后“强盗”的行为设定为“强盗2”.那么就可以对同一“强盗”的两条路径逐一分析、界定。
　　
　　“强盗1”游击作案，对于受害地居民属于不可预期的存在，而对于作案收益由此也变为不确定的可变的构成。可能产生诸多外部成本，如受害地人民贫穷，导致一次抢劫的净收益为负或者遭遇顽强抵抗出现死伤，也有可能导致收益为负，也包含其他因素如天气、环境、自然灾害、情报错误等因素都可能导致收益为负。
　　
　　如果“强盗1”的活跃范围有限，那么活跃区的居民将面临两种抉择，其一为，努力积累财富建立强大的安保；其二为，无力建立安保环境，在强盗的一次次抢劫中，社会资源越来越少直至枯竭。最终都将导致，“强盗1”的迁徙或者覆灭。
　　
　　那么，“强盗逻辑”在当前语境下，可以认定为拥有权力的人，对社会金钱的最大化的侵吞。
　　
　　“强盗2”充分总结了了游击作案的“射幸性”,决定选择一处富庶之地安营扎寨，与当地人民建立共生关系。其表现形式为当地居民对其支付一定的对价，使其能维持在当地的生活发展。由此，便产生了两个问题，其一，如何让居民愿意支付对价？其二，如何让居民支付更多对价？
　　
　　所谓共生关系，强盗按兵不动、坐收渔利是不现实的，“强盗”需要做出改变，已达到源源不断收取金钱的目的，即要贯彻一种可持续的发展理念，那么就此推知，理想的做法是使该地的生产力和生产效率提高，无论哪一种的实现都有利于“强盗”获取更多的金钱和效益。而“强盗”稳定的收益，无疑使这一地区的人口容量增大，也就是说经济总量增加了，使这个地区获得了发展。那么，“强盗2”的行为便显而易见，即为促进当地经济发展所提供的社会促进服务以及避免其他外来“竞争者”所提供的社会治安服务，产生的外部效应为居民对安全稳定的生存环境乐意支付对价，并且为了更好的生存环境支付更多的对价。那么在不考虑不可抗力的情况下该地区的社会财富将得到积累，“强盗2”所能够收取的金钱就越来越多。用极限的思维推算，“强盗2”将最终建立城邦，甚至国家。
　　
　　此时“强盗2”不仅避免了迁徙覆灭的命运，反而获得了更加强大的实力。而对于居民而言，在一个动荡的年代，积累财富并不一定能带来良好的预期，所以民生凋敝；而在一个稳定的年代，居民愿意积累财富，也推动了社会的安定和生产力的发展。其中，“强盗2”以提供公共服务为代价收取对价的行为，就构成了一定意义上的税收。此时对于“强盗2”的界定将发生转化，“强盗2”的行为已经不属于“强盗逻辑”的范畴，因此应当从“强盗逻辑”中剔除。而“强盗1”则还秉持“强盗逻辑”.从数学的角度分析，社会居民所支付的对价存在一个合理的闽值，这个值之内，社会无法发挥最大生产力，税收收益无法达到最大化；刚好达到这个闽值，社会生产力得到充分发挥，税收收益最大；而超过这个闽值，社会负担过重，引起新一轮的动荡。因此，理想的“占地为王”的做法是使税收保持在闽值以内，此时“强盗2”已经不可以称之为“强盗”,而可以称之为“政府”.然而按照“强盗1”无尽掠夺的“强盗逻辑”,便可能导致超出闽值。那么，社会将会面临新一轮的崩溃。所以得出“强盗逻辑”将危害社会安定的结论。
　　
　　二、税收的“契约逻辑”.
　　
　　“契约逻辑”源自卢梭“社会契约论”.当前语境下指社会公共意志组建的政府从民众中获得权力、与民众达成收取社会财产并进行再分配，同时实现社会繁荣发展稳定和谐的愿望的契约。与此观点相类似的英国学者洛克认为，社会税收的必要性在于社会契约所约定的代议制机关行使的提供公共服务的职能所需要得花费，即取决于“公共福利的公共需要36 ;,除此之外的税收都不具有正当性的特点，其中强调两个公共性，充分体现了税收法定主义和民主税制的要求。由此可见，”契约逻辑“的核心在于征税目的的正当性决定了税权的正当性，即”除社会福利以外的征税皆不正当“.市场存在固有的缺陷和局限性，当市场不能通过自行调和个体之间的交易的手段提供公共服务，那么就需要建立一个具有公信力的组织由社会集体与之”交易“,达成社会契约，形成政府来提供公共服务局面。政府所做的决定应当反映大多数人的意志。在政府的组织形式中，又分为独裁政府和民主政府。民主政府中又可划分为直接民主与间接民主。在直接民主的情形下，决策往往耗时耗力，在历史上存在于古希腊”小国寡民，独立自治“城邦，在决策上是很没有效率的。
　　
　　充分的讨论将产生巨大的时间和决策成本。而在如今的我国，直接民主决策税收是现实的。那么在代议制民主的情况下，税收立法的决策由代议机关做出最为合适，也只有由代议机关做出，才能体现出税收的全民意志性和正当性。1992年的《爱沙尼亚共和国宪法》第106条对于国家预算、税收、财政义务，做出了列举式规定，提出了反对以直接民主的形式行使，以避免选民与国家信息不对等、缺乏责任感做造成的负面效果。”税法的确立，就是税收价格的确定，就是社会公众愿意支付公共产品价格的契约的签署，是对政府征税权的认可和授予。“2下社会的公共服务针对不特定多数人，需要政府机构的筹划和宏观调控。同时，也应对政府的调控行为予以监督和制度上配套的限制，使权力在监督下合理性地行使。
　　 　　
　　一、税收法定主义。
　　
　　税收法定主义是税法中至为重要一项原则，被称为税法的最高原则或税法的”帝王原则“.它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。28学界有学者将税收法定主义分为”税收“、”法“、”定“、”主义“四部分进行界定和理解。本文认为，这种解读模式具有合理性和创新性，但是从概念的连贯性的角度出发，分为”税收“和”法定“两部分理解更合理。
　　
　　（一）税收。
　　
　　根据民主宪政理论和”社会契约“理论的内在逻辑，税收可以定义为：”人民为获得社会公共服务，按照代议机关制定的法律所规定应支付的对价，以支持政府提供公共服务的行为。“其中，纳税主体是人民，正当的征税主体是代议机关，征税的依据是法律。人民与征税主体的关系是政府提供公共服务，人民支付合理对价。而税本身的征收范围是广泛的，因此税收应具有强制性和普遍性的特征。传统税收定义中还强调税收的”无偿性“,但在当前的社会发展中已经淡化。此外，还应强调税收作为法律保留事项的重要特点。
　　
　　（二）法定。
　　
　　可以理解为依据法律而确定。其中对于”法律“的理解，应限定为全国人民代表大会制定的法律。因为全国人民代表大会是我国正统的代议机关，是人民选举产生的，是对人民负责的国家权力机关。人民代表大会的决策能够在客观上充分地反应人民的意志，然而政府则不同，政府只是作为人大决策的一线执行部门，其所作的决策出发点更多的源自于部门自身利益而非人民的利益，而征税权作为一项强有力的国家权力，能够直接剥夺人民财产权。因此，在不设任何限制和监督的情况下，让人民依据法律以外的决策纳税，是不符合民主理念的。因此，税收立法权限定人大行使才是正当的。
　　
　　其次，需要明确税收法定主义的内容。对于税收法定主义的具体内容，学界观点不一。刘剑文提出”税收要素法定“、”税收要素明确原则“、”征税合法性原则“的观点。79覃有土、刘乃忠、李刚提出”税种法定原则“、”税收要素确定原则“、”程序法定原则“.30本文认为，税收法定主义的具体内容为两方面：一方面为税种和税目的确定权、税率的调整权、税的开征、停征、免征权，均由法律规定；另一方面需要明确税收的程序合法性，因为程序正义是实体正义的保障。在本文的语境下则体现为，税收立法权横向授权立法应保证事项明确、限期明确，且有相应的有效监督；纵向上合理分权、监督严格。
　　
　　二、财政分权理论。
　　
　　财政分权理论是现代社会发展的必然产物。民主国家的政府组织形式都有分层次的特点，以达到因地制宜、有效治理的目的。相比于中央集权，地方层级的政府更有对地方特色问题有效的调控的能力和办法，相比中央层层传达的效率低下，基层在宏观调控中更有优势。从集权走向分权，并非是国家权力的分散化，而是一种国家治理能力更成熟的表现，赋予地方适度的税收立法权不但能解决地方特色问题，使地方纳税人能享受到更优越的公共服务，更能促进地方经济的发展，减少地方政府以费代税的乱象，缓解社会矛盾，促进政府之间的合理竞争。
　　
　　财政集权有其弊端，政府官员作为一线执行人员，从人类”自利“的角度而言，很难保证其不会做出牺牲大多数人利益而保全政绩的行为。集权使官员的政绩难以评价，能激发其表现自我的欲望。因此，在制度设计上，有学者提出，”财政分权的形式对抑制政府官员的腐败起到很大的作用，政府间在财政支出方面的分权将能带来较低的官员腐败。“31其次，政府间的税收竞争势必带来”制度上的内耗“,导致政府间的不正当竞争，进而以资源和环境作为官员政绩的垫脚石。
　　 　　一、税权。
　　
　　税权是整个税收体系制度的核心。税收立法权也包含在税权的范畴中。因此，要界定税权的概念需要对其进行比较分析。
　　
　　（一）国际法上的税权。
　　
　　在国际层面上，税权的存在是与国家的主权联系在一起，管辖权包含于国家主权，由于所对比的对象是有独立主权的国家，因此，在国际层面上税权更近似于对本土的税收征管权。因此，国与国之间可以达到彼此互相独立、并列存在。
　　
　　”税权在征收环节，体现为税收的管理权和征收权，征税主体同样对该辖区具有税收管辖权。以国家的视角来套用，那么就是国家在税收征收环节的权力的总称，在国际法的视角下具有与其他国家区分的独立性，体现国家的主权。因此推知，也具有专属性，不受外来任何国家和组织的干预。“33也有一些学者也认为：”税收的管辖权就是一国合法的征税权主体，对于辖区内正当行使税收征管权，并确定征税主体，税种、税目以及税率。；  33国际法层面上的税权体现为独立的税收征管权，在国际条约中也没有关于他国税收管辖的约定。因此国际法上的税权有其独立性和主权性。在国内有很高的法律位阶。
　　
　　（二）国内法上的税权。
　　
　　1、税权的广义理解。
　　
　　从税权行使主体的角度来分析，分为征税主体和纳税主体，二者均享有税权，二者的关系是，征税主体对纳税主体负有提供公共服务的义务，纳税主体对与征税主体负有税务之债。因此，征税主体有征税权，即国家的税收征收权和管理权，而纳税主体有纳税义务，同时有享有国家提供的公共服务的权利，即纳税人的合法权利。纳税人的合法权利又可以细化为：“适度参与权、知情权、选举代议机构间接行使税收立法权、退税请求权”等权利具体内容；相应的征税主体在征税时也同样享有：“税收收益权、分配权、征收管理权”,在税收立法阶段，税收立法机关作为征税的主体，其与税收征管机关职责不同，税收立法机关在行使税收立法权时还具有税种、税目的调节权，税率调整权，而一些税收要素的确定，均来自纳税主体的意志，为纳税主体间接行使。
　　
　　在税收立法权的分配上，还存在中央内部人大与政府的权力分配；中央与地方的税权分配，都可以包含于广义的税权。    2、税权的狭义理解税权的狭义理解，分为两个方面，一方面是征收环节中的税收管辖权和税收征收管理权；另一方面是税收立法阶段的税收立法权。这两种权力都是专属于行政机关的，具有公权力的特征。如前文所述，狭义税权的行使主体在征收环节为税收征收机关；在税权的创制阶段，税权的主体是税收立法机关，行使税收立法权与税收入库权。人大是权力机关，是税收立法机关，相对的政府是执行机关，是税收执法机关。人大行使的税收立法权应居于主导地位，而对税收管理权的行使属于执行阶段复杂难的执法性权利，具有很强的实用主义色彩。而税收入库权则体现了立法机关的职能和税收的社会资源分配性质。
　　
　　二、税收立法权。
　　
　　“由于各个国家不同的历史文化背景，对与税收立法权的理解和认识存在些许差异。因此，民族的习惯和该族群所生活的地理和文化环境，都可能成为影响该国家制定税法和税收立法权分配和设置的考量因素。”34“税收立法权的核心内容应含有创制法律的权力。没有创制法律的权力，税收立法权无从实现，创制税法的权力，可以理解为税种的创制权和税法的破立之权力。具体表现为税种的开征、停征权和税率的调整权、税收减免权等，都体现了税收立法权对一国税法的统领作用。；  35对于税收立法权的内容和划分，有学者认为：”税收立法权是税权内容的主体部分，包括对税种创立、修正、废止、税率的调整与减税、免税以及对税收法律的解释权。“税收立法权可以在横向和纵向上所两个维度的分别划分，横向上是立法机关与政府的税收立法权分配，纵向上是各级政府对于税收立法权在政府间的划分问题，主要指中央政府与地方政府之间的税权合理划分与配置。”36税收立法权可以分为税收横向立法权与纵向立法权。拥有横向立法权机关往往是同级机构（如全国人大及其常委会、国务院及其职能部门、地方人大及其常委会、地方各级政府等）；拥有纵向税收立法权的机关是中央与地方各级有关税收立法权机关。
　　
　　笔者认为，税收立法权是税收立法机关对税的开征、停征、减征、免征而进行的立法活动的权力。我国税收立法权的横向分配模式不合理，存在人大在税收立法权上被动，国务院税收授权立法泛化的现象。这一现象称不上是税收立法权的一种分配，更像是一种税收立法权的偏移。所谓“分配”,当前语境下可以理解为各司其职，而人大在税收立法实践中并没有起到主导作用，因此对于“分配”含义的贯彻不足。
　　
　　我国纵向税收立法权的分配模式为，税权的中央集权模式，地方只有有限的税目确定权和税率调整权。分税制改革以来形成的中央地方间税制结构为形成全国统一市场，集中力量进行宏观调控起到了积极作用，但是地方税收立法权的不足也导致了中央一级的税收为导向的社会再分配难以惠及地方，中央对于税收立法权纵向上“开源”、“截流”的做法，导致了连锁的消极影响，如今已经成为了地方公共服务水平提升和经济发展的阻碍。
　　
　　从世界范围来看，税收立法权的分配模式多种多样，如以德国为标志的集权模式，税收立法权高度集中于中央，由代议制机构行使；美国为代表的，税收立法权的高度分权，地方有制定税法的税收立法权。税收立法权属于法律相对保留事项，税收立法权由代议机关行使无可厚非，但针对复杂的社会情况和广阔的国土，充分发挥地方政府所具有的相对低的决策成本、相对高的效率优势将是必然的选择。在保证税收立法权正当性的同时，也要兼顾效率。在我国行政机关可以基于授权获得税收立法权并且在授权范围内的行使。
　　
　　税收立法权的适度分散将有利于整体社会公共服务水平的提高；而过度分散，社会情况纷繁复杂，不同利益群体的代表为了生存或眼前利益，极易做出不计长远后果的错误选择，加上选民的文化水平、社会责任感参差不齐，税收立法权的无度下放将导致几乎不可避免群体的不理性，这无疑违背了税收法定原则中的合理性原则，所以税收立法权的适度下放将是我国今后税法的改革方向。
　　
　　孟德斯鸿在《论法的精神》一书中，提出了“分权制衡”的思想，即通过权力制约权力的方式，平衡利益、合理决策。我国由于政体的原因，在未来实行民主分权是不现实的，但是我国可以借鉴其“权力制约权力”的思路构架符合我国国情的权力监督方案。另外也可以通过《宪法》的直接规定，来对税收立法权的行使作《宪法》上的控制，对违法行为进行违宪审查，对税收立法权的监督建立一套司法干预的手段。但是，在我国目前不存在真正意义上的违宪审查制度，因此建立我国税收立法权行使的（（宪法》控制，有很大的研究价值和思考空间。
　　 　　
　　一、税收立法权的横向分配。
　　
　　在我国，税收立法权横向分配的主体有两个：一是全国人民代表大会及其常委会；另一个是国务院及其部委。前者是立法机关，后者是行政机关。我国行政机关分享税收立法权的途径有两条：一是通过人大的授权获得一定范围内税收立法权。二是通过职权行使。我国学者将税收立法权的横向分配模式归纳两类：“独享模式和共享模式”
　　
　　所谓独享模式，又称“一元立法权限体制”,是指由立法机关享有税收立法权，行政机关在立法机关的委托或授权下才享有的立法权。如美国奉行的是三权分立宪政原则，议会行使立法权。为了提高行政机关的职能效率，通过权力机关授权，行政机关在某一方面也可以享有有限的税收立法权。同时，法院还可以对国会的授权规定进行违宪审查。可以说，美国的立法机关行使固有的立法职能，行政机关则行使从属的立法职权。38由此可见，独享模式不是绝对独享，而是相对独享，是与共享模式相比较而言的独享。39所谓共享模式，又称为“多元立法权限体制”指税收立法权由两个或两个以上政权机关共同享有。立法机关和行政机关都享有立法权。40行政机关享有立法权一部分来自立法机关的授权，一部分来源于自身的职权，如口本、法国。法国宪法将立法事项划分法律事项和法令事项，其中的法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权则属于政府。（（法国宪法》第38条和第16条还规定，对于本应属于法律规范的事项，政府可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的形式采取措施，总统制定的条例甚至可以变更和废除现存的法律。由此可见，法国行政机关享有的立法权的权源来自两个方面：一是基于自身的职能而固有的行政立法权；二是基于法律特别授权而享有的授权立法权。4'
　　
　　二、税收立法权的纵向分配。
　　
　　根据税收立法权的央地划分逻辑，可以引申为两个方向的动态发展趋势：一是向中央集中；其二是向地方延伸，即税收立法权纵向分配的集权化趋势和分权化趋势。
　　
　　集权化模式就是中央通过一系列立法，将税收立法权高度集中于中央。具体而言，是指这一模式下税收立法权高度集中于中央层面，如全国人大或国务院。中央所制定的税收法律规范在整个国家领域内生效，地方只有很少或没有税收立法权。集权化模式下的收立法权，以中央集权为主，地方税收立法权不存在，代表性国家有斯里兰卡、土耳其等；或者地方立法权远不如中央，其行使也要受制于中央，代表国家有中国。集权化模式多存在于单一制国家42.
　　
　　分权化模式就是中央赋予地方代议制机关一定程度的税收立法权，再由地方代议制机关将地方税收立法权授权给地方政府。税收立法权由中央和地方之间共享，代表性国家有美国、加拿大等，这种模式在联邦制国家往往更为普遍。